Sentencia de Tutela nº 092/07 de Corte Constitucional, 8 de Febrero de 2007

La demandante a través de apoderado judicial instauró acción de tutela en contra del Departamento Administrativo de Hacienda de Cali (Valle) por considerar vulnerados sus derechos constitucionales a la seguridad social, debido a la resolución en forma negativa de su petición relacionada con la devolución de dineros cancelados por concepto de impuestos, teniendo en cuenta que estos se liquidaron sobre dineros pertenecientes al Sistema general de Seguridad Social y de destinación específica.

1. Hechos

1.1. Sostiene la actora a través de su apoderado que, declaró y pagó durante los años 1996 a 2001 a favor de la entidad demandada la suma de $556.387.000.oo M/cte, por concepto de impuestos de industria y comercio.

1.2. Refiere que para liquidar dicho impuesto, incluyó en la base gravable los ingresos correspondientes a cotizaciones y Unidades de Pago por Capitación, cuando tales recursos son de destinación específica para la seguridad social, acorde con lo establecido en el artículo 48 de la Constitución Política y lo resuelto en sentencia C-1040 de 2003 proferida por esta Corporación, respecto de los cuales no puede operar gravamen alguno.

1.3. Indica que, el 21 de abril de 2005 presentó ante la entidad demandada solicitud de devolución de los dineros antes referidos en la cuantía prevista y por los motivos expresados.

1.4. Agrega que en respuesta a la misma, la accionada expidió la Resolución No. 370 de abril 24 de 2006 negando lo pedido, a su turno que no concedió el recurso de apelación con lo cual viola, además, el artículo 29 de la Constitución Política.

1.5. No obstante lo anterior, manifiesta, se abre la discusión respecto de lo aquí pedido, a la vía contenciosa, lo que implicaría tener que esperar aproximadamente unos siete u ocho años para garantizar lo normado en el artículo 48 del estatuto superior y obtener la devolución respectiva.

1.6. Finalmente afirma que con la actuación demandada se viola el artículo 48 de la C.P. así como el artículo 49 respecto de la salud de los usuarios afiliados y beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

2. Solicitud de tutela

Solicita el accionante que ''...se acceda a tutelar el derecho de COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A. ORDENANDO QUE le sean devueltos los dineros objeto de la solicitud de devolución en cuantía de Quinientos Tres millones Ciento Cincuenta y Cinco Mil Pesos ($503.155.000.oo)M/cte , los cuales se encuentran en poder del Departamento Administrativo de Hacienda de Cali, para que sean destinados a la seguridad social tal como lo establece el artículo 48 de la Constitución y para garantizar los derechos fundamentales conexos consagrados en el artículo 49 y conexos.'' (Lo subrayado y en mayúsculas es del texto).

3. Pruebas relevantes allegadas al expediente.

Obran las siguientes pruebas dentro del expediente de tutela:

Ø Poder otorgado por el representante legal de la entidad demandante.

Ø Copia de la solicitud de devolución del impuesto efectuada a la entidad demandada. Folios 18 a 28.

Ø Copia de la Resolución No 0370 del 24 de abril de 2006, por medio de la cual se resuelve en forma negativa la petición efectuada. Folios 9 a 17.

4. Intervención de la entidad demandada.

A través de escrito del 27 de junio de 2006, la entidad accionada, por intermedio del Subdirector Administrativo de Impuestos, Rentas y Catastro Municipal de Cali, dio respuesta a la acción de tutela y solicitó se declarara improcedente la misma. Los argumentos para tal pedimento se pueden sintetizar así:

- A la petición de devolución se le dio respuesta oportuna, clara y precisa sin que pueda aceptarse que la resolución tenga que ser favorable a los intereses del peticionario.

- Afirma que el acto expedido es demandable por la vía contencioso administrativa, existiendo, por tanto, un mecanismo jurídico para atacar la legalidad del acto expedido.

