Sentencia de Constitucionalidad nº 524/13 de Corte Constitucional, 14 de Agosto de 2013

El ciudadano J.A.R., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó el decreto 1351 de 2012 “por el cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias” y “contra el texto conciliado y después aprobado por las plenarias de cámara y senado y listo para su publicación” del proyecto de acto legislativo 007/11 Senado – 143/11 Cámara “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”.

Mediante auto del 6 de agosto de 2012, la demanda fue admitida. En consecuencia, el Magistrado sustanciador decretó algunas pruebas y ordenó comunicar el inicio del proceso al P. de la República, a los presidentes del Senado y la Cámara de Representantes, a los ministerios del Interior y de Justicia y Derecho, al Consejo Superior de la Judicatura, al Consejo de Estado, a la Corte Suprema de Justicia y a la F.ía General de la Nación. También invitó a las siguientes instituciones para que, si lo estimaban conveniente, participaran en el debate jurídico que el presente asunto propone: Corporación Excelencia en la Justicia, Academia Colombiana de Jurisprudencia, universidades del Rosario, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, S.A., P.B. sede Montería, del Sinú – Seccional Montería, Sur Colombiana y de Antioquia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia), al Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, al Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional, y a los presidentes de los partidos Liberal, Social Conservador, Cambio Radical, Unidad Nacional, Verde, Integración Nacional, MIRA y Polo Democrático Alternativo. Finalmente, se ordenó fijar la demanda en lista para que los ciudadanos pudiesen defender o impugnar el precepto acusado, y se dio traslado al señor P. General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.

1.1. NORMAS DEMANDADAS

Dada la extensión de las disposiciones acusadas, se trascriben en el anexo 1.

1.2. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA

El 6 de julio de 2012, el ciudadano J.A.R., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó el decreto 1351 de 2012 “por el cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias” y “el texto conciliado y después aprobado por las plenarias de cámara y senado y listo para su publicación” del que fuera el proyecto de acto legislativo 007/11 Senado – 143/11 Cámara “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”.

1.2.1. En primer lugar, el demandante señala que la Corte Constitucional es competente para conocer de su demanda, ya que –en su criterio- el artículo 241 superior dispone que la Corporación debe realizar un control integral de constitucionalidad, el cual se proyecta en las siguientes direcciones:

“(…)

1. La Corte Constitucional es competente para controlar los actos de inicio, los actos intermedios, actos de conclusión, y actos posteriores de ejecución de la reforma constitucional.

2. El control es integral, porque se proyecta sobre la forma y el contenido. La corte controla no sólo las reformas constitucionales, no sólo la ley, no sólo los proyectos de ley, no sólo los decretos con fuerza de ley; sino también todas aquellas normas jurídicas, que independientemente de su nombre y de la autoridad que las haya expedido, materialmente, o esencialmente equivalen a una ley; o que están inescindiblemente unidas o atadas a una ley o a una reforma constitucional.”[1]

Asegura que a partir de estos criterios, la Corte ha reconocido que es competente para conocer de todos los actos jurídicos inescindiblemente ligados a aquellos para los cuales tiene competencia; en respaldo cita las sentencias C-802 de 2002 -sobre un decreto que declaró un estado de conmoción, pero fue demandado ante el Consejo de Estado-, C-972 de 2004 -sobre decretos de gobierno con contenido de ley estatutaria-, C-155 de 2005 -sobre un reglamento del Consejo Nacional Electoral con contenido de ley estatutaria- y C-665 de 2006 -sobre decretos con contenido de ley estatutaria-.

Sostiene que al expedir el decreto 1351 de 2012, el Gobierno “se convirtió en constituyente”. Al respecto, afirma:

“Con expedición (sic) del decreto 1351 de 2012, el gobierno actual, fue más lejos en la violación de la constitución, de lo que habían hecho gobiernos anteriores, ya que éstos bajo el supuesto de desarrollar los mandatos constitucionales emitían decretos o normas jurídicas, para sustraerse al control de la corte constitucional; sin embargo este gobierno sin esa autorización constitucional previa, violando la constitución, en realidad lo que hizo fue modificar la constitución y crear, como si fuera constituyente, una norma constitucional que le permitía objetar reformas constitucionales y al mismo tiempo citar a sesiones extraordinarias para una reforma constitucional contra los mandatos de la propia constitución”.

Con fundamento en estas consideraciones, asegura:

“(…) la corte es competente para conocer el decreto 1351 de 2012 ya que está inescindiblemente ligado a la reforma constitucional y también al acto legislativo que se tramitó; que se encuentra vigente; que lo único que le falta es su publicación. Y porque además, tanto el decreto de convocatoria que se refiere a las objeciones, como estas y el propio acto legislativo se refieren a temas de competencia del legislador, no del gobierno y en algunos casos de un legislador especial como es el estatutario. (…)”.[2]

Por último, agrega las siguientes razones por las cuales considera que la Corte es competente:

“1. Porque es la guardiana de la integridad y supremacía de la constitución, por mucho que el presidente quiera sustituirla o el Congreso u otro órgano judicial; porque sería una paradoja que se excluyera al guardián de la constitución y garante de la misma, del acto más importante de la reforma constitucional y del análisis de las violaciones de la misma.

2. Porque sólo la corte constitucional de Colombia tiene competencia para definir si se sustituye o no la constitución con una reforma constitucional; y si no hay pronunciamiento sobre el tema de la sustitución mañana otra reforma constitucional podría intentar sustituirla, lo que se impediría si desde ahora la corte deja claramente establecido que algunos de los artículos de la reforma no sólo viola (sic) la constitución, sino que también la sustituyen y en consecuencia jamás podrán hacer parte del orden jurídico y del estado de derecho en Colombia.

3. Porque sólo con la intervención de la corte constitucional se puede saber si realmente se violó o no la constitución y si como consecuencia de esa violación hay responsabilidad de quienes intervinieron en esos actos de violación. Si no interviene la corte constitucional los culpables de la violación quedarán impunes y los derechos de los ciudadanos violados.

4. Porque sólo la corte constitucional es la única, que verdaderamente puede impedir que entre en el orden jurídico esa reforma constitucional, ya que es el único órgano del estado que por medio de sus sentencias, al modularlas puede decidir que los efectos de su fallo son hacia atrás y que esa reforma nunca rigió en el orden jurídico colombiano. (…)

5. De no intervenir la corte se sienta un precedente nefasto, contra su competencia porque basta que el gobierno y Congreso se pongan de acuerdo para excluirla del control constitucional; no sobra recordar que el control de constitucionalidad lo que busca es garantizar los derechos de los ciudadanos y que al impedir que la corte intervenga se está en realidad impidiendo que los ciudadanos intervengan en la defensa de sus derechos fundamentales.”[3]

1.2.2. A continuación, explica que las actuaciones demandadas desconocen el principio fundamental del Estado de Derecho según el cual la libertad del individuo es ilimitada y las competencias de las autoridades son limitadas -artículos 1 y 6 de la Carta-, toda vez que el Gobierno dictó el decreto 1351 de 2012 sin que la Constitución le atribuyera tal competencia. Resalta que el mismo Gobierno reconoció esta situación en la parte preliminar del decreto cuando expresó: “Que ninguna norma de la Constitución prohíbe de manera explícita la presentación de objeciones gubernamentales contra actos legislativos”.

En su concepto, a diferencia de lo que ocurre con los particulares, todas las autoridades del Estado, incluido el P., tienen competencias limitadas y expresas, entre otras razones, por las siguientes: (i) los derechos y libertades del individuo son anteriores el Estado –“al contrato social”-; (ii) las autoridades están al servicio de los gobernados, “(…) no pueden convertirse en sus amos y esclavizarlos”[4]; (iii) el titular máximo del poder político –la soberanía- es el pueblo, no el gobernante, de modo que la actividad del gobernante está sometida a las competencias que defina la ley; para el actor, ese es uno de los fundamentos del Estado de Derecho y una de sus consecuencias es que los actos de la autoridad que excedan su competencia pueden ser demandados y anulados o declarados contrarios a la Constitución; y (iv) la seguridad de los derechos de las personas está precisamente en saber que ninguna autoridad puede afectarlos si no existe una ley que previamente haya dado competencia expresa para ello. Asegura entonces que la tesis del Gobierno de que “todo lo que no le está prohibido, le está permitido, acaba con los derechos de los colombianos, destruye las competencias de otras autoridades, acaba el estado de derecho e instaura un estado totalitario”[5].

1.2.3. Indica que también se violan los artículos 375 y 138 de la Constitución, ya que éstos disponen que el trámite de los proyectos de acto legislativo debe producirse en dos periodos ordinarios y consecutivos, los cuales deben corresponder a los señalados en el artículo 138, reglas que no se siguieron en este caso. Para respaldar su argumento, el demandante sostiene lo siguiente:

1.2.3.1. Señala que la jurisprudencia constitucional ha prohibido al Gobierno objetar reformas constitucionales y citar a sesiones extraordinarias para que el Congreso se ocupe de reformas a la Constitución, como ocurrió en este caso. En respaldo de su argumento, cita las sentencias C-222 de 1997, C-387 de 1997, C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-1000 de 2004 y C-1053 de 2005.

Explica que las razones para la prohibición son las siguientes: (i) la función de reformar la Constitución es diferente a la de legislar, lo que explica que el trámite y las competencias del Gobierno sean distintas en uno y otro caso; (ii) la Constitución no le otorga al Gobierno la competencia para objetar las reformas constitucionales; (iii) “(…) permitir que el gobierno objete la reforma de la constitución, es dejarlo dueño de la reforma constitucional, cualquiera que ella sea, independiente de su contenido (…) es convertirlo en una especie de constituyente negativo”; (iv) admitir que el P. objete las reformas constitucionales, es también permitirle arrebatar la soberanía al pueblo colombiano; (v) “[e]l poder de veto, esto es las objeciones a la legislación, no son más que un rezago feudal, que no tienen sentido en una sociedad democrática. En una sociedad democrática como lo establece el artículo primero nuestra constitución, el poder de veto sobre las reformas constitucionales no solamente no existe sino que es imposible y el veto sobre la ley debe desaparecer”[6].

Luego indica que las razones por las cuales una reforma constitucional no puede discutirse y aprobarse en sesiones extraordinarias del Congreso, son las que siguen: (i) la Constitución lo prohíbe en el artículo 375, inciso segundo; y (ii) en las sesiones extraordinarias, el Congreso es preso del Ejecutivo, pues solamente puede ocuparse de los asuntos que el Gobierno someta a su consideración, “(…) por lo que carece de las condiciones objetivas y subjetivas para ocuparse de la norma más importante del estado”[7].

1.2.3.2. Afirma que la reforma constitucional “está viva y sólo puede matarla la Corte Constitucional”[8]. Explica que el acto legislativo existe, pues cumplió los 8 debates y fue conciliado de conformidad con la Constitución, y por tanto hay una “(…) presunción de validez, que sólo puede quitar el tribunal constitucional, aunque todavía no esté vigente”[9]. Aduce que el proyecto de acto legislativo no requiere promulgación para existir; al respecto, manifiesta:

“Es claro en el sistema colombiano, la promulgación ni la ley, ni mucho menos de un acto legislativo, es requisito de validez del acto legislativo. No existe en el sistema colombiano, una norma que establezca quién debe hacer la promulgación de los actos legislativos, una vez que se ha concluido el trámite de los ocho debates; de modo que es jurídicamente posible que cualquier ciudadano pague la publicación del acto legislativo ya conciliado en el diario oficial y una vez publicado entre a regir, con todas las consecuencias jurídicas que eso implica.”[10]

En concordancia, sostiene que “(…) el P. de la República no puede impedir que una reforma constitucional entre en vigencia simplemente absteniéndose de publicar el acto legislativo aprobado por el Congreso de la República, ya que de esta manera se convertiría en poder constituyente” [11].

Señala que la jurisprudencia constitucional ha aceptado la asimilación entre promulgación y publicación en el diario oficial, así como que la publicación no es requisito de validez sino de vigencia, es decir, requisito para que “la norma produzca efectos jurídicos” y sea vinculante. En respaldo cita la sentencia C-932 de 2006.

Asevera que “(…) si la finalidad de la promulgación es que los ciudadanos conozcan las normas; no hay duda que en este caso en particular, ya muchos colombianos conocen el acto legislativo; de modo que la publicación en el diario oficial es muy poco lo que le agrega al conocimiento que ya se tiene esta norma jurídica (sic) en la sociedad colombiana” [12].

1.2.3.3. Finalmente, sostiene que el Congreso era incompetente para tomar nuevas decisiones sobre el proyecto de acto legislativo en sesiones extraordinarias, puesto que el artículo 375 superior dispone que los actos legislativos sólo se pueden tramitar en dos periodos ordinarios y consecutivos, y “(…) al contrario sensu, no se pueden tramitar en periodos extraordinarios de sesiones”. En consecuencia, alega que en sesiones extraordinarias, el Congreso carece de competencia para ocuparse de reformas a la Constitución y, por tanto, todo lo que hizo en las sesiones extraordinarias está afectado de incompetencia, lo que a su vez genera la inexistencia y la ineficacia de los actos jurídicos. Asegura que esta interpretación concuerda con el artículo 149 de la Carta, el cual prevé sanciones para las reuniones del Congreso “(…) que traten de tocar los actos legislativos en sesiones extraordinarias”; tales sanciones son: “(…) la reunión como tal carece de validez, la sanción para quienes participen en las deliberaciones y lo que es más importante para lo que examinamos ahora, los actos que se realizaron en esas sesiones extraordinarias no puede dársele efecto alguno”[13].

