Sentencia de Tutela nº 181/08 de Corte Constitucional, 22 de Febrero de 2008

Mediante escrito presentado el 10 de julio de 2007 el señor R.E.S. interpuso acción de tutela contra el Seguro Social por considerar vulnerado su derecho fundamental de petición. Como fundamento a la solicitud de amparo, invoca los siguientes:

1. Hechos

   Manifiesta que en la Resolución 2360, de fecha de 10 de mayo de 2007, proferida por la entidad accionada, se le negó el reconocimiento y pago de un retroactivo, al que alega tener derecho, por cuanto aduce que la entidad demandada le reconoció pensión de vejez a partir de febrero de 2007, siendo su última cotización al sistema de la seguridad social en pensiones el día 28 de febrero de 2004 F. 3 del cuaderno original..

   Asevera que interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución No. 2360 de mayo 10 de 2007, el cual fue enviado a través de la empresa Servientrega F. 3 del cuaderno original..

   Señala que hasta la fecha de presentación de la tutela, no había obtenido respuesta alguna sobre el recurso formulado F. 4 del cuaderno original..

   Por lo anterior, solicita el amparo de tutela de su derecho fundamental de petición, y en consecuencia, pretende que se ordene al Instituto de Seguro Sociales que resuelva el recurso en mención, y en subsidio apelación que presentó contra la Resolución 2360 de fecha de mayo 10 de 2007, y que el ente demandado proceda a reconocer el retroactivo que reclama.

2. Trámite procesal

   El día 10 de julio de 2007, el Juzgado Primero del Circuito con Funciones de Conocimiento de Neiva, ordenó correr traslado de la acción de tutela al Instituto de Seguro Social, quien no obstante, vencido el término para tal efecto, omitió dar informe acerca de la acción de tutela presentada en su contra.

3. Pruebas

   Dentro del expediente de tutela, reposan las siguientes pruebas:

   · Copia del recurso de reposición y en subsidio apelación, de fecha de 29 de mayo de 2007 contra a la entidad demandada, dirigido al Departamento de Pensiones del Instituto de Seguro Social - Seccional Caldas, contra la Resolución 2360 de fecha de 10 de mayo de 2007. F. 5 y 6 del cuaderno original.

   · Copia de una constancia de la Cooperativa de Trabajo Asociado ''Apoyemos'', en la cual se señala que el accionante se encontró vinculado al sistema de seguridad social en pensión hasta el 28 de febrero de 2004 por medio de la misma. F. 7 del cuaderno original.

   · Copia de la Resolución No. 2360 de fecha de mayo 10 de 2007, proferida por la entidad demandada. F. 8 del cuaderno original.

   · Copia de la Resolución No. 000568 de fecha de enero 29 de 2007, proferida por la entidad accionada. F. 9 del cuaderno original.

   · Copia de la factura cambiaria No. 7 79785061 de la empresa Servientrega F. 10 del cuaderno original..

   · Copia de la cédula de ciudadanía del accionante F. 11 del cuaderno original..

El día 17 de julio de 2007, el Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Neiva resolvió denegar el amparo del derecho fundamental de petición del accionante.

Consideró que los recursos de la vía gubernativa son una expresión del derecho de petición, y en consecuencia, por disposición del artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, se le otorga a la administración pública un término de dos meses contados a partir de la interposición del respectivo recurso para contestar los mismos.

De esta manera, señaló que desde la fecha en que el actor envió el recurso de reposición y en subsidio apelación en contra la Resolución 2360 de mayo 10 de 2007 no había transcurrido un lapso superior de dos meses de los que trata el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo.

Por consiguiente, adujo que no existía mora alguna por parte de la entidad demandada en el que se indicare un retardo injustificado para resolver la respectiva petición que formuló el actor, que conculcare su derecho fundamental de petición.

La sentencia no fue impugnada por las partes.

1. Competencia.

   Esta Corte es competente para conocer de los fallos antes mencionados, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico

   El accionante solicita que el Instituto de Seguro Social resuelva el recurso de reposición y apelación que interpuso en contra de la Resolución No. 2360 de 10 de mayo de 2007 expedida por la entidad demandada.

   Afirma que el mencionado recurso fue enviado por correo mediante la empresa Servientrega el día 29 de mayo de 2007, mediante factura cambiaria No. 7 79785061 F. 4 del cuaderno original..

   Por su parte, la entidad accionada omitió dar respuesta acerca de la acción de tutela, y no existe prueba en el expediente de que en efecto, hubiere contestado el referido recurso.

   El juez de instancia denegó el amparo reclamado por el accionante, al considerar que el ente demandado no había superado el término legal de dos meses para resolver el recurso interpuesto por el actor.

   Conforme lo anterior, corresponde a la S. establecer si el Instituto de Seguro Social vulneró el derecho fundamental de petición del señor R.E.S., al no resolver el recurso de reposición y en subsidio apelación, incoado contra la Resolución 2360 de 10 de mayo de 2007.

   Para efectos de resolver el anterior problema jurídico, la S. se referirá, de cara con la jurisprudencia constitucional, sobre los siguientes temas: (i) el derecho de petición y su protección por vía de la Acción de Tutela. (ii) la relación entre los recursos de la vía gubernativa con el derecho de petición.