- Que de la actuación no se observa la existencia de un perjuicio irremediable, lo que no permite su interposición ni siquiera como mecanismo transitorio, puesto que el mismo no reúne las características de inminencia, urgencia y gravedad.

- Finalmente, señala que, la acción es improcedente, dada la existencia de otro medio de defensa judicial y que se alegan como violados derechos de terceros, sin que se demuestre su violación ni se pueda determinar las personas que en un momento dado puedan sufrir dichas violaciones.

5. Decisiones judiciales objeto de revisión.

5.1. Decisión de Primera Instancia.

Mediante fallo del cinco (05) de julio de dos mil seis (2006) el Juzgado Veintisiete Civil Municipal de Cali (Valle), resolvió no tutelar los derechos invocados por el actor. Después de referirse al contenido y alcance de la acción de tutela, de analizarse el contenido de la sentencia C-1040 de 2003 y de hacer referencia a las sentencias T-481 de 2000 y T-696 de 2000, llegó a la conclusión que no se había vulnerado ningún derecho fundamental, habida cuenta que, en la decisión de constitucionalidad no se establecieron efectos retroactivos de la misma y siendo que las decisiones en dicha materia tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte decida lo contrario, las actuaciones surtidas en vigencia de la disposición declarada inconstitucional no quedan afectadas por la decisión de inexequibilidad..

Señaló igualmente el juez de instancia, que en las sentencias T-481 de 2000 y T-696 de 2000 las situaciones resueltas eran diferentes a lo planteado en el caso que se analiza, de dineros depositados en las entidades intervenidas, los cuales tenían una destinación específica conforme al artículo 48 de la CP y en donde los demandantes tenían la calidad de acreedores y, no de pagos formalmente válidos que se estuviesen cuestionando por vía de tutela.

Insiste en que el pago de los dineros se efectuó como tributo en virtud de una disposición legal y no fueron confiados a título de depósito con la obligación de restituirlos posteriormente, por lo que su devolución debe ser ordenada por autoridad judicial que dirima el conflicto expresado por el actor y relacionado con el pago de lo no debido.

Finalmente indica que, existiendo otro medio de defensa judicial idóneo y adecuado para obtener lo pretendido y al no demostrarse la existencia de un perjuicio irremediable, la acción interpuesta resulta improcedente.

5.2. Impugnación.

A través de oficio presentado por el apoderado del actor, se impugnó la decisión anterior, sosteniendo que, lo pretendido es que los recursos se destinen en la forma indicada por el artículo 48 de la Constitución Política y que conforme lo establecido en la sentencia T-696 de 2000 los administradores de dichos recursos están en la obligación de no permitir que los dineros de destinación específica se desvíen hacia fines diferentes. Igualmente pone de presente que la misma Corte ha avalado la acción de tutela para solicitar la devolución de los dineros destinados a la seguridad social.

Afirma que el perjuicio es irremediable en la medida en que, de acudir a la vía contenciosa se tardaría aproximadamente siete años en ser devueltos los recursos, no pudiéndose, en consecuencia, disponer de estos en forma oportuna, con lo cual se desfinancia el sistema de seguridad social.

5.3. Decisión de segunda instancia.

Mediante providencia del 3 de agosto de 2006, el Juzgado Trece Civil del Circuito de Cali (Valle), resolvió confirmar la decisión recurrida, por considerar que el accionante cuenta con otro medio de defensa judicial, cual es el de acudir a la justicia contencioso administrativa, máxime que no se ha demostrado la existencia de un perjuicio irremediable.

1. Competencia.

Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Procedencia de la acción de tutela.

Dispone el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que los mismos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos señalados constitucional y legalmente.

En todo caso la acción de tutela procederá ante la inexistencia de otro medio de defensa judicial, salvo que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. No obstante, según la jurisprudencia constitucional, la idoneidad y eficacia del otro medio de defensa judicial para deparar protección de los derechos reclamados, debe analizarse en cada caso concreto Sentencia T-771 de 2006., según las circunstancias específicas que afectan a quien acude al amparo de sus derechos; esto es, debe ser apto para obtener la protección requerida, con la urgencia del caso tratado. Sólo de esta manera puede determinarse si realmente existen alternativas que hagan improcedente la acción de tutela Sentencia T-700 de 2006..