1.2.4. Por otra parte, el demandante alega que las actuaciones acusadas también desconocen los artículos 3, 4, 92, 198, 241 y 242 de la Carta, por las siguientes razones: (i) “(…) con el decreto 1351 de 2012, se priva a la corte constitucional de su competencia para conocer de las reformas a la constitución y se priva correlativamente a los ciudadanos de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad”[14]; (ii) con la citación a sesiones extraordinarias y la presentación se objeciones gubernamentales se buscó excluir la intervención de los ciudadanos y del tribunal constitucional, y “eximir de responsabilidad a los violadores de la constitución”; (iii) con estas mismas actuaciones, el Gobierno modificó la Constitución y creó “como constituyente una norma constitucional que le permitía objetar reformas constitucionales y al mismo tiempo citar a sesiones extraordinarias para una reforma constitucional”; (iv) el Gobierno también arrebató la soberanía al pueblo y se convirtió en poder constituyente; y (v) los cuerpos acusados se oponen a la supremacía de la Constitución.

1.2.5. En tercer lugar, asevera que el decreto y el proyecto de acto legislativo demandados, específicamente los artículos 12, 17 y 27 de este último, sustituyen la Constitución, ya que permiten (i) la detención preventiva, (ii) el cobro de aranceles judiciales a los más pobres para acceder a la administración de justicia, y (iii) la actuación de los congresistas en nombre propio y no en representación del pueblo.

1.2.5.1. En relación con la detención preventiva, el actor sostiene:

“(…) si en el estado de derecho se parte del supuesto de que el individuo goza en principio de una libertad ilimitada, y que cuando entren en sociedad y en estado para garantizar esa libertad (sic) y no para perderla, no se entiende cómo podrá ser privado de la libertad sino es como consecuencia de una sanción definitiva y como su nombre lo dice sin posibilidad de ningún recurso, ya que si tiene algún recurso, es necesario aplicar la presunción de inocencia del investigado.

Por esta razón la detención preventiva es una anormalidad en el estado de derecho como es también una anormalidad que al ciudadano se le esté interceptando, allanando o registrando. No podemos permitir que estas conductas, que aún quienes las defienden, saben que son excepcionales, se conviertan en la regla general en el estado de derecho colombiano. Por la vía de la sesión, y por la vía perversa de la ampliación de términos se convierte la sesión en regla general y se pone en peligro la libertad de los ciudadanos. En un estado verdaderamente democrático, la fiscalía tendría que ir primero ante el juez de garantía presentarle las pruebas y convencerlo de que autorice, el juez de garantías, una detención, un registro o un allanamiento o una interceptación.”[15]

1.2.5.2. De otro lado, a juicio del demandante, el cobro de aranceles judiciales impide el acceso a la justicia a muchos ciudadanos, especialmente a los más pobres. Al respecto, explica:

“Si los ciudadanos más pobres no pueden acceder a la justicia, resolverán sus conflictos por fuera del estado de derecho de manera violenta lo que agregará más violencia a una sociedad ya violenta como la colombiana. Históricamente la lucha por el acceso a la justicia se ha desarrollado sobre dos conceptos fundamentales. Primero por lograr que los más pobres de la comunidad puedan acceder realmente a la justicia y que además lo hagan en condiciones de igualdad con los más poderosos y segundo que los más débiles puedan unirse a través de acciones colectivas o de grupos para enfrentar a los más poderosos incluidos los grupos económicos o las trasnacionales.”[16]

También asegura que las garantías de independencia e imparcialidad de los jueces tienen como finalidad permitir que cualquier persona pueda acceder a la administración de justicia y obtenga una decisión imparcial.

1.2.5.3. Por último, sostiene que los cuerpos normativos acusados permiten a los congresistas “litigar en causa propia”. A continuación, explica:

“En el estado de derecho, todo funcionario, incluidos los funcionarios del órgano legislativo deben actuar en defensa del interés general no de intereses particulares o lo que es más grave tal como lo propone la reforma, que legislen estando impedidos para hacerlo. Con esta norma se sustituye el artículo 133 de la constitución, modificado pro el acto legislativo 1 los días de 2009 (sic) (…).

(…)

Aparece claro que con la nueva norma se sustituye la constitución, ya no representan al pueblo sino a sí mismos, que no actúan consultando la justicia y el bien común, sino sus intereses particulares y que se harán irresponsables jurídica y políticamente frente a sus electores a litigar en causa propia.”[17]

1.2.6. El demandante sostiene que en el trámite del proyecto de acto legislativo se presentaron varios vicios insubsanables, como la violación del principio de consecutividad en la aprobación del parágrafo transitorio del artículo 7 y un exceso en el ejercicio de las facultades de la comisión de conciliación.

1.2.6.1. En primer lugar, explica que el artículo 7 del texto conciliado lesiona el principio de consecutividad, por cuanto:

“(…) revisado el trámite legislativo que se surtió en la discusión y aprobación del artículo 7 del texto conciliado, y comparados los diferentes textos que fueron objeto de discusión y aprobación por las comisiones permanentes constitucionales de Cámara y Senado y sus respectivas plenarias, se concluye que estas no coincidieron en momento alguno, salvo en el segundo debate de la Plenaria de la Cámara en la segunda vuelta (8° debate), la norma que pretende extender a los demás procesos diferentes de aquellos originados en pérdida de investidura (procesos judiciales ante lo contencioso administrativo) el procedimiento al que hace referencia el artículo 184 para la pérdida de investidura, tema que resulta no solo novedoso al texto del proyecto de acto legislativo, sino que es ajeno al asunto que se venía tratando en los diferentes debates ante las comisiones y plenarias, afectando así la esencia de lo aprobado en la primera vuelta, que estaba referido exclusivamente a los procesos de pérdida de investidura y no a otros procesos contencioso administrativos, lo cual rompe la conexidad con los temas antes aprobados.

Así, el tema incorporado en el texto de la norma conforme al cual ‘igual procedimiento se surtirá en los demás procesos que se adelanten ante la jurisdicción contenciosa administrativa en contra de los congresistas’, no surtió los 8 debates que la Constitución Política exige para toda reforma constitucional (…).”[18]

A continuación, el demandante señala que ese tema no aparece en las gacetas de ninguno de los debates ni en el texto definitivo que acogió la Comisión de Conciliación después de la primera vuelta. También resalta que la exigencia de consecutividad se aplica al trámite de los actos legislativos, en tanto es una manifestación del principio democrático.

En criterio del demandante, el parágrafo 2° del artículo 5° y el numeral 2° del artículo 16 del proyecto también son inconstitucionales por violación del principio de consecutividad. Asegura que esos preceptos, específicamente la mención de un nuevo grupo de aforados conformado por los secretarios generales del Senado y la Cámara, fue incluido en sexto debate –en la plenaria del Senado- y posteriormente acogido por la Comisión de Conciliación pese a versar sobre un tema nuevo. Agrega que no existe un vínculo de conexidad temática, causal o teleológica para que la garantía del fuero fuera extendida en una etapa avanzada del trámite a los secretarios generales del Senado y la Cámara, “(…) quienes, al tenor del artículo 47 de la Ley 5° de 1992, están llamados a cumplir funciones y responsabilidades generales de estirpe meramente administrativas, de coordinación, de verificación y de control al interior del Congreso de la República, las cuales resultan ajenas y distintas a la labor legislativa propiamente dicha, resultando excesivo y gratuito el fuero que a su favor prohíja y establece la reforma”[19].

1.2.6.2. Para terminar, indica que la competencia de la Comisión de Conciliación fue excedida, toda vez que “(…) la fórmula que adoptó para dirimir una discrepancia inexistente condujo a extraer para los funcionarios enunciados en el numeral 4 del artículo 235 de la Constitución, una prerrogativa para la que nunca se les consideró como beneficiarios a lo largo de los debates parlamentarios, cual es la prevista en el parágrafo 2 del mismo artículo que consiste en que solo pueden ser ‘privados de la libertad con posterioridad al proferimiento de la resolución de acusación en firma (sic) en su contra, salvo que sean aprehendidos en caso de flagrante delito’.”[20]

Explica que tanto en la plenaria del Senado como en la plenaria de la Cámara se decidió que la F.ía General de la Nación sería la autoridad responsable de la investigación y la acusación de los funcionarios allí mencionados; en consecuencia, la Comisión de Conciliación no podía incluir modificaciones sobre ese punto, como adicionar el término “investigar”, eliminar la frase “previa acusación del F. General de la Nación, del V. General de la Nación o de sus delegados de la unidad de fiscalías ante la Corte Suprema de Justicia”, o añadir en el inciso primero del parágrafo 2 del artículo 235 la referencia a que la S. de Investigación y Calificación de la Corte Suprema de Justicia conocería de la investigación de los mismos funcionarios.

Manifiesta que el mismo vicio se predica del artículo que pretende modificar el numeral 1° del artículo 183 de la Constitución –sobre el régimen de pérdida de investidura-, por cuanto “(…) si bien existían discrepancias entre los textos aprobados en cada cámara y que, en tal medida, debía la comisión de mediación proponer una fórmula que condujera a la adopción de un único texto, tal ejercicio excedió los límites materiales que restringen su competencia, al punto de dar la espalda a la voluntad del constituyente derivado y configurar un régimen inconsistente”[21].

1.3. INTERVENCIONES DE ENTIDADES PÚBLICAS

1.3.1. Ministerio de Justicia

Respecto al proyecto de acto legislativo, solicita declarar ajustada a la Carta Política la actuación consistente en la presentación de objeciones presidenciales, y proferir un fallo inhibitorio por carencia actual de objeto en tanto no existe acto legislativo. Por otra parte, en relación con el decreto 1351 de 2012, también solicita emitir un fallo inhibitorio, ya que la Corte carece de competencia para ocuparse de su constitucionalidad. Respalda su solicitud en los siguientes argumentos:

1.3.1.1. Afirma que el artículo 138 de la Constitución indica que el Congreso debe reunirse en sesiones ordinarias o extraordinarias por convocatoria del Gobierno, pero no precisa las materias de las que puede ocuparse en estas últimas, ni restringe las causas por las cuales el Gobierno puede convocarlas. Asegura que el artículo 200 superior tampoco restringe los eventos en los cuales el Gobierno puede convocar las sesiones extraordinarias. En este orden de ideas y ante el silencio de la Carta, concluye que el Gobierno podía convocar a sesiones extraordinarias para debatir las objeciones gubernamentales formuladas al proyecto de acto legislativo.

1.3.1.2. .Sostiene que según el artículo 227 de la ley 5 de 1992 y la sentencia C-294 de 2012, al procedimiento de expedición de los actos legislativos le es aplicable el procedimiento de expedición de las leyes ordinarias; por tanto, la reglamentación de las objeciones gubernamentales a los proyectos de ley es aplicable a los proyectos de acto legislativo. Explica que tal facultad no implica una intromisión del Ejecutivo en las competencias del Legislativo, por cuanto “éste continúa con los poderes y facultades constitucionales de aceptar las objeciones o insistir en el proyecto”; por el contrario, en criterio del Ministerio, esta posibilidad desarrolla en principio de colaboración armónica entre los poderes públicos.

1.3.1.3. También manifiesta que una interpretación sistemática del artículo 165 superior lleva a concluir que en tanto el P. debe sancionar y promulgar los proyectos de acto legislativo, también tiene la facultad de formular objeciones por inconstitucionalidad o inconveniencia, por ejemplo, cuando advierta vicios formales o materiales.

1.3.1.4. Finalmente, reitera que el proyecto de acto legislativo es un acto “no acabado”, “que no nació a la vida jurídica y por tanto no tiene objeto que la Corte Constitucional efectúe un examen de constitucionalidad del mismo”.

1.3.2. Consejo de Estado

Solicita a la Corte inhibirse de resolver de fondo la demanda, por las siguientes razones:

1.3.2.1. Manifiesta que la competencia para examinar la constitucionalidad del decreto 1351 de 2012 corresponde al Consejo de Estado, dado que es un típico acto administrativo expedido por la Presidencia de la República y que no es mencionado en el artículo 241 superior. Explica que por esta razón ya ha admitido dos demandas de nulidad por inconstitucionalidad contra el referido decreto.

1.3.2.2. Afirma que la Corte tampoco es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del proyecto de acto legislativo, pues nunca fue promulgado por el P. y el Congreso tomó la decisión de archivarlo, lo que significa que nunca adquirió vigencia.

1.3.3. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República

Solicita a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo o, en su defecto, declarar exequible el decreto 1351 de 2012, con fundamento en los siguientes argumentos:

1.3.3.1. Para comenzar, asegura que el P. tiene competencia para formular objeciones gubernamentales a los proyectos de acto legislativo, por las siguientes razones:

En primer lugar, afirma que ninguno de los pronunciamientos de la Corte Constitucional en los que se ha rechazado tal posibilidad tiene efectos de cosa juzgada –sentencias C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-208 de 2005 y C-178 de 2007-; en criterio de la entidad, los pronunciamientos de la Corte al respecto no hacen parte de la ratio decidendi de las sentencias respectivas, pues éstas versan sobre problemas jurídicos diferentes[22].

