Auto nº 197/13 de Corte Constitucional, 4 de Septiembre de 2013

1. - En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano R.J.B.R. presentó demanda contra el artículo 771-5 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 26 de la Ley 1430 de 2010. Considera vulnerados los artículos 13, 16, 25 y 333 de la Constitución Política. A continuación se transcribe la disposición impugnada:

   “ARTÍCULO 26. MEDIOS DE PAGO PARA EFECTOS DE LA ACEPTACIÓN DE COSTOS, DEDUCCIONES, PASIVOS E IMPUESTOS DESCONTABLES. Se adiciona el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:

   Artículo 771-5. Medios de pago para efectos de la aceptación de costos, deducciones, pasivos e impuestos descontables. Para efectos de su reconocimiento fiscal como costos, deducciones, pasivos o impuestos descontables, los pagos que efectúen los contribuyentes o responsables deberán realizarse mediante alguno de los siguientes medios de pago: Depósitos en cuentas bancarias, giros o transferencias bancarias, cheques girados al primer beneficiario, tarjetas de crédito, tarjetas débito u otro tipo de tarjetas o bonos que sirvan como medios de pago en la forma y condiciones que autorice el Gobierno Nacional.

   Lo dispuesto en el presente artículo no impide el reconocimiento fiscal de los pagos en especie ni la utilización de los demás modos de extinción de las obligaciones distintos al pago, previstos en el artículo 1625 del Código Civil y demás normas concordantes.

   Así mismo, lo dispuesto en el presente artículo solo tiene efectos fiscales y se entiende sin perjuicio de la validez del efectivo como medio de pago legítimo y con poder liberatorio ilimitado, de conformidad con el artículo 8o de la Ley 31 de 1992.

   PARÁGRAFO. Podrán tener reconocimiento fiscal como costos, deducciones, pasivos o impuestos descontables, los pagos en efectivo que efectúen los contribuyentes o responsables, independientemente del número de pagos que se realicen durante el año, así:

   – En el primer año, el menor entre el ochenta y cinco por ciento (85%) de lo pagado o cien mil (100.000) UVT, o el cincuenta por ciento (50%) de los costos y deducciones totales.

   – En el segundo año, el menor entre el setenta por ciento (70%) de lo pagado u ochenta mil (80.000) UVT, o el cuarenta y cinco por ciento (45%) de los costos y deducciones totales.

   – En el tercer año, el menor entre el cincuenta y cinco por ciento (55%) de lo pagado o sesenta mil (60.000) UVT, o el cuarenta por ciento (40%) de los costos y deducciones totales.

   A partir del cuarto año, el menor entre cuarenta por ciento (40%) de lo pagado o cuarenta mil (40.000) UVT, o el treinta y cinco por ciento (35%) de los costos y deducciones totales.

   Esta gradualidad prevista en el presente artículo empieza su aplicación a partir del año gravable 2014.”

2. - El actor formuló los siguientes conceptos de violación:

   En criterio del actor, “con esta norma el Estado colombiano pretende la bancarización de la economía con el propósito del recaudo, el incentivo a la formalización, la búsqueda de la eficiencia económica y el direccionamiento de la política fiscal del país. Si.n embargo, con esta medida se logran unos fines extra fiscales que podrían implicar una desmedida e inconveniente intervención en la economía por parte del Estado colombiano y, además, se rompería el principio de neutralidad del tributo.

   Indicó, además, que la extrafiscalidad de los tributos debe tener un límite, so pena de incurrir en la ruptura de los demás principios constitucionales como son el libre desarrollo de la personalidad, el derecho al trabajo, la libertad y propiedad de las personas y la libre empresa.

3. - La demanda fue repartida al magistrado G.E.M., quien mediante auto del 15 de julio del presente año resolvió:

   3.1.- Rechazar el cargo por vulneración al artículo 333 de la Constitución Política, por presentarse el fenómeno de cosa juzgada constitucional, debido a que, con fundamento en las mismas consideraciones del actor, la Corte dictó la sentencia C-264 de 2013, mediante la cual declaró exequible el artículo 771-5 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 26 de la Ley 1430 de 2010.