3. Alcance del derecho fundamental de petición. Reiteración de jurisprudencia.

   Sobre el alcance del derecho fundamental de petición, reconocido de forma expresa en el artículo 23 de la Constitución, la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse en numerosas sentencias para explicar que comprende, además de la posibilidad de acudir ante la administración o en ciertos casos ante los particulares para elevar solicitudes respetuosas, el derecho a obtener una respuesta oportuna y a que en la misma se resuelva de fondo sobre la solicitud presentada. Cfr., entre muchas otras, las sentencias T-481 de 1992, T-457 de 1994, T-294 de 1997, T-1160A de 2001, T-294 de 2003, T-392 de 2003, T-625 de 2004 y T-411 de 2005. Al respecto esta Corporación ha explicado lo siguiente:

   ''(i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible Sentencia T-481 de 1992, MP. J.S.G.; (v)la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares Sentencia T-695 de 2003, MP. A.B.S.; (vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.; (ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder; Sentencia T- 219 de 2001, MP. F.M.D.. y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado Sentencia T-1104 de 2002, MP. M.J.C.''. Sentencia T-952 de 2004, MP. Marco G.M.C., donde la Corte reitera los planteamientos centrales de la sentencia T-1160 A de 2001, MP. M.J.C..

4. Recursos de la vía gubernativa y derecho de petición. Reiteración de jurisprudencia.

   La Corte Constitucional ha concluido que la interposición de recursos frente a actos administrativos hace parte del ejercicio del derecho fundamental de petición, toda vez que ''a través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto'' Sentencia T-304 de 1994, MP. J.A.M.; T-911 de 2001, MP. R.E.G.; T-051 de 2002, MP. E.M.L...

   En este sentido, cuando se han interpuesto recursos para agotar la vía gubernativa y la autoridad pública a quien le han sido presentados los recursos omite resolverlos y no cumple con los términos legales, se encuentra vulnerando el derecho fundamental de petición.

   Al respecto, la Corte en su jurisprudencia ha señalado que si el derecho de petición tiene por objeto obtener una respuesta de fondo, clara, oportuna y congruente con lo pedido, los recursos ante la administración deben incluirse en el núcleo esencial del artículo 23 Superior. De tal forma que si la administración no tramita o no resuelve los recursos dentro de los términos señalados legalmente, vulnera el derecho de petición del administrado y, por lo tanto, legitima al solicitante para presentar la respectiva acción de tutela para salvaguardar su derecho fundamental.

   Sentencias anteriores en supuestos similares al que aquí se estudia han sostenido lo siguiente:

   ''...la obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando, por la vía de la presunción, la existencia de un acto demandable. Pero de ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligación de resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía entender que su ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición considerado en sí mismo.'' Sentencia T-242 de 1993. MP. J.G.H.G.; T-910 de 2001 MP. J.A.R...Según tal consolidada doctrina, desconocida por los falladores de instancia la falta de respuesta oportuna de los recursos previstos por el propio Código Contencioso Administrativo, en orden a debatir frente a la propia Administración sus decisiones, constituyen una de las múltiples facetas que muestra en el panorama legislativo el derecho fundamental ''a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución'' de conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 Superior. Ver Sentencia T-365 de 1998 MP. F.M.D.; y T-276 de 2001, MP. Clara I.V.H..

   De igual forma, la Corte ha afirmado que no es justificación suficiente para denegar el amparo, aducir la existencia del silencio administrativo negativo, esencialmente porque con ésta figura no se satisface el derecho del solicitante de obtener una respuesta pronta y de fondo sobre lo solicitado. Por tales razones esta Corporación también ha afirmado:

   ''Ahora bien, la acción contencioso administrativa no es el medio judicial idóneo para obtener la resolución de los recursos de reposición y apelación, como quiera que, tal y como lo ha dicho esta Corporación en múltiples sentencias Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-119 de 1993, T-663 de 1997, T-601 de 1998, T-637 de 1998, T-724 de 1998, T-529 de 1998 y T-281 de 1998., ''el silencio administrativo no protege el derecho de petición, pues tiene un objeto distinto y, por otra parte, es precisamente prueba clara e incontrovertible de que el mismo ha sido violado'' Sentencia T-294 de 1997, MP. J.G.H.G.. Además, el administrado ''conserva su derecho a que sea la propia administración, y no los jueces, quien resuelva sus inquietudes, pues al fin y al cabo ella es la obligada a dar respuesta. Prueba de ello está en que si la persona no recurre ante la jurisdicción, la administración sigue obligada a resolver'' Sentencia T-304 de 1994, MP. J.A.M...

   En relación al término para decidir sobre la interposición de un recurso ante la administración, la Corte en sentencia de unificación SU-975/2003, MP. M.J.C., sostuvo:

   ''6) los plazos con que cuenta la autoridad pública para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce a la vulneración del derecho fundamental de petición, son los siguientes:

   (i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional incluidas las de reajuste- en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.

   (ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;

   (iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.

   Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social. (Negrilla fuera de texto original).