En segundo lugar, aduce que en vista de la ausencia de mecanismos alternativos idóneos, admitir esta posibilidad es necesario para preservar la integridad de la Constitución y evitar que sea modificada con abuso del poder de reforma[23]. En particular, explica que la acción pública de inconstitucionalidad y el referendo revocatorio no son mecanismos idóneos para el efecto, puesto que en el caso de la primera, no se admite la suspensión provisional del acto, la sentencia se profiere meses después de presentada la demanda y opera después de que el acto legislativo ha comenzado a producir efectos; y en el caso del segundo, el procedimiento es lento, pues implica un sistema de promoción y recolección de firmas promovido sobre una idea política de oposición a la reforma.

En tercer lugar, sostiene que las normas constitucionales y legales pertinentes permiten la formulación de objeciones gubernamentales a los proyectos de acto legislativo. En criterio de la interviniente, (i) el artículo 166 de la Constitución, que regula la potestad de presentar objeciones, se refiere a “cualquier proyecto” sin distinguir entre proyectos de ley y de acto legislativo; (ii) el artículo 165 superior regula el trámite de las objeciones a proyectos de ley, pero no prohíbe que lo mismo ocurra con los proyectos de acto legislativo; (iii) la ley 5 de 1992 habilita complementar las reglas del procedimiento de aprobación de los actos legislativos, con las reglas de trámite de los proyectos de ley, siempre y cuando sean compatibles con la Constitución; y (iv) la formulación de objeciones en el caso referido no se opone a la Carta porque ninguna particularidad del trámite de los proyectos de acto legislativo lo impide. Con fundamento en estas consideraciones, concluye que no solo el ordenamiento no prohíbe al P. formular objeciones a los proyectos de acto legislativo, sino que la ley 5 se lo permite.

En cuarto lugar, indica que la facultad en cuestión no afecta la competencia de reforma del Congreso, “(…) dado que éste siempre tiene la oportunidad de insistir”[24], lo que significa que las objeciones no son un poder de veto del Gobierno.

Por último, argumenta que la facultad del P. de objetar los proyectos de acto legislativo “(…) tiene sentido en el marco de un sistema de colaboración armónica de ramas del poder público, en el que cada labor asignada cumple un fin en el Estado de Derecho. Esa finalidad en el caso del P. es la de asegurar que la reforma constitucional satisfaga parámetros mínimos de coherencia constitucional tanto en la forma como en el fondo, sin obstaculizar la labor constituyente del Congreso”[25]. Explica que la intención del constituyente de que exista colaboración armónica del Ejecutivo en la reforma de la constitución, se manifiesta en varios preceptos de la Carta, como los artículos 375 –que permite al Gobierno presentar proyectos de acto legislativo- y 378 –que le permite promover referendos reformatorios-.

1.3.3.2. Por otra parte, alega que la Corte carece de competencia para examinar la constitucionalidad del decreto 1351 de 2012, con fundamento en los siguientes argumentos:

Afirma que en este caso las objeciones formuladas por el Gobierno no fueron por inconstitucionalidad, ni el Congreso decidió insistir en el proyecto, requisitos que exige la Constitución para que la Corte pueda ocuparse del respectivo proyecto de ley o acto legislativo.

Indica que dado que la Corte no es competente para conocer del trámite de las objeciones, tampoco lo es para analizar el procedimiento de aprobación de dichas objeciones.

Finalmente, aduce que “(…) siendo el Decreto 1351 de 2012 parte integrante del procedimiento de aprobación de las objeciones gubernamentales, resultaría anti técnico que la Corte lo sometiera a una revisión independiente. Se trata de un acto de trámite que no tiene fuerza independiente a la del proceso de reforma y que sigue la suerte del proyecto de acto legislativo que fue archivado por el Congreso”[26]. Por tanto, en sentir de la Secretaría, este caso difiere del de la ley 1354 de 2009, en cuyo examen de constitucionalidad la Corte reclamó competencia para revisar la exequibilidad de las disposiciones expedidas en desarrollo de su trámite y aprobación. También aduce que en tanto las objeciones fueron aceptadas, “(…) el objetivo de reclamar competencia para examinar el Decreto 1351 de 2012 sería inocuo”[27].

1.3.3.3. Para terminar y como argumento subsidiario, estima que el decreto 1351 de 2012 es exequible, toda vez que (i) no hay precedente constitucional que impida al P. convocar al Congreso a sesiones extraordinarias para considerar objeciones gubernamentales contra el proyecto de acto legislativo; (ii) el artículo 138 superior, en concordancia con el artículo 85 de la ley 5 de 1992, tampoco lo prohíbe; (iii) si bien es cierto que el artículo 375 de la Constitución advierte que el trámite de los proyectos de acto legislativo debe tener lugar en dos periodos ordinarios y consecutivos, “(…) una interpretación teleológica y jurisprudencial de la norma permite entender que esta limitante (…) no cobija el trámite de objeciones, sino el de elaboración del propio proyecto en el Congreso”[28], por tanto los trámites accidentales y la eventual revisión por la Corte Constitucional no están cobijados por esa limitación temporal; y (iv) esta interpretación es avalada por la Corte Constitucional en providencias como los autos 170 de 2003 y 081 de 2008, y la sentencia C-011 de 1994, a propósito del trámite de leyes estatutarias, el cual también tiene un límite temporal impuesto por la Carta Política.

1.3.4. Ministerio del Interior

Solicita a la Corte que se inhiba por carencia actual de objeto, o en defecto, que declare exequible el decreto 1351 de 2012. Sus argumentos son los siguientes:

1.3.4.1. Afirma que la demanda no desarrolla una exposición argumentativa que permita adelantar un juicio de constitucionalidad; además, en criterio del Ministerio, el demandante “(…) deja de lado que las normas atacadas tienen un sentido y una orientación para el caso concreto tal como sustento (sic) el Gobierno en sus actuaciones, como el Congreso dentro de su cláusula general de competencia”[29].

1.3.4.2. Reitera que las objeciones presidenciales no constituyen un veto sino una facultad del Gobierno que no obstaculiza el proceso legislativo, y que de conformidad con los artículos 196, 197, 198 y 199 superiores, el artículo 227 de la ley 5 de 1992 y la sentencia C-294 de 2012, pueden ser formuladas en el trámite de los proyectos de acto legislativo, ya que a dicho trámite se aplican las reglas del procedimiento de aprobación de las leyes.

1.3.4.3. Agrega que los artículos 138 y 200 de la Constitución no limitan los asuntos de los que puede ocuparse el Congreso en sesiones extraordinarias, ni las causas por las cuales el Gobierno puede convocar tales sesiones. De lo anterior –alega- se colige que el Gobierno contaba con la facultad de convocar al Congreso a sesiones extraordinarias para que debatiera las objeciones formuladas al proyecto de acto legislativo demandado.

1.3.4.4. Finalmente, aduce que el proyecto de acto legislativo nunca surgió a la vida jurídica en vista de la falta de promulgación, de modo que no hay materia sobre al cual pronunciarse.

1.4. INTERVENCIONES DE PARTIDOS POLÍTICOS

1.4.1. Polo Democrático Alternativo

Solicita declarar inexequible el proyecto de acto legislativo censurado, con fundamento en la existencia de los siguientes vicios insubsanables:

1.4.1.1. Relata que durante el segundo debate en segunda vuelta en la plenaria de la Cámara, el parlamentario G.N.T. solicitó la verificación del quórum, “(…) no obstante lo cual el P. de la Cámara, en abierta vulneración del inciso 2° del artículo 109 la Ley 5 de 1992 (sic) se abstuvo de darle curso”[30]. Alega que en consecuencia, la sesión carece de validez en todo lo actuado en la plenaria.

1.4.1.2. Sostiene que la misma solicitud fue formulada por el Senador J.E.R. en la plenaria del Senado en segunda vuelta; relata que en este caso sí se dio trámite a la solicitud y se verificó la falta de quórum decisorio, a pesar de lo cual se continuó con la sesión únicamente con el quórum deliberatorio, lo que en concepto del interviniente, desconoce el inciso 2° del artículo 109 de la ley 5 de 1992.

1.4.1.3. Agrega que también se presentaron irregularidades en la Comisión de Conciliación, ya que (i) se designaron dentro del grupo de conciliadores a parlamentarios que no fueron ponentes y que no pertenecen a la Comisión Primera, comisión en la que se llevaron a cabo los primeros debates; (ii) dentro del grupo, en representación de la Cámara de Representantes, tampoco se designaron parlamentarios de los partidos Verde y Polo Democrático Alternativo, a pesar de contar con miembros en la Comisión Primera de dicha cámara, quienes además fueron ponentes del proyecto; y (iii) el informe de mediación no fue publicado con al menos un día de anticipación[31].

1.4.2. Partido Verde

Por intermedio de su P.A.P., sugiere que con la formulación de objeciones gubernamentales al proyecto de acto legislativo y la citación a sesiones extraordinarias para examinarlas, no se vulneró la Constitución. A continuación se resumen sus argumentos:

1.4.2.1. Relata que como miembro de la comisión accidental encargada de rendir informe a las plenarias sobre las objeciones presentadas por el P., propuso acoger la objeción de inconveniencia integral, debido a que el texto conciliado no guardaba armonía sistémica con el texto constitucional, constituía una desnaturalización de importantes figuras jurídicas existentes y había sido adoptado con varias irregularidades en el trámite.

1.4.2.2. De otro lado, asegura que no se opone a la Carta el admitir que el P. formule objeciones a los proyectos de acto legislativo. En su sentir, (i) si el P. puede objetar proyectos de ley, los cuales son de menor impacto, con mayor razón debe poder formular objeciones a los proyectos de acto legislativo, los cuales pueden terminar sustituyendo la Constitución; (ii) las objeciones gubernamentales a los proyectos de reforma constitucional no cercenan la facultad constituyente del Congreso, por cuanto la última palabra la tiene en todo caso este último, y si se trata de objeciones por inconstitucionalidad, quien debe decidir es la Corte Constitucional; (iii) la remisión de un proyecto de acto legislativo al P. –ordenada por la Constitución- no es para que éste actúe como simple notario, es para que lo lea, analice y “haga un equilibrio de poderes que le permita en caso de inconstitucionalidad e inconveniencia regresarlo a este Congreso, para que el mismo reflexione sobre el contenido de esta objeción”[32]; y (iv) no existe en el ordenamiento otro mecanismo tan oportuno para proteger la Constitución en situaciones como la del proyecto demandado.

1.4.2.3. Aduce que el decreto 1351 de 2012 cumple los requisitos previstos en el artículo 138 de la Constitución, toda vez que provino del Gobierno Nacional, y en él se estableció el término de las sesiones extraordinarias y los temas que serían discutidos. Agrega que en las sesiones extraordinarias “no se tramitó un proyecto de acto legislativo, es decir no se le dio ningún debate, simplemente hubo un pronunciamiento por parte de las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes frente a objeciones presidenciales presentadas a un proyecto de acto legislativo”.

1.4.3. Partido Liberal Colombiano

Por intermedio de su P., manifiesta que no existen fundamentos fácticos ni jurídicos que permitan concluir que los cuerpos normativos acusados son inconstitucionales y solicita a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo. Sus argumentos se resumen a continuación:

1.4.3.1. El P. del partido afirma que vio con buenos ojos la formulación de las objeciones gubernamentales al proyecto de acto legislativo, en virtud del principio de colaboración armónica de las ramas del poder público.

1.4.3.2. Precisa que dichas objeciones no versaron sobre cuestiones de inconstitucionalidad sino de conveniencia.

1.4.3.3. Aduce que el Congreso también vio con buenos ojos la presentación de las objeciones y la convocatoria a sesiones extraordinarias, puesto que consideró que constituía “(…) una oportunidad para enmendar los posibles efectos de una redacción final que no correspondía al querer de la Cámara”[33].

1.4.3.4. Por último, manifiesta que nunca hubo acto legislativo que naciera a la vida jurídica con los requisitos constitucionalmente previstos para ello, y que el decreto que convocó a sesiones extraordinarias respeta la Carta y fue el mecanismo que permitió que operara el principio de colaboración armónica.

1.5. OTRAS INTERVENCIONES

1.5.1. Ciudadano Diego Alexander Angulo Marínez

Manifiesta que coadyuva la demanda, por cuanto no está de acuerdo con “una sustitución de la Constitución por parte del Ejecutivo”, la cual asegura se produjo cuando presentó objeciones gubernamentales al proyecto de acto legislativo y citó a sesiones extraordinarias para debatirlo. A juicio del ciudadano, constituye una clara vulneración del sistema de pesos y contrapesos el que “(…) so pretexto de constituir un mal menor, destrozar a todas luces, todo el procedimiento jurídico que se encuentra alrededor de la reforma de la Constitución el cual se encuentra establecido en el artículo 375 y siguientes de la Carta Política”.[34] Afirma además que el Constituyente no le dio esas facultades al Ejecutivo, de modo que éste no puede abrogarse competencias que están fuera de su órbita de acción.