   3.2.- Inadmitirla en lo que se refiere a los cargos relacionados con los artículos 13, 16 y 25 de la Carta, por incumplir los requerimientos de certeza, pertinencia y especificidad, exigidos para estructurar en debida forma cargos por inconstitucionalidad.

   El magistrado argumentó que en lo que respecta al cargo por vulneración del principio a la igualdad, el actor no había observado la carga de argumentación mínima que mostrara los grupos comparables y el trato discriminatorio. Adicionalmente, explicó que la censura “no expone suficientes razones de inconstitucionalidad por vulneración del principio de igualdad, en cuanto no precisa por qué la restricción de medios de pago para efectos de la aceptación de costos, deducciones, pasivos e impuestos descontables constituye un trato discriminatorio, en consideración a que según la norma acusada esa restricción solo tiene efectos fiscales y ‘se entiende sin perjuicio de la validez del efectivo como medio de pago legítimo y con poder liberatorio ilimitado’.”.

   En relación con las acusaciones referidas a la presunta violación de los derechos al libre desarrollo de la personalidad y al trabajo, el auto de rechazo señaló que los argumentos esbozados respondían más a una apreciación subjetiva y a una interpretación particular del actor sobre el alcance de la norma demandada, que a una oposición objetiva y verificable entre la misma y las disposiciones constitucionales. Al respecto adujo:

   “El demandante afirma que la norma acusada impone limitaciones a la libertad de las personas de decidir acerca de la apertura de cuentas bancarias o demás productos financieros, so pena de no ser contratados por no recibir el pago de sus servicios en cheque o en consignación bancaria. Circunstancia ante la cual es claro que no logra precisar las razones por las cuales las medidas tributarias descritas en la norma acusada, a pesar de constituir un beneficio e incentivo, vulneran la Constitución Política, por implicar los efectos que señala.”.

4. - En atención al auto precitado, el actor presentó dos escritos el 22 de julio siguiente:

   4.1.- En el primero presentó nuevos argumentos con los que pretendió “corregir” la demanda en cuanto a los cargos formulados respecto de los artículos 13, 16 y 25 de la Carta.

   4.2.- En el segundo interpuso recurso de súplica contra la decisión de rechazar la demanda de inconstitucionalidad en relación con el artículo 333 Superior.

   Adujo el ciudadano B.R. que el cargo estudiado por la Corte en la sentencia C-264 de 2013 no presenta identidad con el que él propone y, por ende, dicha sentencia no configura cosa juzgada en relación con la violación aducida. El demandante sostuvo que, en dicha sentencia, la Corte estudió la constitucionalidad de la norma demandada, no a la luz de los preceptos de libertad de empresa contenidos en el artículo 333 superior, sino que declaró la constitucionalidad de la misma de cara al principio de buena fe contenido en el artículo 83 de la Carta. Por eso, en su entender, no se configura la cosa juzgada constitucional reconocida en el auto de 15 de julio de 2013. Adicionalmente, reiteró los argumentos de inconstitucionalidad presentados en la demanda.

5. - Respecto del escrito presentado para subsanar la demanda en relación con los artículos 13, 16 y 25 constitucionales, el despacho del magistrado sustanciador profirió auto el 5 de agosto de 2013 en el que resolvió rechazarla. Por su parte, el 14 de agosto la Secretaría General remitió el expediente al magistrado que sigue en orden alfabético para que conociera del recurso de súplica.

1. - Competencia.

   La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991[1].

2. - Generalidades sobre el trámite del recurso de súplica[2], especialmente cuando el rechazo de una demanda se funda en la existencia de la cosa juzgada constitucional.