   Es por tanto un deber de la administración resolver dentro de los términos señalados, el recurso que el peticionario ha presentado oportunamente Adicionalmente, pueden consultarse las sentencias T-365 de 1998, MP. F.M.D.; T-469 de 1998, MP. V.N.M.; T-344 de 1999, MP. E.C.M... Actuar de manera contraria, además de vulnerar el derecho fundamental de petición, cuestiona el cumplimiento de los principios de celeridad y eficacia impuestos a la función pública por el artículo 209 de la Constitución. Por tanto, es procedente solicitar la protección por la vía de la tutela cuando existe una irregularidad de este tipo, tal y como sucede en el presente caso.

   En razón a los anteriores criterios, esta S., se ha pronunciado en las sentencias T-259 de 2004, T-363 de 2004, T-734 de 2004, T-1017 de 2004, T-1018 de 2004, T-371 de 2005, T-411 de 2005 y T-470 de 2005, en donde se ha amparado el derecho de petición de los distintos accionantes, que en los diferentes casos, no recibieron respuesta por parte de las entidades encargadas de resolver sus solicitudes en materia pensional, dentro de los plazos señalados anteriormente.

   Ahora, teniendo en cuenta las anteriores precisiones, la S. proseguirá con el estudio del caso concreto.

La S. ve necesario aclarar, antes de abordar el fondo del asunto, que en el presente caso el Instituto de Seguro Social no otorgó respuesta al traslado ordenado por el juez de instancia.

El artículo 20 del Decreto-Ley 2591 de 1991, consagra la presunción de veracidad como un instrumento para sancionar el desinterés o negligencia de la autoridad pública o el particular contra quien se ha interpuesto la acción de tutela, en aquellos eventos en los que el juez de la acción requiere cierta información; de tal forma que, si dichos informes no se rinden dentro del plazo respectivo, acarrea como consecuencia, que los hechos narrados por el accionante en la demanda de tutela sean tenidos como ciertos. Ver Sentencias T-644 de 2003, MP. J.C.T.; T-911 de 2003, MP. J.C.T.; y T-1074 de 2003, MP. E.M.L., entre otras.

De todos modos, aún cuando en el caso sub examine se debe dar aplicación al artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, la S. evaluará las pruebas que obran en el expediente de tutela, que en cierta medida otorgan claridad sobre los hechos relatados por el accionante.

Ahora bien, se tiene que el ente accionado reconoció al actor pensión de vejez mediante Resolución No. 000568 de 2007. El demandante, el día 9 de marzo de 2007, presentó un derecho de petición, en el cual solicitó el reconocimiento y pago de un retroactivo acerca de unas mesadas pensionales.

El anterior derecho de petición fue respondido de manera negativa por parte de la entidad demandada, el día 10 de mayo de 2007 mediante Resolución No. 2360 de 2007, la cual fue notificada al accionante el día 28 de mayo de 2007.

El demandante inconforme con la anterior decisión, mediante escrito de fecha de 29 de mayo de 2007, elevó recurso de reposición, y en subsidio apelación en contra de la Resolución 2360 de 2007, que dirigió a la Jefe del Departamento de Pensiones del Instituto de Seguro Social Seccional Caldas, y el mismo fue enviado a través de la empresa de correos ''Servientrega'', mediante factura cambiaria de transporte No. 7 79785061, cuya copia obra en el expediente.

La S. advierte, tal y como lo manifiesta el actor, que los recursos interpuestos no habían sido resueltos a la fecha de la presentación de la acción de tutela, máxime cuando se tiene en cuenta que el Instituto de Seguro Social no controvirtió nada al respecto.

Así entonces, conforme a la jurisprudencia constitucional anteriormente esbozada sobre el alcance de las peticiones en materia pensional, el Instituto de Seguro Social, disponía de un plazo de 15 días para resolver el recurso de reposición, y en subsidio apelación que formuló el actor contra la Resolución No. 2360, expedida por el ente demandado.

De ahí que la S. observa que en el caso en estudio, el juez de instancia debió amparar el derecho fundamental de petición solicitado por el demandante, toda vez que el recurso de reposición, y en subsidio apelación, que presentó contra la resolución No. 2360 emitida por el ente demandado no había sido resuelto al momento de presentar la tutela y se había superado el término legal para ello, puesto que la administración sobrepasó el plazo de 15 días hábiles para resolver el recurso interpuesto, que conlleva un desconocimiento injustificado a la vulneración del derecho fundamental de petición en materia pensional.

En consecuencia, la S. revocará la sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito con funciones de Conocimiento de Neiva, y en su lugar concederá el amparo del derecho fundamental de petición del señor R.E.S.. Por consiguiente, ordenará al Instituto de Seguro Social que, en el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente providencia y si aún no lo hubiere hecho, proceda a resolver el recurso de reposición que formuló el accionante contra la Resolución 2360 de 10 de mayo de 2007, expedida por dicha entidad; y en caso que el mismo sea resuelto de manera desfavorable al accionante, el Instituto de Seguro Social contará con un término máximo de (20) días, para resolver el recurso de apelación que en subsidio interpuso el demandante.

En mérito de lo expuesto, la S. Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,