1.5.2. Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional

Por intermedio de J.M.C.S., solicita que se declare la incompetencia de la Corte Constitucional para examinar la demanda, y en su defecto, la inexequibilidad de los cuerpos normativos acusados, con fundamento en las siguientes razones:

1.5.2.1. Para comenzar, sostiene que es clara la incompetencia de la Corte para conocer de la demanda, puesto que dentro de las competencias de la Corte, señaladas en el artículo 241 de la Constitución, no está expresamente consagrada la posibilidad de examinar la constitucionalidad de “(…) decretos que hagan parte de un proyecto de acto legislativo y sobre un proyecto de acto legislativo que no fue promulgado”[35].

En criterio del interviniente, los artículos 241 y 237-2 superiores disponen que los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuyo conocimiento no corresponda a la Corte Constitucional –como el decreto 1351 de 2012-, deben ser demandados a través de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la cual debe ser conocida por el Consejo de Estado. En concordancia, asevera que el Consejo de Estado, en el auto del 4 de julio de 2012, realizó una interpretación equivocada de los referidos preceptos constitucionales al concluir que existe una duda razonable sobre a quién corresponde conocer la constitucionalidad del decreto aludido. En su sentir, independientemente de que el decreto sea o no parte del trámite de un proyecto de acto legislativo, es un decreto ordinario cuyo examen de constitucionalidad es competencia del máximo tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Por otra parte, indica que el proyecto de acto legislativo censurado nunca fue promulgado, lo que significa que no cumple con lo preceptuado en el artículo 379 de la Constitución, razón por la cual no puede ser estudiado por la Corte Constitucional.

1.5.2.2. De otro lado, para sustentar su solicitud de declaración de inconstitucionalidad, arguye lo siguiente:

Resalta que el P. no puede objetar los proyectos de acto legislativo, ya que tal posibilidad no es prevista en el artículo 375 de la Carta. Agrega que permitir que el P. objete proyectos de acto legislativo afecta además la democracia, toda vez que “(…) sometería las decisiones de uno de los órganos que tiene el poder constituyente –que es el legislativo- a otro -que sería el ejecutivo- que no posee esa titularidad”[36].

Explica que la sanción de un proyecto de ley es diferente a la promulgación, pues la primera es requisito de formación de la ley, mientras el segundo es el acto que da a conocer su contenido. Sostiene que la Constitución encarga al P. la sanción de la ley y lo faculta para objetar los proyectos de ley, pero esas mismas competencias no se contemplan en el caso de los actos legislativos, en virtud de los principios democrático y de separación de poderes, y de la titularidad del poder constituyente. En este orden de ideas, afirma que el trámite que se dio a las objeciones presentadas por el P. es inconstitucional.

Aduce que la celebración de sesiones extraordinarias para debatir las objeciones presentadas por el P., también es inconstitucional porque desconoce el artículo 149 de la Constitución.

Manifiesta que efectivamente la Comisión de Conciliación, al incluir los artículos mencionados por el demandante, extralimitó sus funciones, pues modificó el texto que había sido aprobado por las cámaras legislativas. También apoya el cargo de violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, en los mismos términos planteados por el demandante.

Por último, sostiene que el proyecto de acto legislativo sustituye parcialmente la Constitución, toda vez que “(…) modifica instituciones fundamentales para nuestro Estado Social de derecho, como el caso de la pérdida de investidura al proscribir la causal de inhabilidad, privilegios de privación de la libertad para altos servidores del Estado, el bloqueo de la investigación penal de los mismos, el ampliar la cobertura de los altos funcionarios a los Secretarios Generales de Senado y Cámara de Representantes, la ampliación del periodo de magistrados, que vulnera principios fundamentales como el de participación, derecho de acceso a cargos públicos, el principio de igualdad, etc.”[37].

1.5.3. Ciudadano Franky Urrego Ortiz

Solicita a la Corte inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo sobre el acto administrativo demandado, por falta de competencia. Los fundamentos de su solicitud son los que siguen:

1.5.3.1. Sostiene que la Corte Constitucional no tiene competencia para controlar la constitucionalidad de actos administrativos; en su criterio, la competencia de la Corporación se restringe a normas con rango de ley, mientras el control de los actos administrativos –como el decreto 1351 de 2012- corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

1.5.3.2. Alega que una interpretación contraria desconocería el criterio de hermenéutica constitucional de corrección funcional, el cual –de acuerdo con el Tribunal Constitucional de Perú- “(…) exige al juez constitucional que, al realizar su labor de interpretación, no desvirtúe las funciones y competencias que el Constituyente ha asignado a cada uno de los órganos constitucionales, de modo tal que el equilibrio inherente al Estado Constitucional, como presupuesto del respeto de los derechos fundamentales, se encuentre plenamente garantizado”[38].

Además, en su concepto, las disposiciones sobre competencias no son enunciados con estructura de principio sino de regla, de modo que no pueden ser ponderados, por ejemplo, con el principio pro actione. En vista de lo anterior, debe darse estricta aplicación al artículo 241 superior.

1.5.4. Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia

Por intermedio del profesor C.A.L.C., solicita a la Corte declarar inconstitucional el decreto 1351 de 2012, por las siguientes razones:

1.5.4.1. Sostiene que la Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad del decreto demandado en virtud de la doctrina del control constitucional integral y material defendida, por ejemplo, en la sentencia C-665 de 2006, según la cual “(…) la Corte es competente para conocer de todo acto jurídico reformatorio de la Constitución sin importar su origen”[39]. Indica que dos razones fundamentales apoyan esta tesis: (i) el decreto se encuentra ligado a una reforma constitucional como es el texto del proyecto de acto legislativo conciliado y aprobado, y (ii) el propio decreto efectuó una reforma constitucional de tipo informal.

Sobre la segunda razón, explica que una reforma constitucional informal, de conformidad con la doctrina, “(…) es un mecanismo de cambio que produce los mismos efectos de la reforma constitucional, pero sin hacer uso de los procedimientos agravados establecidos para tal fin, como pueden ser las mayorías parlamentarias o la intervención directa del pueblo”[40]. En este caso, afirma que una reforma de este tipo se ha presentado, lo cual se puede comprobar a partir de (a) una confrontación entre el decreto y el artículo 375 superior, pues el segundo ordena que el trámite de los actos legislativos se surta en dos periodos ordinarios y consecutivos, orden que es desconocida por el decreto; y (b) un examen de la premisa en la que se funda el decreto, esta es, la posibilidad de que el P. objete un proyecto de acto legislativo; en criterio del interviniente, esa posibilidad no es contemplada por la Carta Política.

1.5.4.2. Manifiesta que el Gobierno no tiene competencia para reformar la Constitución, como lo hizo en el decreto censurado. En este orden de ideas, en criterio del interviniente, al expedir el decreto, el Gobierno violó al menos tres principios básicos de nuestro sistema político: la fuerza normativa de la Constitución, la rigidez constitucional y la supremacía constitucional.

1.5.4.3. Por último, de forma subsidiaria, explica que la Corte Constitucional carece de competencia para juzgar la constitucionalidad de un proyecto de acto legislativo no promulgado, como el que es objeto de la demanda.

1.6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

Solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre los actos demandados por falta de competencia, con fundamento en los siguientes argumentos:

1.6.1. Comienza por resaltar que el “texto conciliado y después aprobado” del proyecto de acto legislativo demandado por el ciudadano A.R. no corresponde al que efectivamente fue conciliado. Agrega que el demandante no precisó en qué gaceta se publicó dicho texto, ni tampoco adjunto la respectiva gaceta a su demanda.

1.6.2. Explica que la Corte no puede pronunciarse sobre el proyecto de acto legislativo acusado porque jamás fue promulgado, requisito que exige el artículo 379 de la Carta para que los actos legislativos puedan ser demandados.

1.6.3. Igualmente, recuerda que el artículo 241 superior confió la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución a la Corte Constitucional en los estrictos y precisos términos allí previstos; alega que dentro de este precepto no se le encarga el control de constitucionalidad de proyectos de reforma constitucional, y la Corte tampoco puede ampliar sus competencia a tal hipótesis en virtud del principio de corrección funcional.

1.6.4. Sostiene que de acuerdo con el artículo 237 superior, es competencia del Consejo de Estado ejercer control de constitucionalidad sobre el decreto 1351 de 2012, en tanto es un acto distinto a los mencionados en el artículo 241 ibídem. Adicionalmente, afirma que este decreto es diferente a aquellos que han sido examinados por la Corte Constitucional; por ejemplo, explica que en el caso del decreto 4742 de 2008 –cuyo conocimiento el Consejo de Estado señaló, en sentencia del 16 de febrero de 2010, correspondía a la Corte Constitucional-, las sesiones extraordinarias a las que se convocaba tenían la finalidad de permitir la conclusión del trámite de una ley a la que le quedaba pendiente la aprobación en la plenaria de la Cámara y que, por tanto, era inescindible de la ley misma, mientras en el caso del decreto 1351 de 2012, el trámite del proyecto de acto legislativo ya había culminado para el momento en el que se convocaron las sesiones extraordinarias, entre otras razones, porque el trámite de los actos legislativos no contempla la posibilidad de presentar objeciones gubernamentales, lo que significa que cuando se expidió el decreto, el trámite del proyecto de acto legislativo ya había culminado.

En resumen, afirma que la Corte no tiene competencia para estudiar la constitucionalidad del decreto, puesto que:

“(i) no hace parte del trámite de un Acto Legislativo originado en el Congreso o en el Gobierno Nacional pues, por el contrario, este tipo de Actos Legislativos debe tramitarse ‘en dos periodos ordinarios y consecutivos’, como lo establece expresamente el artículo 375 Superior; así mismo, (ii) es expedido en ejercicio de la función administrativa y no en ejercicio de la función constituyente pues, como incluso se reconoce en el mismo Decreto 1351 de 2012, se profiere cuando el trámite del Acto Legislativo ya concluyó y, en todo caso, el Gobierno Nacional no tiene la función o la competencia constitucional para objetar Actos Legislativos aprobados por el Congreso; y, por último, (iii) no impulsa el trámite del Acto Legislativo sino que es un acto definitivo, toda vez que su objeto es precisamente objetar el Acto Legislativo y al considerarlo (…), el Congreso no tiene otra opción que aceptar las objeciones presentadas, pues en caso contrario, ya no podría rechazarlas o aceptarlas parcialmente ya que un Acto Legislativo debe tramitarse únicamente en ‘sesiones ordinarias’ y la Constitución tampoco prevé un procedimiento para el control constitucional de las objeciones presidenciales a los Actos Legislativos. Así las cosas, sería absurdo que la Corte Constitucional pudiese declarar inexequible un Acto Legislativo (aún no promulgado) por razones de conveniencia o inconstitucionalidad en tanto que es, precisamente, un acto reformatorio de la Constitución”.[41]

2.1. COMPETENCIA

El ciudadano J.A.R. solicita a la Corte que declare inexequibles el decreto 1351 de 2012 “por el cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias” y “el texto conciliado y después aprobado por las plenarias de cámara y senado y listo para su publicación” del proyecto de acto legislativo 007/11 Senado – 143/11 Cámara “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”.

El demandante sostiene que la Corte Constitucional es competente para examinar la constitucionalidad de los objetos de su demanda, ya que la competencia del Tribunal, en virtud de su función de guardián de la supremacía de la Carta, se extiende a los siguientes actos: (i) los actos de inicio, intermedios, de conclusión y posteriores de ejecución de una reforma constitucional; (ii) todas aquellas normas jurídicas que independientemente de su nombre y de la autoridad que las haya expedido materialmente equivalen a una ley; y (iii) las normas que están inescindiblemente unidas o atadas a una ley o a una reforma constitucional. Además, asevera que solamente la Corte Constitucional puede pronunciarse sobre la existencia de una sustitución de la Constitución y fijar precedentes al respecto.

En el caso específico del decreto 1351 de 2012, el ciudadano alega que esta Corporación es competente por tres razones: (i) el decreto constituye una reforma constitucional de hecho, puesto que a través del decreto, el Gobierno creó “como si fuera constituyente, una norma constitucional que le permitía objetar reformas constitucionales y al mismo tiempo citar a sesiones extraordinarias para una reforma constitucional contra los mandatos de la propia constitución”; (ii) el decreto está además ligado a la reforma constitucional que se tramitó en el Congreso, “que se encuentra vigente; que lo único que le falta es su publicación”; y (iii) las objeciones formuladas por el P. al proyecto de acto legislativo –materia para la que el decreto citó a sesiones extraordinarias- versan sobre “temas de competencia del legislador, no del gobierno y en algunos casos de un legislador especial como es el estatutario”, como los derechos y deberes fundamentales de las personas y la administración de justicia.

De otro lado, aduce que la competencia de esta Corporación para conocer del proyecto de acto legislativo demandado se desprende del hecho de que en realidad es una reforma constitucional, toda vez que surtió los 8 debates legislativos, fue conciliado de conformidad con la Carta y solamente le falta la promulgación, la cual –afirma- no es necesaria para su existencia[42]. En este orden de ideas, aduce que se debe presumir la validez de la reforma aprobada por el Congreso, y esa validez solamente puede ser desvirtuada por el tribunal constitucional. Con fundamento en esta premisa, argumenta que la Corte es competente en los términos del numeral 1° del artículo 241 superior.