Por regla general, para determinar si la acción de tutela es procedente, la Corte Constitucional ha señalado dos aspectos distintos. En primer lugar, si la tutela se presenta como mecanismo principal, al definir su procedibilidad es preciso examinar si no existe otro medio judicial. Si no existe otro medio, o aún si existe pero éste no resulta idóneo en el caso concreto, la tutela procede como mecanismo principal de amparo de los derechos fundamentales. En relación con la existencia del otro medio de defensa judicial, adicionalmente ha señalado la jurisprudencia de la Corte que no existe la obligación de iniciar el proceso ordinario antes de acudir a la acción de tutela, basta que dicha posibilidad esté abierta al interponer la demanda. Sin embargo, si el demandante ha dejado vencer la oportunidad para iniciar el trámite del proceso ordinario, por prescripción o caducidad de la acción, la tutela no procede como mecanismo transitorio. Ver, entre otras, las sentencias T-871 de 1999, T-812 de 2000.

En segundo lugar, cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, habida cuenta de la existencia de un medio judicial ordinario idóneo, es preciso demostrar que ésta es necesaria para evitar un perjuicio irremediable. Dicho perjuicio se caracteriza, según la jurisprudencia, por lo siguiente: i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Esta doctrina ha sido reiterada en las sentencias de la Corte Constitucional, T-225 de 1993, MP: V.N.M., SU-544 de 2001, MP: E.M.L., T-983 de 2001, MP: Á.T.G., entre otras.

3. Legitimación en la causa.

Si bien la acción de tutela corresponde a un proceso judicial de carácter excepcional en el cual las formalidades requeridas para su empleo son mínimas, es igualmente cierto que existen algunos requerimientos básicos de todo proceso judicial, que ni siquiera la misma acción de tutela puede obviar, y que surgen como imprescindibles para que el proceso jurídico sea viable, cumpliendo así con su cometido institucional, cual es el obtener un pronunciamiento judicial que genere efectos jurídicos.

La competencia del juez y la capacidad de las partes para intervenir en el proceso son elementos que deben estar muy bien definidos en cualquier proceso. En relación con este último elemento debe existir una correcta integración por causa activa y pasiva. La legitimación en la causa por activa corresponde a la titularidad del demandante respecto de los derechos fundamentales infringidos, la capacidad para actuar en representación de otros a quienes resulta imposible defender directamente sus propios derechos, o la capacidad para actuar como apoderado judicial de acuerdo con los requerimientos legales para el efecto.

El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 al establecer la legitimidad de la persona para interponer la acción determina la posibilidad de promover la misma en nombre de otra persona '' cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud''.

La jurisprudencia de esta Corporación tiene por sentado que, pese a la informalidad de la acción, la legitimación como presupuesto procesal para su interposición, debe acreditarse. En sentencias T-458 de 1992 MP. J.S.G., T-023 de 1995 MP: J.A.M. y T-947 de 2006 MP. Marco G.M.C., entre otras, se indicó:

''El Decreto 2591 de 1991 al reglamentar en ese aspecto la acción de tutela dispuso que la persona afectada puede exigir la protección de su derecho actuando por sí misma o a través de representante, caso en el cual, para facilitar la formulación de la tutela, la ley ordena presumir la autenticidad de los poderes.

Con el mismo propósito y en atención a la importante finalidad que persigue la acción, el legislador extraordinario previó que se pudiesen agenciar derechos ajenos, cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa; sin embargo, en la solicitud se debe informar la ocurrencia de esta especial circunstancia que permite demandar el respeto de los derechos de otras personas''.