   2.1.- El artículo 241 de la Constitución Política, en su numeral 4°, establece como una de las funciones de la Corte Constitucional la de “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Asimismo, el numeral 6º del artículo 40 faculta a los ciudadanos para participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, siendo las acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley una de sus manifestaciones. Quiere decir lo anterior que esta Corporación sólo efectúa un control por vía de acción y no de manera oficiosa. En otras palabras, “quien activa el control de constitucionalidad es el ciudadano con la presentación, en debida forma, de la demanda de inconstitucionalidad y no la Corte Constitucional”.[3]

   2.2.- De manera puntual, el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los requisitos formales que se deben cumplir para que proceda la admisión de una demanda, uno de los cuales consiste en expresar las razones por las cuales se vulnera la Constitución[4]. A su vez, la jurisprudencia ha concretado que a pesar de la naturaleza pública y la informalidad que caracterizan a la acción de inconstitucionalidad, el demandante tiene la obligación de exponer completamente los cargos por las cuales estima violado el ordenamiento superior.

   Bajo esas condiciones la Corte ha explicado que las razones mediante las cuales se fundamenta la inconstitucionalidad de una ley deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Esos requisitos constituyen una carga mínima y necesaria de argumentación que los ciudadanos deben cumplir al activar la jurisdicción constitucional de manera que logren generar alguna sospecha en contra de la presunción de constitucionalidad de la disposición[5].

   2.3.- Cuando uno cualquiera de aquellos requisitos no se encuentra satisfecho en la demanda, el magistrado sustanciador debe proceder a su inadmisión, indicando al ciudadano que le asiste el derecho de corregirla (art. 2º Decreto 2067 de 1991). De esta manera, dentro los de tres días siguientes a la notificación del auto respectivo podrán subsanarse los errores advertidos.

   Si la demanda es corregida en debida forma dentro de la oportunidad correspondiente, procede su admisión. En caso contrario, es decir, cuando no se subsanan dichos yerros, lo procedente es el rechazo de la misma ante el incumplimiento de la carga procesal de enmendar los defectos sustanciales o formales señalados en el auto inadmisorio. Sobre el particular la Corte, en el auto 073 de 2012 precisó lo siguiente:

   “El recurso de súplica permite a quien está legitimado para interponerlo, aportar elementos de convicción que permitan a la Sala Plena resolver sobre la admisión de una demanda previamente rechazada. Así, el escrito respectivo, además de rememorar los argumentos expresados en el escrito inicial o principal, deberá suministrar las razones de inconstitucionalidad en los términos señalados por el Magistrado S.; de otra manera, el recurrente estaría llevando a la Sala un documento materialmente idéntico a aquél que dio lugar al rechazo, incumpliendo el deber de enmendar o corregir la respectiva demanda.”

   Así también, en el auto 212 de 2006, la Sala Plena explicó lo siguiente:

   “La Corte ha reiterado, que el objeto del recurso de súplica no es controvertir las consideraciones que fundamentan el Auto inadmisorio en el cual se señalan los errores que contiene la demanda de inconstitucionalidad, sino impugnar aquellas que sirvieron de razón jurídica para proferir el Auto de rechazo. Cuando esta decisión obedece al silencio del actor durante el término para corregir la demanda, el recurso de súplica resulta improcedente pues éste no puede sustituir la oportunidad procesal brindada al accionante para subsanar los defectos advertidos en el Auto inadmisorio.

   2.4.- Puntualmente, atendiendo las razones que soportan el presente recurso de súplica se debe destacar que el último inciso del artículo 6º del decreto 2067 de 1991 establece que toda demanda contra normas que hayan sido objeto de control abstracto de constitucionalidad debe ser rechazada. La disposición citada es la siguiente:

   “Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia.”

   La cosa juzgada constitucional, entendida como el carácter definitivo de las sentencias de constitucionalidad, se encuentra establecida en el artículo 243 superior. De esa característica se deriva que sobre una norma que ha sido objeto de estudio no puede volver a plantearse el mismo litigio y que, adicionalmente, ningún funcionario puede reproducir el contenido material de la disposición que haya sido declarada inexequible.