Varios intervinientes y el Ministerio Público solicitan a la Corte emitir un fallo inhibitorio por falta de competencia, puesto que, en su sentir, (i) el artículo 241 constitucional no prevé que esta Corporación sea competente en un caso como el presente; (ii) el proyecto de reforma constitucional censurado nunca nació a la vida jurídica, ya que no fue promulgado por el P. y fue archivado por el Congreso; (iii) el P. formuló objeciones por inconveniencia y no por inconstitucionalidad –caso en el cual la controversia puede ser remitida a la Corte si el Congreso insiste -, y en todo caso el Congreso no insistió en el proyecto sino que lo archivó; (iv) el decreto 1351 de 2012 tiene naturaleza ejecutiva y, por tanto, su constitucionalidad debe ser examinada por el Consejo de Estado; (v) si la Corte no es competente para examinar el trámite de objeciones gubernamentales por inconveniencia, tampoco tiene competencia para examinar un acto que hace parte de ese trámite, como el decreto demandado; y (vi) estudiar la constitucionalidad del decreto es inocuo, puesto que el proyecto de acto legislativo en cuyo debate fue expedido, fue archivado.

De otro lado, el investigador C.A.L.C. del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia apoya la demanda en el punto de la competencia, pues a su juicio, según la doctrina defendida en sentencias como la C-665 de 2006, la Corte es competente para conocer de todo acto jurídico reformatorio de la Constitución, sin importar su origen, como los que son objeto de la demanda, toda vez que (i) el proyecto de acto legislativo fue efectivamente conciliado y aprobado; (ii) el propio decreto efectuó una reforma constitucional de tipo informal en lo que respecta a la posibilidad del P. de objetar proyectos de acto legislativo; y (iii) el decreto además está ligado al trámite de la reforma que tuvo lugar con el proyecto acusado.

En este contexto, con miras a determinar la competencia de la Corporación en el presente caso, es necesario abordar (i) los criterios que la Constitución y la jurisprudencia de este Tribunal han señalado se deben tener en cuenta para determinar la competencia de la Corte, y (ii) los requisitos que deben reunir los actos legislativos para entrar en vigencia y poder ser materia de control de constitucionalidad. Con apoyo en estas consideraciones, la S. examinará su competencia frente a los objetos de la demanda.

2.1.1. Criterios de definición de las competencias de la Corte Constitucional

2.1.1.1. Una de las herramientas previstas por nuestro sistema constitucional para asegurar la supremacía de la Carta Política –artículo 4 superior- es el control constitucional. En nuestro caso, la Carta prevé un modelo de control mixto –algunos lo llaman difuso funcional[43]- en el que participan diversos órganos: en primer lugar, todos los jueces, como integrantes de la jurisdicción constitucional, ejercen control difuso al conocer de las acciones de tutela –artículo 86 constitucional-; también se ejerce control difuso en el escenario de la excepción de inconstitucionalidad[44]. En segundo lugar, los artículos 237 y 241 consagran un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, éste último con carácter residual[45].

2.1.1.2. Esta Corporación ha señalado que la definición de las decisiones cuyo control constitucional corresponde a la Corte Constitucional, debe llevarse a cabo a la luz de dos criterios: un criterio formal, el cual alude a las definiciones expresas que se encuentran en el texto constitucional, y otro criterio que podría ser denominado material, el cual parte de un entendimiento sistemático y teleológico del modelo de control constitucional y la fuerza normativa de las decisiones materia de control[46].

2.1.1.3. El criterio formal cumple un papel principal en la definición de las competencias de la Corte Constitucional, en vista del carácter reglado de las atribuciones de las autoridades públicas. A la luz de este criterio, esta Corporación es competente para conocer de los siguientes actos:

En relación con la actividad del Legislador, de conformidad con el artículo 241 superior, corresponde a esta Corporación conocer de (i) los actos legislativos –numeral 1º-, (ii) las leyes que convocan a un referendo o a una asamblea nacional constituyente –numeral 2º-, (iii) las leyes ordinarias –numeral 4º-, (iv) los proyectos de ley objetados por el Gobierno por inconstitucionalidad y respecto de los cuales insiste el Congreso -numeral 8º-, (v) los proyectos de leyes estatutarias –numeral 8º-, y (vi) las leyes aprobatorias de tratados internacionales –numeral 10º-.

Respecto a la actividad del Ejecutivo, el mismo precepto constitucional indica que la Corte debe examinar la constitucionalidad de (i) los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno en ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias a las que alude el numeral 10 del artículo 150 ibídem –numeral 5º-; (ii) los decretos con fuerza de ley mediante los cuales el Gobierno pone en vigencia el Plan Nacional de Inversiones cuando el Congreso no lo aprueba dentro del plazo estipulado en el artículo 341 de la Carta –numeral 5º-; (iii) los decretos legislativos que declaran los estados de excepción o mediante los cuales se adoptan medidas para conjurarlos –numeral 7º-; y (iv) los tratados internacionales –numeral 10º-. Adicionalmente, el artículo 10 transitorio dispuso que los decretos que expidiera el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas por las disposiciones transitorias precedentes, tendrían fuerza de ley y su control de constitucionalidad correspondería a la Corte; tales decretos son, entre otros: (v) el decreto 2699 de 1991 “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico de la F.ía General de la Nación”[47] -artículo 5.a transitorio-; (vi) el decreto 2591 de 1991 que reglamenta el procedimiento de la acción de tutela - artículo 5.b transitorio-; (vii) el decreto que estableció el Presupuesto General de la Nación para el año 1992 -artículo 5.d transitorio-; y (viii) el decreto 2651 de 1991 “Por el cual se expiden normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales” -artículo 5.e transitorio.

Por último, el numeral 3 del artículo 241 de la Carta señala que corresponde a este Tribunal decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes, las consultas populares y los plebiscitos de orden nacional.

2.1.1.4. Los anteriores son las decisiones cuyo control de constitucionalidad es expresamente encargado por la Carta Política a la Corte Constitucional, se reitera, de conformidad con el artículo 241 y el artículo 10 transitorio superiores. Excepcionalmente, esta Corporación también ha afirmado su competencia respecto de otros actos jurídicos, con fundamento en (i) una lectura sistemática de la Carta, especialmente del modelo de control constitucional, (ii) un examen del contenido y fuerza normativa de los actos objeto de escrutinio[48], (iii) la exigencia de eficacia del control de constitucionalidad que se deriva de la cláusula de Estado Social de Derecho[49], y (iv) la premisa de que en un estado de derecho no pueden existir actos del poder público exentos de control, como una garantía del sometimiento efectivo de las autoridades y los ciudadanos al ordenamiento constitucional[50].

De acuerdo con estos argumentos, en un modelo de frenos y contrapesos, la Corte Constitucional tiene la función de controlar el poder legislativo, bien sea ejercicio por el Congreso o excepcionalmente por el P., así como vigilar el adecuado ejercicio del poder de reforma constitucional dentro de los cauces establecidos por la Carta Política. En consecuencia, a este Tribunal corresponde ejercer control de constitucionalidad sobre todas las disposiciones con fuerza de ley[51] o dirigidas a reformar la Constitución –en este último caso por vicios de trámite-, así como sobre los procedimientos dirigidos a su adopción, lo que implica el examen de las decisiones y actos intrínsecamente ligados a dicho trámite. Además, en virtud de la exigencia de eficacia del control constitucional, la Corte puede examinar la constitucionalidad de actos administrativos dirigidos a compilar disposiciones de orden legal, en tanto reproducen el contenido de tales preceptos.

En este orden de ideas, la Corte ha asumido el control de constitucionalidad de actos jurídicos como los siguientes:

En las sentencias C-189 de 1994[52], C- 250 de 1994[53], C-557 de 1994[54], C-217 de 1996[55], C-790 de 2006[56], C-990 de 2006[57], C-230A de 2008[58] y C-522 de 2009[59], esta Corporación asumió competencia para examinar la constitucionalidad de decretos ley expedidos antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, pese a que el numeral 5 del artículo 241 superior prevé la competencia de la Corte solamente respecto de “los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución”. La controversia giraba en torno a si los decretos ley dictados con fundamento en la Constitución de 1886 también pueden ser examinados por este Tribunal. A partir de una interpretación teleológica y sistemática del numeral 5 del artículo 241, la Corte afirmó su competencia para el efecto[60].

En las sentencias C-927 de 2000[61], C-621 de 2004[62], C-061 de 2005[63], C-094 de 2007[64] y C-909 de 2007[65], la Corte además entendió que los decretos ley expedidos antes de 1991 son materialmente leyes y, por tanto, en virtud del numeral 4 del artículo 241 superior, también es competente para examinar su constitucionalidad; en otras palabras, a partir de un examen de la fuerza normativa de los decretos acusados –fuerza de ley-, este Tribunal estableció su competencia[66].

De otro lado, en la sentencia C-508 de 1996[67], se concluyó que este Tribunal también es competente para examinar decretos compiladores de disposiciones de rango legal, específicamente las disposiciones que reproducen preceptos de contenido legal –por su puesto junto con la respectiva disposición legal incluida en la compilación-, con el fin de evitar decisiones inocuas[68].

De forma similar, en las sentencias C-334 de 2005[69], C-672 de 2005[70], C-925 de 2005[71] y C-634 de 2012[72], esta Corte explicó que tiene competencia para examinar los decretos que corrigen yerros cuando no se limitan a esa labor, sino que implican una modificación de la ley o norma con fuerza de ley que buscan corregir.

En las sentencias C-513 de 1992[73], C-003 de 1993[74], C-105 de 1993[75], C-113 de 1993[76], C-131 de 1993[77], C-534 de 2000[78], C-323 de 2006[79] y C-1191 de 2008[80], la Corte afirmó su competencia para examinar los decretos expedidos en virtud de las facultades otorgadas al P. por los artículos transitorios 11 y siguientes[81]. La controversia se suscitó por cuanto el artículo 10 transitorio dispone que la Corte debe conocer solamente de los decretos expedidos por el Gobierno “en ejercicio de las facultades otorgadas en los anteriores artículos”, es decir, a partir de una interpretación literal, los artículos 1 a 9 transitorios. En criterio de la Corporación, en vista de (i) la fuerza normativa de ley de esos decretos[82], (ii) su contenido propio de una ley –materias de reserva de ley-[83], (iii) el hecho de que la ubicación del artículo 10 transitorio no fue producto de la deliberación de la Asamblea Nacional Constituyente sino de la labor de compilación posterior, lo que significa que no es claro que el Constituyente quisiera limitar el control de la Corte a los decretos expedidos con fundamento en los artículos 1 a 9 transitorios[84] -interpretación histórica-, y (iv) la premisa de que en un estado de derecho no pueden existir actos de las autoridades exentos de control[85], el control de constitucionalidad de tales decretos también es de su competencia.

Con fundamento en argumentos similares, en las sentencias C-523 de 2005[86], C-672 de 2005[87] y C-1154 de 2008[88], la Corte indicó que tiene competencia para estudiar la constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley expedidos por el P. en virtud de facultades extraordinarias otorgadas por actos legislativos. A juicio de la Corporación, en tanto dichos decretos tienen fuerza de ley y en muchos casos desarrollan asuntos de reserva de ley, deben ser examinados por ella.

Finalmente, en las sentencias C-973 de 2004[89], C-1121 de 2004[90], C-113 de 2006[91] y C-141 de 2010[92], se estableció que la Corte es competente para controlar la constitucionalidad de todo acto que haga parte de un trámite que conduzca a la aprobación de una decisión susceptible de ser controlada por el Tribunal Constitucional de conformidad con el texto superior. Así, a juicio de la Corporación, en el caso de una ley que convoca a un referendo, su competencia cobija los actos propios de la conformación de la iniciativa –popular o gubernamental-, los actos adoptados en el trámite ante el Congreso, la sanción presidencial, la ley que convoca al referendo, los actos posteriores dirigidos a la ejecución del mecanismo de participación y, por último, el decreto que adopta el pronunciamiento popular que contiene la reforma al texto superior; todas esas actuaciones hacen parte del acto complejo que da lugar a la convocatoria a un referendo y posteriormente a la reforma constitucional[93]. Esta conclusión se basó en cuatro argumentos: (i) una interpretación literal del artículo 241 de la Carta[94], (ii) una lectura sistemática de la Constitución, especialmente de las etapas del proceso de convocatoria a un referendo de origen popular –a los que aluden artículos como el 378 y el 379 superiores- y de la adopción de la reforma constitucional por esta vía[95], (iii) la existencia de precedentes en la materia[96], y (iv) el hecho de que la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación sólo prevé una competencia residual de la jurisdicción contencioso administrativa en la materia.

En este orden de ideas, en la sentencia C-1121 de 2004, la Corte asumió el conocimiento del acto legislativo 01 de 2004, así como de actos previos a éste, como el censo electoral que sirvió de base para establecer el número de personas que se encontraban habilitadas para pronunciarse sobre el referendo que culminó con la reforma constitucional aludida -resolución 5315 de 2003 del Consejo Nacional Electoral-.

En la decisión C-113 de 2006, este Tribunal avocó conocimiento de una demanda contra la resolución No.001 de 2004 del Consejo Nacional Electoral, “Por la cual se declara el resultado del referendo constitucional, de iniciativa gubernamental, convocado mediante Ley 796 de 2003, cuya votación se realizó el 25 de octubre de 2003”, por cuanto hacía parte del acto complejo que llevó a la adopción del acto legislativo 01 de 2004.