De igual forma la Corte manifestó en sentencia T-503 de 1998, M.P.A.B.S., reiterada en sentencia T-503 de 2003 MP. A.B.S., lo siguiente:

Esta exigencia no es resultado de un capricho del legislador, ni corresponde a una mera formalidad, encaminada a obstaculizar el acceso a la administración de justicia, especialmente cuando se trata de la defensa de un derecho fundamental. No. Esta exigencia es desarrollo estricto de la Constitución sobre el respeto a la autonomía personal (art. 16). Una de las manifestaciones de esta autonomía se refleja en que las personas, por sí mismas, decidan si hacen uso o no, y en qué momento, de las herramientas que la Constitución y la ley ponen a su alcance, para la protección de sus derechos en general, trátese de los fundamentales o de los simplemente legales.

Esta concepción está ligada, también, al reconocimiento integral de la dignidad humana. Es decir, que a pesar de la informalidad que reviste la presentación de la acción de tutela, tal informalidad no puede llegar hasta el desconocimiento de lo que realmente desea la persona interesada. Pues, a pesar de las buenas intenciones del tercero, sus propósitos pueden no ser los mismos que los del interesado. El interesado puede no querer, por ejemplo, que personas distintas a su médico personal la ausculte, o que un juez conozca detalles de su enfermedad, que quiere que permanezcan dentro de su ámbito privado.

Además, si la persona puede iniciar la acción de tutela, el hecho de que un tercero lo haga por ella, a pesar de la apariencia de bondad del gesto, éste también puede tener un significado que lesiona la dignidad del propio interesado, pues, estaría siendo considerado, por dicho tercero, como alguien incapaz de defender sus propios derechos.

De la lectura del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 y de la jurisprudencia transcrita se pueden deducir o extraer ciertos requisitos que se deben cumplir para estar legitimado e interponer la acción constitucional en nombre de otra persona como agente oficioso, a saber: (i) manifestación expresa de actuar en tal calidad,(ii) demostración que el titular de los derechos agenciados se encuentre en imposibilidad de asumir su propia defensa y (iii) que los sujetos agenciados se encuentren plenamente identificados. ( Se subraya).

Frente a la personalización del sujeto agenciado, en sentencia T-078 de 2004 MP. Clara I.V.H., la Corporación estableció:

''Dentro de los requisitos de la acción de tutela, está el que se busque el amparo i) ''por cualquier persona'', o ii) ''a nombre de cualquier persona'' cuando ésta se encuentre en un estado de indefensión. Como salta a la vista, en el primer caso, el sujeto o los sujetos que impetran una acción de tutela a su nombre, deben estar debidamente individualizados. De igual forma, en el segundo caso, cuando alguien busca proteger derechos fundamentales que no son propios, o cuando el Defensor del Pueblo interpone una acción de tutela, es necesario individualizar al sujeto o sujetos presuntamente afectados por la vulneración, pues de lo contrario la tutela se tornará improcedente''. S. fuera del texto.

Igualmente en dicha sentencia se precisó:

''(..)De los hechos expuestos, puede inferirse que el Defensor del Pueblo está impetrando paralelamente dos solicitudes en su escrito. Por un lado, el origen inmediato de su tutela son las familias detalladas en el fundamento jurídico 11, asentadas en las riveras de las quebradas ''La Sardina'' y ''La Perdiz'', quienes expresamente solicitaron su colaboración y son fácilmente determinables dentro del proceso, por el oficio anexado por el mismo Defensor del Pueblo del Caquetá. Por otro lado, el accionante busca la protección genérica de las familias desplazadas y no desplazada, asentadas en zonas de alto o mediano riesgo en la Ciudad de Florencia.

13. Como ya ha sido esbozado, la segunda solicitud elevada por el Defensor debe ser desestimada, porque no cumple con los requisitos formales mínimos de la acción de tutela, tal y como lo señalaron los jueces de instancias. En estos casos, es claro que el demandante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, para buscar la satisfacción de sus pretensiones''.