   Sin embargo, atendido que el Tribunal Constitucional tiene la facultad de definir el alcance de sus decisiones[6], la jurisprudencia ha diferenciado, por lo menos, dos tipos de cosa juzgada: la absoluta y la relativa. En el auto 105 de 2012, en el que también se resolvió un recurso de súplica contra el rechazo de una acción sobre una norma que había sido objeto de control abstracto, esos conceptos fueron desarrollados de la siguiente manera:

   “La primera es aquella que opera a plenitud, precluyendo por completo la posibilidad de interponer, con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra las normas que han sido objeto de estudio, siempre que en la providencia no se indique lo contrario, y mientras subsistan las disposiciones constitucionales que fundamentaron la decisión. La segunda, por oposición, admite que, en el futuro, se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado. Ahora bien, la cosa juzgada relativa opera en dos tipos de situaciones:

   1. cuando el estudio de exequibilidad de una norma se ha hecho desde el punto de vista netamente formal; es decir, cuando sólo se ha analizado la constitucionalidad de su procedimiento de formación. La justificación de esta posibilidad radica en que, en el futuro, pueden existir nuevos cargos contra la misma disposición, por motivos de fondo, respecto de los cuales no ha existido un pronunciamiento de la Corte Constitucional; y

   2. cuando una determinada norma se ha declarado exequible a la luz de un número limitado de artículos de la Constitución, y posteriormente es demandada por violar disposiciones de la Carta distintas a las estudiadas. En casos como éste, sólo será procedente la nueva demanda cuando la Corte misma, en el texto de la providencia, haya restringido los efectos de su decisión, por no haberse adelantado el estudio de constitucionalidad frente a todas las normas de la Carta Política, sino sólo frente a algunas.”

   De acuerdo con lo expuesto, este Tribunal ha concluido que se presume la existencia de la cosa juzgada absoluta cuando ha efectuado el control abstracto sobre una disposición. Por tanto, atendiendo el carácter rogado de la acción de inconstitucionalidad, es un deber del demandante comprobar que la sentencia limitó sus alcances o efectos, “sin que sean dables interpretaciones amplias o acomodadas tendientes a relativizar los efectos de la cosa juzgada por los intérpretes de los fallos de la Corte”[7].

   Con estas consideraciones preliminares la Sala procederá a decidir el recurso de súplica formulado.

3. - Estudio del recurso de súplica en el presente caso.

   3.1.- A través de auto del 15 de julio de 2013, proferido por el magistrado G.E.M.M., se rechazó parcialmente la demanda presentada por el actor contra el artículo 771-5 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 26 de la Ley 1430 de 2010. Ello debido a la existencia de cosa juzgada en relación con el cargo planteado respecto del artículo 333 de la Carta, resuelto en la sentencia C-264 de 2013, que declaró exequible la disposición acusada.

   3.2.-El demandante consideró que, en dicha sentencia, la Corte estudió la constitucionalidad de la norma demandada, no a la luz de los preceptos de libertad de empresa contenidos en el artículo 333 superior, sino que declaró la constitucionalidad de la misma de cara al principio de buena fe contenido en el artículo 83 de la Carta. Por eso, en su entender, no se configura la cosa juzgada constitucional reconocida en el auto de 15 de julio de 2013.

   3.3.- La Sala advierte que basta revisar el texto de la sentencia C-264 de 2013 para concluir que, contrario a lo que considera el actor, mediante dicho fallo esta Corte sí se pronunció de fondo y de manera exhaustiva respecto de la constitucionalidad de la norma a la luz del artículo 333 de la Carta y no, como afirma, en relación con lo preceptuado en el artículo 83 de la Constitución.