Posteriormente, en la sentencia C-141 de 2010, la Corte se declaró competente tanto para revisar el trámite de la iniciativa popular, como para examinar la constitucionalidad de los actos de trámite en el Congreso y que condujeron a la expedición de la ley 1354 de 2009 “Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”. Con base en esta competencia, examinó aspectos como: el cumplimiento de los topes de financiación en la etapa de formación de la iniciativa popular, la naturaleza del ente a través del cual se llevó a cabo el recaudo de los recursos económicos y las labores de promoción de la iniciativa, la iniciación del trámite legislativo sin la expedición de la certificación contemplada en el artículo 27 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación, y la convocatoria al Congreso a sesiones extraordinarias por medio del decreto 4742 de 2008 con el fin de debatir aspectos del proyecto de ley.

Respecto a este último decreto, la Corporación señaló que su examen debía dirigirse a determinar si en su expedición y publicación se había configurado algún vicio que invalidara el trámite legislativo, “al margen de la discusión sobre si se trata de un acto administrativo de carácter general o particular y los efectos que para su validez tiene la forma en que fue publicado”, asuntos que –en concepto de la S.- no son de incumbencia del juez constitucional.

También es preciso anotar que el Consejo de Estado aceptó en dicho caso la competencia de la Corte para estudiar la constitucionalidad del decreto -decreto 4742 de 2008 “Por el cual se convoca al Congreso de la República a Sesiones Extraordinarias”-. En efecto, la S. Plena, en sentencia del 16 de febrero de 2010[97], declaró la falta de competencia de esa corporación para conocer de una demanda de nulidad interpuesta contra el decreto 4742 de 2008 y sostuvo lo que sigue:

“De ello resulta que, en el sub lite, el Consejo de Estado carece de competencia para examinar la constitucionalidad del decreto por el cual el P. de la República convoca al Congreso a sesiones extraordinarias, en primer lugar, por tratarse de un acto de trámite habida cuenta de que dicha convocatoria tuvo por objeto dar continuidad al proyecto de Ley de reforma constitucional mediante referendo aprobatorio, pero fundamentalmente porque el acto político de convocatoria en este caso hace parte inescindible del procedimiento de formación de la Ley convocante a R., la cual está sometida a control automático e integral de constitucionalidad que el artículo 241-2 de la Constitución Política asigna a la Corte Constitucional.”

Esta posición fue reiterada por la Sección Primera en auto del 18 de marzo de 2010[98], en el que en consecuencia, ordenó remitir la respectiva demanda a la Corte Constitucional.

2.1.1.5. En suma, la jurisprudencia constitucional ha identificado dos tipos de criterios que orientan la definición de las competencias de la Corte Constitucional: un criterio formal que atiende a las previsiones expresas del texto superior, y un criterio material, según el cual las disposiciones constitucionales deben ser interpretadas de forma sistemática y teleológica, teniendo en cuenta aspectos como el modelo de control constitucional introducido por la Carta de 1991, la obligación de garantizar el principio de supremacía constitucional, la eficacia del control constitucional, la premisa de que en un Estado Social de Derecho, no pueden existir actuaciones de las autoridades que no estén sujetas a control, y el contenido y fuerza normativa de los actos materia de escrutinio.

2.1.2. Requisitos de vigencia de los actos legislativos

2.1.2.1. El artículo 375 de la Constitución regula el procedimiento de adopción de los actos legislativos; según este precepto, (i) pueden presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el 20% de los concejales o de los diputados, y los ciudadanos en un número equivalente al menos al 5% del censo electoral vigente; (ii) el trámite del respectivo proyecto debe tener lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos; (iii) para su aprobación el proyecto requiere ocho debates; (iv) en los primeros cuatro debates, el proyecto debe ser aprobado por la mayoría de los asistentes; (v) en los segundos cuatro debates, se requiere el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara; (vi) en el segundo periodo sólo pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero; y (vii) entre la primera y la segunda vuelta, el Gobierno debe publicar el proyecto.

Adicionalmente, los artículos 219 y siguientes de la ley 5 de 1992 prevén otras reglas de trámite aplicables a los proyectos de acto legislativo, como las siguientes: (a) la facultad del Congreso para reformar la Constitución se suspende “a partir de la elección e integración de una Asamblea Constituyente” y por el tiempo que se otorgue a la Asamblea para que cumpla sus funciones; (b) los proyectos deben ser presentados en la Secretaría General de las cámaras o en sus plenarias; (c) los dos períodos de debate no necesariamente deben coincidir en la misma legislatura; (d) las materias negadas en el primer período, no pueden ser consideradas nuevamente; y (e) “[e]l cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda ‘vuelta’, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida”. Finalmente, el artículo 227 establece que “[l]as disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”. Con fundamento en este precepto, la Corte también ha entendido que son aplicables las disposiciones de la Constitución que se ocupan de regular el procedimiento de aprobación de las leyes, cuando son compatibles[99].

2.1.2.2. Para efectos de establecer si el proyecto de acto legislativo acusado en realidad constituye una reforma constitucional –como afirma el demandante-, y puede ser revisado por esta Corporación, interesan en particular las disposiciones referidas a la existencia y oponibilidad de las leyes y actos legislativos.

La jurisprudencia constitucional ha diferenciado los fenómenos de validez y vigencia de las normas. Al respecto, en la sentencia C-443 de 1997[100], explicó:

“En la teoría jurídica, la existencia de una norma ha estado muy asociado a la idea de validez; una disposición comienza a existir y entra a hacer parte del ordenamiento jurídico por haber sido dictada conforme lo prescriben las reglas del sistema. La validez de una norma no sería otra cosa, como dice K., que ‘el modo particular de su existencia’.

(…)

Se propone llamar validez formal o vigencia al hecho de que la norma formalmente haga parte del sistema, por haber cumplido los requisitos mínimos para entrar al ordenamiento. Y finalmente se designa eficacia jurídica o aplicabilidad a la posibilidad de que la disposición produzca efectos jurídicos, o al menos sea susceptible de hacerlo” (referencias eliminadas).

Esta Corporación ha precisado también que, en el caso de las leyes, los requisitos de existencia se hallan en el artículo 157 superior, según el cual:

“ARTICULO 157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:

1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.

2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.

3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.

4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.”

En materia de sanción y promulgación de las leyes, el artículo 165 ibídem agrega que: “Aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si éste no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley; si lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen”[101]. A su turno, el artículo 189, numerales 9 y 10, dispone que es función del P. sancionar y promulgar las leyes, mientras el artículo 200-1 establece que corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso, “[c]oncurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución”. Por último, el artículo 168 señala: “Si el P. no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, las sancionará y promulgará el P. del Congreso”[102].

El artículo 379 constitucional alude específicamente a la promulgación de los actos legislativos, al disponer que la acción pública de inconstitucionalidad contra dichos actos sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación. A su vez, el artículo 229 de la ley 5 de 1992 requiere la promulgación del acto legislativo para que pueda ser sometido a referendo revocatorio.

Finalmente, es necesario mencionar el artículo 119 de la ley 489 de 1998, el cual establece que los actos legislativos, las leyes y los actos administrativos de carácter general -entre otros- deben publicarse en el Diario Oficial.

De acuerdo con los anteriores preceptos, esta Corte ha explicado que la sanción es un requisito de existencia de las leyes[103], mientras la promulgación es en una exigencia de obligatoriedad. La sanción se refiere a la culminación del proceso de formación del contenido de la ley[104] y consiste en “(…) el acto mediante el cual el Gobierno lo aprueba, y da fe de su existencia y autenticidad”[105]; mientras la promulgación significa “(…) la publicación de la ley en el Diario Oficial, con el fin de poner en conocimiento de los destinatarios de la misma, los mandatos que ella contiene”[106]. La promulgación constituye un punto importante de referencia para la entrada en vigencia de la ley, pero no necesariamente coincide con ella, ya que el Legislador puede expresamente prever una fecha posterior para el efecto[107].

2.1.2.3. Para la S. es claro que es una exigencia constitucional la promulgación de los actos legislativos para que sean obligatorios y puedan ser demandados por medio de la acción pública de inconstitucionalidad. Al respecto, en la sentencia C-180 de 2007[108], esta Corporación afirmó:

“(…) es claro, y así se expresa en el concepto del Ministerio Público, que los actos legislativos requieren ser promulgados. Así se desprende no solo de las expresas disposiciones constitucionales que aluden a la promulgación de los actos reformatorios de la Constitución[109], sino también de los principios generales conforme a los cuales ‘… el acto de publicación de la ley, se evidencia como requisito indispensable para su obligatoriedad, pues es principio general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce (principio de la publicidad)[110].’[111]”.

Sobre las razones en las que se fundamenta esta conclusión, la S. explicó en el mismo fallo:

“El título XIII de la Constitución, si bien contiene ciertas alusiones a la promulgación, no establece regulación alguna sobre la manera como ella debe hacerse. La regla general, que tiene origen a) en una interpretación histórica, b) en el lenguaje empleado por el constituyente y c) en la jurisprudencia constitucional, indica que los vacíos de regulación que se adviertan en el título XIII de la Carta a propósito de las reformas por la vía del Congreso de la República, deben suplirse por el trámite legislativo ordinario en cuanto no resulte incompatible con lo dispuesto en el Título XIII. Dentro del proceso formación de las leyes se ha previsto su promulgación por el gobierno (C.P. Arts. 165 y 189 num. 10). Nada se opone a que ese trámite, que tiene sentido como un instrumento de autenticidad y de publicidad, que es de obligatorio cumplimiento para el P. de la República y que puede suplirse por el Congreso (C.P. art. 168), se aplique también en el trámite de los actos legislativos.”

La promulgación marca por tanto el momento en que un acto legislativo se torna obligatorio, y es a su vez el acto que activa el derecho de los ciudadanos a demandar, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, esta modalidad de reforma de la Carta.

2.1.3. Examen de la competencia de la Corte para estudiar la constitucionalidad de los objetos de la demanda

Con fundamento en las anteriores consideraciones, esta S. estima que no es competente para examinar la constitucionalidad del proyecto de acto legislativo y del decreto 1351 de 2012, por las razones que a continuación se exponen:

2.1.3.1. Lo primero que se debe advertir es que el problema de la competencia de la Corte para conocer del proyecto de acto legislativo acusado no fue resuelto en el auto 074 de 2013[112]. De un lado, en aquella oportunidad la controversia versaba sobre un recurso de súplica presentado contra el auto que rechazó las demandas de los expedientes D-9203 y D-9213, es decir, el problema jurídico era diferente; de otro lado, en dicha providencia no se descartó la competencia de esta Corporación en la materia[113]. Por tanto, no existe precedente en esta ocasión.

Sí es relevante el precedente fijado en la sentencia C-474 de 2013[114], en la que este Tribunal se declaró inhibido para conocer de una demanda similar contra el mismo proyecto de acto legislativo. En esa ocasión se recordó que la Corte no es competente para emitir un pronunciamiento de mérito respecto de demandas de inconstitucionalidad es las de que los actos sometidos a control no estén vigentes, o de estarlo, no produzcan efectos o no tengan vocación de producirlos. En el caso del proyecto censurado, se indicó que en vista de que fue archivado de conformidad con el voto de las mayorías y nunca fue promulgado, no se incorporó al ordenamiento jurídico y, en consecuencia, no puede ser materia de control constitucional por la Corporación.

La S. considera necesario reiterar la argumentación de la sentencia C-474 de 2013 e inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo frente a la demanda formulada por el ciudadano J.A.R.. Ciertamente el proyecto de acto legislativo 07/11 Senado – 143/11 Cámara, una vez fue aprobado por el Congreso, se remitió el 20 de junio de 2012, al P. de la República para ser promulgado. El 25 de junio de 2012, el Gobierno formuló objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia[115]. A continuación, mediante el decreto 1351 de 2012, el P. convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para considerar las objeciones. En sesión del 28 de junio de 2012, las plenarias de la Cámara y del Senado acogieron la propuesta de la comisión accidental de aceptar las objeciones, y en consecuencia, aprobaron el archivo del proyecto[116]. Por tanto, el proyecto nunca fue promulgado, es decir, no ingreso a nuestro ordenamiento constitucional ni produjo efectos.

Con apoyo en las anteriores razones, la Corte concluye que carece de competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad y debe emitir un fallo inhibitorio.

2.1.3.2. Igualmente, esta S. considera que carece de competencia para conocer de la demanda en lo que respecta a los cargos formulados contra el decreto 1351 de 2012, puesto que se trata de una decisión adoptada en un trámite legislativo que no culminó con la adopción de un acto susceptible de control por este Tribunal.

Como se explicó previamente, la Corte en principio es competente para analizar la constitucionalidad de decretos que hacen parte del trámite legislativo de actos del Congreso cuyo control es asignado por la Constitución a este Tribunal –proyectos de ley materia de control previo, leyes y actos legislativos-. No obstante, cuando dicho trámite no culmina con una decisión susceptible de control por esta Corporación, es decir, cuando dicho trámite resulta fallido, la Corte pierde su competencia porque ya no hay un acto cuya validez constitucional sea necesario examinar; dicho de otro modo, se presenta una especie de carencia actual de objeto.