De lo anterior se infiere que cuando se actúa en calidad de agente oficioso, resulta necesario la verificación de los requisitos mínimos antes reseñados para demostrar la legitimación, so pena de no estudiar el fondo del asunto sometido a consideración de la Corte, pues ésta se instituye como un requisito previo de procedibilidad Ver sentencia T-906 de 2003. MP. R.E.G.. .

3. La Seguridad social. Derecho fundamental de los individuos, no de las personas jurídicas.

La seguridad social constituye una garantía irrenunciable de los trabajadores, que impone a los patronos la obligación de afiliar a sus empleados a una entidad prestadora de los servicios de seguridad social.

En el marco del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.), la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio destinado a hacer efectivas unas condiciones de vida digna. En otras palabras, es un ''conjunto de medios de protección institucionales frente a los riesgos que atentan contra la capacidad y oportunidad de los individuos y sus familias para generar los ingresos suficientes en orden a una subsistencia digna'' Cfr. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia C-116 del 26 de marzo de 1993. M.P.H.H.V... Es un servicio prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley.

Las personas jurídicas son titulares de una amplia gama de derechos, dentro de los cuales también los hay fundamentales, en cuanto están estrechamente ligados a su existencia misma, a su actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece. La naturaleza propia de las personas jurídicas, la función específica que cumplen y los contenidos de sus derechos constitucionales conducen necesariamente a que no todos los que se enuncian o se derivan de la Carta en favor de la persona humana les resulten aplicables Cfr. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia SU-182 del 10 de mayo de 1998. Ms.Ps. C.G.D. y J.G.H.G...

En consecuencia, siendo la seguridad social un derecho de los individuos, es decir de toda persona humana, pues es a estos a quienes se les garantiza una vida digna, la persona jurídica no puede ser sujeto de vulneración del derecho a la seguridad social.

La acción en referencia plantea una supuesta vulneración de los derechos a la seguridad social de Coomeva Empresa Promotora de Salud S.A. y conexos al no acceder, la entidad demandada, a la devolución de los dineros cancelados por concepto de impuestos de Industria y Comercio durante los años de 2001 a 2006.

Presentada y tramitada la solicitud de amparo, en la primera instancia se despacho en forma desfavorable y el ad-quem, confirmó en su integridad la decisión.

Ha de advertir la Corte, que no se entrará a examinar aspectos del fondo censurado, relacionados con la presunta vulneración de los derechos alegados, por cuanto las condiciones que en éste caso se presentan hacen que no prospere el amparo deprecado.

Del estudio y análisis de la acción interpuesta se observa que, la legitimación por activa de Coomeva Entidad Promotora de Salud S.A. no se encuentra acreditada dado que, siendo una persona jurídica, no es sujeto activo de una posible violación del derecho fundamental a la seguridad social y aún cuando expresa que se pueden vulnerar derechos conexos, no se establece en forma clara las personas que en un momento determinado puedan resultar afectadas con la no devolución de los dineros cancelados por concepto de impuestos. De llegarse a presentar alguna vulneración, serían los usuarios de la mencionada EPS quienes estarían legitimados para interponer las acciones respectivas y como así no sucedió ni se probó la incapacidad de éstos, para interponerla de manera oficiosa, las pretensiones no pueden prosperar.

De otra parte no se ha demostrado situaciones concretas en las cuales se esté vulnerando el derecho a la salud de una persona afiliada.

Esta Sala tampoco encuentra probado un perjuicio de tal magnitud que pueda poner en peligro la salud de las personas usuarias de los servicios prestados por Coomeva Entidad Promotora de Salud S.A, por cuanto de ser así, el mismo se hubiera producido desde el primer momento en que se cancelaron los impuestos.

Finalmente, téngase en cuenta que sólo hasta el mes de Abril de 2005 se efectuó la reclamación ante el Departamento Administrativo de Hacienda de Cali, respecto de los dineros pagados por el periodo 1996 a 2001. Pero aún así, dicha entidad continuó prestando los servicios a los afiliados.

Por lo anterior, la decisión de instancia será confirmada.

Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,