   Desde el planteamiento mismo del problema jurídico que presenta la citada providencia, la Sala Plena se ocupa de establecer como parámetro de control constitucional la misma norma que, en su demanda, el actor considera vulnerada. Señala la sentencia en comento:

   “Al regular los medios de pago aceptables, a partir del año gravable 2014, para reconocer en materia fiscal costos, deducciones, pasivos e impuestos descontables, el artículo 771-5 del Estatuto Tributario: (i) ¿vulnera la libertad económica y de empresa, prevista en el artículo 333 de la Constitución, al no reconocer la totalidad de los pagos hechos en efectivo como costos, deducciones, pasivos o impuestos descontables? (ii) Al exigir que para efectos de su reconocimiento fiscal, los pagos deban hacerse por medio del sistema financiero, con el costo que de ello se sigue, el artículo 771-5 del Estatuto Tributario ¿obliga de manera injustificada y onerosa a los contribuyentes a asumir mayores costos de transacción en su actividad económica”

   Al resolver la problemática así planteada, tal y como lo trajo a colación el auto de 15 de julio de 2013, la Sala llegó, entre otras, a la siguiente conclusión:

   “Al analizar el artículo 771-5 del Estatuto Tributario a la luz de las reglas aplicables a los límites a la libertad económica y de empresa, y a la luz de la libertad impositiva del Estado y sus límites, la Corte encuentra que el cargo planteado en la demanda de que se da cuenta en el Expediente D-9314 no está llamado a prosperar. De las razones que soportan esta afirmación, merece destacarse, por ser la que guarda una relación más estrecha con la argumentación del cargo, la de que el límite gradual y progresivo, previsto en la norma demandada, ni siquiera en el peor de los escenarios hipotéticos, vulnera el núcleo esencial de dicha libertad o resulta ser irrazonable o desproporcionado.”[8]

   Es de resaltar que, como lo señala el actor, la violación del artículo 83 de la Carta (presunción de buena fe) fue uno de los cargos de la demanda resuelta en la sentencia C-264 de 2013. Este, de acuerdo con la sentencia, no fue acogido por la Sala en ese entonces porque –tal y como se lee en el fallo- dicho punto había sido resuelto a su vez en la decisión C-249 de 2013, por lo que en relación con ese aspecto consideró que operaba la figura de la cosa juzgada constitucional. En vista de lo anterior, la Corte centró el análisis en los argumentos relacionados con la libertad de económica y de empresa (art. 333 de la Constitución), que son de la misma naturaleza que los contenidos en la demanda del señor B.R..

   Las anteriores consideraciones justifican que se confirme el rechazo consignado en el auto de 15 de julio de este año.

   En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

CONFIRMAR el numeral primero del auto de 15 de julio de 2013, proferido por el magistrado G.E.M.M., por medio del cual se rechazó, en relación con los cargos formulados respecto del artículo 333 de la Constitución, la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano R.J.B.R. contra el artículo 771-5 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 26 de la Ley 1430 de 2010.

C., notifíquese, archívese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

J.I. PALACIO PALACIO

Presidente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

M.G. CUERVO

Magistrado

Ausente con excusa

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

No interviene

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

Ausente con excusa

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] “ARTICULO 6o. Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes. // Cuando la demanda no cumpla algunos de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el Auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte. // El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en si mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales. // Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia”. (Resaltado fuera de texto)

[2] La base argumentativa y jurisprudencial expuesta en este capítulo hace parte del Auto 058 de 2012.

[3] Sentencia C-251 de 2004.

[4] “Artículo 2. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.- El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; // 2.- El señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas; // 3.- Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; //4.- Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y // 5.- La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”. (Resaltado fuera de texto)

[5] Cfr., Sentencias C-1052 de 2001, C-1256 de 2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002, C-389 de 2002, C-1200 de 2003, C-229 de 2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004, C-1236 de 2005, C-1260 de 2005, C-180 de 2006, C-721 de 2006, C-402 de 200, C-666 de 2007, C-922 de 2007, C-292 de 2008, C-1087 de 2008, C-372 de 2009, C-025 de 2010, C-102 de 2010, C-028 de 2011, C-029 de 2011 y C-101 de 2011, entre muchas otras.

[6] Vid. sentencia C-113 de 1993.

[7] Auto 059 de 2012.

[8] F.J 4.6