Por medio del decreto 1351 de 2012, el P. convocó a sesiones extraordinarias al Congreso de la República con el fin de examinar las objeciones formuladas a un proyecto de acto legislativo. Debido a que el Congreso decidió archivar el proyecto, dicha reforma nunca fue promulgada ni surgió a la vida jurídica, en otras palabras, no se convirtió en acto legislativo. En consecuencia, la constitucionalidad del proyecto y su trámite no pueden ser examinados en esta oportunidad por este Tribunal, por carencia actual de objeto.

Por las razones anteriores esta Corte también emitirá un fallo inhibitorio en relación con los cargos formulados contra el decreto 1351 de 2012.

En mérito de lo expuesto, la S. Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

Que corresponde al Gobierno en relación con el Congreso convocarlo a sesiones extraordinarias.

Que el P. de la República recibió procedente del Congreso el oficio del pasado 20 de junio de 2012, con el cual se remite el proyecto de Acto Legislativo 007/11 Senado-143/11 Cámara, acumulado a los proyectos 09/11, 11/11, 12/11 y 13/11 Senado "por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones ", con el fin de que proceda a su promulgación.

Que el Gobierno estimó que debía abstenerse de tramitar dicha promulgación y, en su lugar, devolver con objeciones al Congreso el proyecto respectivo, toda vez que en el trámite de sus disposiciones y en el contenido de las mismas se observan serias deficiencias jurídicas y de conveniencia que atentan contra el orden constitucional y la seguridad jurídica de los colombianos.

Que el ejercicio de las funciones propias del Jefe de Estado está orientado por el compromiso ineludible de acatar, respetar y hacer cumplir la Constitución y, con ello, de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta. Este compromiso se evidencia en el ejercicio de sus funciones autónomas, pero también en el cumplimiento de los deberes que involucran a otras autoridades públicas. No por otro motivo el artículo 113 de la Constitución advierte que los "diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines". Preservando el ámbito de las competencias de las distintas autoridades públicas, es deber del P. de la República, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales" cumplir y hacer cumplir los preceptos de la Constitución Política.

Que en el día de hoy, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 197 de la Ley 58 de 1992, el Gobierno ha procedido a publicar en el Diario Oficial el texto de dichas objeciones.

Que ninguna norma de la Constitución prohíbe de manera explícita la presentación de objeciones gubernamentales contra actos legislativos.

Que, el artículo 227 de la Ley 58 de 1992 señala que «Las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia.». Por lo cual, si la objeción prevista expresamente para los proyectos de leyes compatible en el procedimiento de aprobación del acto legislativo, entonces su aplicación es legalmente admisible.

Que el artículo 138 de la Constitución Política dispone que el Congreso de la República se reunirá en sesiones ordinarias o extraordinarias, pero en modo alguno limita la naturaleza de las materias o asuntos de que puede ocuparse en una u otra clase de sesiones.

Que el artículo 375 de la Carta dice que el trámite de los actos legislativos tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, lo cual, respecto del Acto Legislativo "por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones" ya se cumplió.

Que el trámite de objeciones es un procedimiento distinto del de aprobación del acto legislativo, respecto del cual no opera la limitación a que se refiere el artículo 375 constitucional.

Que se hace necesario que el Congreso de la República examine prontamente las objeciones que han sido publicadas, a fin de que tanto las autoridades públicas como los ciudadanos conozcan el destino de la reforma constitucional que a todos interesa y concierne, y tengan certeza jurídica sobre la reforma constitucional.

DECRETA

ARTÍCULO PRIMERO. Convocase al Honorable Congreso de la República a sesiones extraordinarias desde el día 27 hasta el día 28 de junio del año 2.012.

ARTÍCULO SEGUNDO. Durante el período de sesiones extraordinarias señalado en el artículo anterior, el Honorable Congreso de la República se ocupará exclusivamente de examinar las objeciones presidenciales que han sido presentadas al proyecto de Acto Legislativo 007/11 Senado-143/11 Cámara, acumulado a los proyectos 09/11, 11/11, 12/11 Y 13/11 Senado "por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO TERCERO. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Dado en Bogotá D .C., a los

F.R. VÉLEZ

El MINISTRO DEL INTERIOR

J.C.E.P."

EL MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO

[1] Cfr. fol. 19 C.1.

[2] Cfr. fol. 29 C. 1.

[3] Cfr. fol. 30 C. 1.

[4] Cfr. fol. 31 C. 1.

[5] Cfr. fol. 34 C. 1.

[6] Cfr. fol. 42 C. 1.

[7] Cfr. fol. 43 C. 1.

[8] Cfr. fol. 44 C. 1.

[9] Cfr. fol. 46 C. 1.

[10] Cfr. fol. 46 C. 1.

[11] Cfr. fol. 46 C. 1.

[12] Cfr. fol. 47 C. 1.

[13] Cfr. fol. 48 C. 1.

[14] Cfr. fol. 49 C. 1.

[15] Cfr. fols. 58 y 59 C. 1.

[16] Cfr. fol. 59 C. 1.

[17] Cfr. fol. 60 C. 1.

[18] Cfr. fol. 61 C. 1.

[19] Cfr. fol. 66 C. 1.

[20] Cfr. fol. 68 C. 1.

[21] Cfr. fol. 72 C. 1.

[22] La Secretaría Jurídica de la Presidencia explica: “(…) Las frases, consideraciones o apreciaciones de la Corte sobre la inexistencia de esa competencia presidencial se produjeron en el escenario de problemas jurídicos distintos; conexos, sí, pero esencialmente extraños al muy particular y exigente de la capacidad de objetar proyectos de acto legislativo. || En las sentencias que se refieren a este tema no se vislumbra un análisis consecuente con la profundidad y la gravedad del problema debatido. Los comentarios de la Corte sobre la imposibilidad de objetar actos reformatorios de la Carta no ocupan más que pocos renglones en los textos de las providencias, de lo cual se infiere que el tema nunca fue analizado a la luz de todas sus implicaciones jurídicas. La importancia del conflicto jurídico que involucra la posibilidad de que el Gobierno objete un acto legislativo no puede despacharse en unas pocas líneas de referencia, y en éstas se echa de menos la energética argumentación que la Corte suele emplear cuando aborda asuntos de primera línea constitucional. Por ello no es difícil llegar a la conclusión de que en verdad la Corte nunca había tenido oportunidad de reflexionar sesudamente sobre la posibilidad de que el P. de la república objete un proyecto de reforma constitucional.” Cfr. fol. 466 C. 2.

[23] La interviniente asevera: “ninguna de las herramientas jurídicas alternativas previstas por la propia Carta la protegen [la Constitución] de manera inmediata o, si se quiere, preventiva, contra abusos procedimentales o sustanciales por parte del Congreso en ejercicio de su poder de reforma. Gracias a la inexistencia de vías expeditas de protección, la Constitución es la norma más importante de la República y, paradójicamente, la más desguarnecida del ordenamiento jurídico. Como lo dice el escrito de objeciones, ‘La norma más poderosa de la Nación es, a su vez, la más frágil y la más expuesta de ellas’.” Cfr. fol. 471 C. 2.

[24] Cfr. fol. 477 C. 2.

[25] Cfr. fol. 478 C. 2.

[26] Cfr. fols. 483 y 484 C. 2.

[27] Cfr. fol. 484 C. 2.

[28] Cfr. fol. 485 C. 2.

[29] Cfr. fol. 532 C. 2.

[30] Cfr. fols. 404 y 405 C. 2.

[31] Al respecto, afirma el interviniente: “(…) si el texto conciliado por la comisión de mediación estuvo acordado cerca de las 10 p.m. mal podría a partir de esa hora y antes de las 12 p.m. del mismo día ser publicado en la Gaceta del Congreso, en la medida en que la Imprenta Nacional no tiene una jornada laboral habilitada en ese horario, a pesar de que la inclusión del texto se haga aparecer en un ejemplar de esa misma fecha, pero que no puede caber duda fue impreso en la mañana siguiente. || Pero aún si en gracia de discusión se aceptara que el texto conciliado fue publicado la víspera de su votación en las plenarias, tampoco se cumple con lo dispuesto en el artículo 161 superior, pues al cotejar la hora en que se tendría que haber efectuado la publicación por el conocimiento público que se tiene de la hora en que la comisión de mediación acordó el texto conciliado y la hora en la cual las plenarias lo votaron, no habían transcurrido 24 horas, que es el término que constituye el lapso mínimo de un día, para que los congresistas conocieran el texto.” Cfr. fol. 406 C. 2.

[32] Cfr. fol. 441 C. 2.

[33] Cfr. fol. 498 C. 2.

[34] Cfr. fol. 232 C. 1.

[35] Cfr. fol. 378 C. 2.

[36] Cfr. fol. 380 C. 2.

[37] Cfr. fol. 402 C. 2.

[38] Cfr. fol. 501 C. 2.

[39] Cfr. fol. 503 C. 2.

[40] Cfr. fol. 505 C. 2.

[41] Cfr. fols. 573 y 574 C. 2.

[42] Como se indicó en apartes previos, el demandante manifiesta: “Es claro en el sistema colombiano, la promulgación ni la ley, ni mucho menos de un acto legislativo, es requisito de validez del acto legislativo. No existe en el sistema colombiano, una norma que establezca quién debe hacer la promulgación de los actos legislativos, una vez que se ha concluido el trámite de los ocho debates; de modo que es jurídicamente posible que cualquier ciudadano pague la publicación del acto legislativo ya conciliado en el diario oficial y una vez publicado entre a regir, con todas las consecuencias jurídicas que eso implica.” Cfr. fol. 46 C. 1.

[43] Ver sentencia C-1154 de 2008, M.P.C.I.V.H..

[44] Ver sentencia C-037 de 1996, M.P.V.N.M..

[45] De acuerdo con el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución, corresponde al Consejo de Estado: “2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.”

[46] Sobre estos dos criterios ver las sentencias C-1154 de 2008, M.P.C.I.V.H., y C-1191 de 2008, M.P.J.C.T.. En el último fallo, a propósito de una demanda contra el decreto 1421 de 1993, se explicó: “Como se observa, a pesar que la Corte consideró que su competencia en materia de control de constitucionalidad de decretos fundados en normas transitorias se encontraba debidamente circunscrita, no por ello concluyó que era acertado identificar una enumeración taxativa. En cambio, estableció que dicha competencia también podía predicarse respecto de otros decretos que, si bien no hacían parte de las materias previstas en los artículos 5º, 6º y 10º transitorios, debían ser controlados por esta Corporación, esta vez a partir de un criterio material, relacionado con la fuerza de ley de la disposición correspondiente” (negrilla fuera del texto).

[47] Este decreto fue posteriormente derogado por la ley 938 de 2004.

[48] Ver las sentencias C-513 de 1992, C-003 de 1993, C-105 de 1993, C-508 de 1996, C-534 de 2000, C-927 de 2000, C-621 de 2004, C-061 de 2005, C-334 de 2005, C-672 de 2005, C-323 de 2006, C-094 de 2007, C-909 de 2007 y C-1154 de 2008. En este último se afirmó: “Según éste, la autoridad competente para examinar la constitucionalidad de un decreto dictado por el Gobierno se determina por la naturaleza del decreto: si es una norma con fuerza material de ley que se enmarca dentro de alguna de las hipótesis previstas en el artículo 241 de la Carta Política, su examen corresponderá a la Corte Constitucional; pero si se trata de un acto administrativo o en todo caso de una norma que no tiene vocación legislativa, su estudio compete al Consejo de Estado (art. 237-2 CP). || Lo anterior guarda relación con el concepto que en la teoría del derecho se conoce como fuerza jurídica, a partir del cual se permite la ordenación jerárquica de una norma en el sistema de fuentes de acuerdo con “su capacidad jurídica para incidir en el ordenamiento jurídico creando derecho objetivo, o modificando el ya existente”, es decir, de acuerdo con “su potencialidad normativa frente a las otras fuentes”.

[49] Ver por ejemplo las sentencias C-003 de 1993 y C-508 de 1996.

[50] Ver sentencias C-003 de 1993 y C-534 de 2000. Un recuento importante de la línea jurisprudencial al respecto puede encontrarse en la sentencia C-049 de 2012, M.P.M.G.C..

[51] Ver por ejemplo la sentencia C-061 de 2005, M.P.M.J.C.E..

[52] M.P.C.G.D..

[53] M.P.C.G.D..

[54] M.P.J.A.M..

[55] M.P.J.G.H.G..

[56] M.P.Á.T.G..

[57] M.P.Á.T.G..

[58] M.P.R.E.G..

[59] M.P.N.P.P..

[60] Se destaca el siguiente análisis de la sentencia C-522 de 2009: “Esta corporación es competente para conocer de la presente demanda de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 5° de la Constitución, por cuanto la disposición demandada hace parte de un decreto que, en su momento, se expidió por el P. de la República en virtud de facultades extraordinarias conferidas mediante ley, del mismo tipo de las hoy contempladas en el artículo 150, numeral 10° del texto superior.”

[61] M.P.A.B.S..

[62] M.P.J.A.R..

[63] M.P.M.J.C.E..

[64] M.P.J.C.T..

[65] M.P.C.I.V.H..

[66] Por ejemplo, en la sentencia C-061 de 2005, se sostuvo: “En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia” (negrilla fuera del texto). Luego, en la sentencia C-094 de 2007, la Corte llevó a cabo el siguiente análisis: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte, en el caso del artículo 1022, del Código Civil adoptado y adicionado mediante la Ley 57 de 1887; y en el caso del artículo 222 del Código de Procedimiento Civil, adoptado mediante los Decretos 1400 de 1970 y 2919 de 1970, expedidos con fundamento en facultades extraordinarias conferidas al P. de la República mediante la ley 4ª de 1969” (negrilla fuera del texto).

[67] M.P.A.M.C..

[68] En la sentencia C-508 de 1996, la Corte sostuvo el siguiente argumento: “Ahora bien ¿qué pasa si la Corte declara inexequible el artículo 28 de la Ley 225 de 1995? Hay dos consecuencias posibles pero paradójicas. Así, algunos podrían considerar que el artículo 106 del Decreto 111 de 1996 sigue vigente, como disposición autónoma, lo cual implicaría reconocer que la decisión de inexequibilidad es inocua, tesis contraria a la finalidad misma del control constitucional. Otros, en cambio, podrían argumentar que se entiende que el artículo 106 del Decreto 111 de 1996 también ha sido expulsado del ordenamiento, pues ese decreto ejecutivo no tiene fuerza legal autónoma. En el fondo, esta segunda tesis equivale a admitir que la Corte es competente para conocer de ese artículo 106 del Decreto 111 de 1996, pero como la Corte expresamente no se ha pronunciado sobre tal disposición, se generaría una aguda inseguridad jurídica. || Por todo lo anterior, y con el fin de respetar la distribución de competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jurídicas, es necesario concluir que, conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales” (negrilla fuera del texto). Esta posición fue reiterada en la sentencia C-748 de 1999, M.P.E.C.M., y con fundamento en ella la Corte se declaró inhibida, ya que la demanda cuestionaba no la constitucionalidad de los artículos específicos compilados en el decreto 1818 de 1998, sino la competencia del Ejecutivo para expedirlo.

[69] M.P.C.I.V.H..

[70] M.P.J.C.T..

[71] M.P.M.J.C.E..

[72] M.P.J.I.P.C..

[73] M.P.J.G.H.G..

[74] M.P.A.M.C..

[75] M.P.J.G.H.G..

[76] M.P.J.A.M..

[77] M.P.A.M.C..

[78] M.P.E.C.M..

[79] M.P.J.A.R..

[80] M.P.J.C.T..

[81] Algunos de estos decretos son los que siguen: decreto 2067 de 1991 “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional” –fundamento en el artículo 22 transitorio-; decreto 1421 de 1993 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotᔠ–fundamento en el artículo 41 transitorio-; decreto 2762 de 1991 “Por medio del cual se adoptan medidas para controlar la densidad poblacional en el departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina –fundamento en el artículo 42 transitorio-; y decreto 1088 de 1993 “Por el cual se regula la creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas” –artículo 56 transitorio-.

[82] Por ejemplo, en la sentencia C-513 de 1992, a propósito de una demanda contra el decreto 2067 de 1991, la Corporación manifestó: “En efecto, el Decreto mencionado tiene fuerza de ley, ya que corresponde al ejercicio de facultades extraordinarias conferidas al P. de la República en forma directa por la Asamblea Nacional Constituyente. Esa jerarquía normativa se halla expresamente reconocida por la disposición constitucional transitoria cuando estatuye que en todo tiempo el Congreso podrá derogar o modificar las normas así establecidas.” Luego, en la sentencia C-003 de 1993, se agregó: “(…) desde el punto de vista de la interpretación sistemática, se observa que el artículo 241 confiere a la Corte Constitucional la guarda de la supremacía e integridad de la Carta Política, de suerte que una norma del ordenamiento jurídico que se equipara formalmente a las facultades de que trata el artículo 150.10 de la Constitución, las cuales son ciertamente objeto de control, según el artículo 241.5 superior, debe ser objeto del conocimiento por parte de esta Corporación”.

[83] En la sentencia C-003 de 1993, la Corte sostuvo: “(…) la materia que nos ocupa, bien que por excepción transitoria su competencia fué atribuída (sic) a órganos diferentes al Congreso de la República, es un tema que ordinariamente le corresponde al Legislativo, de conformidad con el artículo 150 de la Carta, y su eventual reforma futura deberá hacerse por ley. El Decreto 2067 de 1991, en efecto, desarrolla las facultades de naturaleza legislativa que consagra el artículo 23 transitorio de la Carta precitado, y no las facultades administrativas de que trata el artículo 5° transitorio en su literal "c". En este sentido, la Corte Constitucional estima que todas aquellas materias que sean de naturaleza legislativa y que excepcionalmente sean asignadas por la Carta a un órgano diferente del Congreso de la República, son de su competencia para efectos de ejercer el control de constitucionalidad. Y, a contrario sensu, las normas expedidas por el Gobierno Nacional que sean de naturaleza administrativa, entran en la cláusula general de competencia de orden residual que en este sentido tiene el Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 237 numeral segundo de la Constitución” (negrilla fuera del texto).

[84] Al respecto, en la sentencia C-003 de 1993, la Corte aseguró: “(…) según la interpretación histórica, fue (sic) voluntad expresa y clara del constituyente asegurar el control de constitucionalidad de las facultades conferidas al P. de la República en los artículos transitorios de la Carta, según se desprende de la lectura del artículo 10 transitorio de la Carta, que dice: (…) || Lo que sucedió, empero, es que el dicho artículo fué (sic) ubicado con el número 10 dentro de los 59 artículos transitorio que tiene la Carta, por decisión del compilador final de las normas pero no por decisión de la Asamblea Nacional Constituyente, y su numeración concreta no fué (sic) sometida a votación conforme al Reglamento de dicha Corporación.”

[85] Se destaca el siguiente aparte de la sentencia C-003 de 1993, a propósito del decreto 2067 de 1991: “(…) en un Estado social de derecho como Colombia -art. 1° CP-, los poderes constituidos son reglados -art. 3° idem- y se rigen por el principio de legalidad -art. 6° idem-, de suerte que no se conciben competencias omnímodas o sin control. El control del poder es la esencia de la democracia y por tanto mal podría pensarse que las facultades extraordinarias de que se revistió el P. de la República en los artículos transitorios de la Constitución, distintos a los consagrados en el artículo 10 transitorio, se encuentran fuera de control.”

[86] M.P.C.I.V.H..

[87] M.P: J.C.T..

[88] M.P.C.I.V.H..

[89] M.P.R.E.G..

[90] M.P.C.I.V.H..

[91] M.P.H.A.S.P..

[92] M.P.H.A.S.P..

[93] En la sentencia C-973 de 2004, la Corte afirmó: “Para la Corte, el control de constitucionalidad de los actos legislativos que reforman la Constitución por la vía del referendo, y que se activa por las demandas ciudadanas en virtud del numeral 1° del artículo 241 de la Carta Fundamental, cobija todos los actos jurídicos que se produzcan con posterioridad al fallo de esta Corporación que decida acerca de la exequibilidad de la ley de convocatoria de dicho referendo. En apoyo de lo anterior, basta con señalar que el conjunto de actos previos a la expedición del Acto Legislativo, constituyen meros actos de trámite que permiten la formación y consolidación de la reforma” (negrilla fuera del texto). Luego, en la sentencia C-1121 de 2004, agregó: “Así entonces cabe precisar, que la reforma constitucional por vía de referendo está conformada por diversas etapas que deben ser agotadas de manera sucesiva, en las cuales interviene no solo el Congreso de la república, expidiendo la ley que convoca al referendo, sobre la cual debe surtirse automáticamente el control de constitucionalidad, sino además, las autoridades que conforman la Organización Electoral; los ciudadanos que se pronuncian mediante el voto afirmativo, en número exigido por la Constitución; y finalmente, el P. de la República a quien le corresponde sancionar y publicar el acto legislativo respectivo. || Se trata por tanto de un acto jurídico complejo, en cuanto a su formación, por cuanto requiere de la intervención de diversas autoridades públicas. Todas estas actuaciones concurren a la conformación final del acto reformatorio de la constitución y constituyen pasos necesarios del trámite de reforma constitucional vía referendo, sobre los cuales corresponde a la Corte Constitucional ejercer el control de constitucionalidad” (negrilla fuera del texto).

[94] La Corte afirmó: “(…) esta disposición contiene una alusión expresa a la competencia de la Corte para examinar si, con anterioridad al pronunciamiento ciudadano acerca de la convocatoria a un referendo encaminado a reformar la Constitución, haya sido éste de iniciativa popular o gubernamental, se ha producido un vicio de procedimiento en su formación, lo cual comprende no sólo el examen de la aprobación de la respectiva ley, sino todos los actos concernientes a la formación de la iniciativa. De tal suerte que, para el caso de los referendos de iniciativa popular, el análisis de esta Corporación abarcará el estudio de la validez de las actuaciones adelantadas por los promotores de la iniciativa ante las autoridades que conforman la Organización Electoral en Colombia, es decir, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral. || Adviértase que la Constitución no excluye, de manera alguna, el examen de la Corte acerca de los posibles vicios de procedimiento en los que se pudo haber incurrido a lo largo de la formación de la iniciativa popular de reforma a la Carta Política. En efecto, los denominados “vicios de procedimiento en su formación”, según las voces del artículo 241.2, no se limitan a aquellos acaecidos durante el trámite en el Congreso del proyecto de ley mediante la cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional, sino que abarcan las etapas anteriores, por cuanto se trata de un acto jurídico complejo, al igual que la fase comprendida entre la sentencia de la Corte Constitucional y la promulgación del acto reformatorio de la Constitución, esta última mediante la acción pública de inconstitucionalidad como previamente se consignó. ”

[95] En la sentencia C-1121 de 2004, se explicó: “(…) una interpretación sistemática de la Carta Política evidencia que ninguna otra autoridad judicial es competente para pronunciarse acerca de la existencia o no de un vicio de forma durante el trámite de adopción del acto legislativo adoptado vía referendo”.

[96] La Corte aludió a precedentes en materia de procedimientos legislativos que tienen iniciativa compleja, como las leyes aprobatorias de tratados internacionales, el control de las leyes cuatrianuales de planes de desarrollo, el control de las leyes de presupuesto y de las que estipulan gastos.

[97] Expediente 2009-00344-00., C.P: M.C.R.L..

[98] Radicación: 11001-03-24-000-2009-00504-00, C.P.M.C.R.L..

[99] Ver sentencias C-222 de 1997, M.P.J.G.H.G., C-614 de 2002, M.P.R.E.G., C-1040 de 2005 (varios ponentes), C-332 de 2005, M.P.M.J.C.E., C-040 de 2010, M.P.L.E.V.S., entre otras.

[100] M.P.A.M.C..

[101] Este enunciado es reproducido por el artículo 196 de la ley 5 de 1992.

[102] Esta misma regla se reitera en el artículo 201 de la ley 5.

[103] En la sentencia C-084 de 1996, M.P.C.G.D., esta Corporación aseguró que la sanción es un requisito esencial de las leyes, de conformidad con el artículo 157-4 de la Carta. Ver también la sentencia C-025 de 2012, M.P.M.G.C..

[104] Ver sentencia C-492 de 1997, M.P.H.H.V..

[105] Cfr. sentencia C-084 de 1996, M.P.C.G.D..

[106] Cfr. sentencia C-179 de 1994, M.P.C.G.D.. Ver también la sentencia C-581 de 2001, M.P.J.A.R..

[107] Sobre la diferencia entre promulgación y vigencia, esta Corporación explicó lo siguiente en la sentencia C-581 de 2001, M.P.J.A.R.: “La promulgación es distinta de la vigencia de la ley, pues mediante la primera se informa o comunica a todos los ciudadanos el contenido de las leyes; y por la segunda se señala el momento a partir del cual empiezan a surtir efectos. Una ley puede haber sido publicada en una fecha determinada y entrar a regir en otra, lo cual no es inconstitucional, siempre y cuando se respeten los derechos y demás garantías constitucionales, vr. gr. el principio de favorabilidad, los derechos adquiridos, entre otros.” Ver también las sentencias C-932 de 2006, M.P.H.A.S.P. y C-025 de 2012, M.P.M.G.C..

[108] M.P.R.E.G..

[109] “Cfr. Arts 337, 379 y 380 de la Constitución Política”.

[110] “FULLER, L.. The Morality of Law. Yale University Press, N.H., 1969. P.. 49-51.”

[111] “Sentencia C-957 de 1998”.

[112] M.P.M.V.C.C..

[113] La S. afirmó: “16. Así, en definitiva, aunque el auto de rechazo no fue infundado al sostener que la Corte Constitucional es “manifiestamente incompetente” para conocer y decidir acciones públicas contra proyectos archivados de acto legislativo, como el ahora demandado, hay buenas razones para albergar un grado suficiente de duda sobre la plausibilidad de esa conclusión. Y si hay duda, no puede hablarse de una manifiesta incompetencia de la Corte. Por tanto, la S. Plena estima que la Corte no es manifiestamente incompetente para conocer de las acciones rechazadas. Pero la pregunta suscitada es entonces: ¿debe por eso revocarse el auto de rechazo, y ordenarse la admisión de las demandas? No. Porque es válido rechazar una acción pública presentada por fuera de los términos prescritos en el artículo 379 de la Carta, como pasa a explicarse a continuación.”

[114] M.P.N.P.P..

[115] Cfr. Diario Oficial 48.472 del 25 de junio de 2012.

[116] Ver Gacetas de Congreso 576 y 584 de 2012.