Sentencia de Tutela nº 105/07 de Corte Constitucional, 15 de Febrero de 2007 - Jurisprudencia - VLEX 43531768

Sentencia de Tutela nº 105/07 de Corte Constitucional, 15 de Febrero de 2007

Ponente:Alvaro Tafur Galvis
Fecha de Resolución:15 de Febrero de 2007
Emisor:Corte Constitucional
Decision:Concedida
RESUMEN

Derecho al debido proceso de alcalde de villavicencio a quien le habia sido archivada la investigacion en su contra por haber encargado como alcalde a quien fuera el gerente de la empresa de acueducto y alcantarillado de villavicencio, que no tenia la calidad de secretario de despacho y posteriormente en virtud de la integracion por parte del procurador general de la nacion de una comision especial para la investigacion del alcalde, decidio revocar de ofico el auto de archivo, sin contar con el consentimiento expreso y directo del interesado, desconociendo lo previsto en el articulo 73 del codigo contencioso administrativo, y posteriormente la procuraduria mediante providencia decidio suspender provisionalmente al accionante del cargo de alcalde villavicencio  por tres meses sin considerar que no existian pruebas para adoptar dicha decision. Solicita se revoque la decision de suspension provisional del cargo de alcalde de villavicencio, se revoque la decision de revocar el archivo del proceso y se conceda la accion como mecanismo transitorio. Las normas generales sobre revocatoria directa de actos de contenido particular y concreto  y la regulacion  especifica en materia   de revocatoria contenida en el codigo unico disciplinario. La figura de la suspension provisional  del investigado en el proceso disciplinario y los presupuestos señalados por la jurisprudencia constitucional. La procedibilidad de la accion de tutela. Analisis de la peticion del actor relativa a  dejar sin efectos  la decision de suspension provisional  contenida en el  auto del quince (15) de junio de 2005  proferido por los procuradores primero y segundo delegados  para la vigilancia administrativa. En el presente caso se vulnero el derecho al debido proceso del actor al suspenderlo del cargo que ocupaba sin que se reunieran las condiciones señaladas en el articulo 157 del codigo disciplinario y sin que la decision hubiera sido motivada, al igual que al revocarse de manera dicrecta el auto de archivo. Las decisiones adoptadas en esta providencia en nada afectan la continuidad de los demas procesos disciplinarios acumulados. Concedida

 
ÍNDICE
CONTENIDO

Sentencia T-105/07

REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Casos para la procedencia

REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Eventos en que procede sin consentimiento expreso del particular

REVOCATORIA DIRECTA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Regulación legal

REVOCATORIA DIRECTA DE FALLO DISCIPLINARIO-Características fundamentales del régimen

DERECHO DISCIPLINARIO EN EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y EN EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

FALTA DISCIPLINARIA EN EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

REVOCATORIA DE FALLO ABSOLUTORIO O DE AUTO DE ARCHIVO DE PROCESO DISCIPLINARIO-Improcedencia, excepto en el caso de faltas en el derecho internacional de los derechos humanos o en el derecho internacional humanitario

En materia disciplinaria con la sola excepción del caso de las faltas constitutivas de violaciones del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, resulta improcedente la revocatoria del fallo absolutorio o del auto de archivo de un proceso disciplinario -auto éste último al que aluden concretamente los artículos 73, 156 y 163 de la Ley 734 de 2002-

SUSPENSION PROVISIONAL DEL INVESTIGADO EN PROCESO DISCIPLINARIO-Condiciones para que proceda

Para que la medida de suspensión provisional pueda ser adoptada, el proceso que se esté adelantando debe haberse iniciado por una supuesta comisión de (i) faltas disciplinarias calificadas como gravísimas o graves, y cuando (ii) se evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere.

SUSPENSION PROVISIONAL DEL INVESTIGADO EN PROCESO DISCIPLINARIO-Presupuestos señalados por la jurisprudencia constitucional

ACTO DE TRAMITE Y ACTO DEFINITIVO-Diferencias

ACCION DE TUTELA-Supuestos fácticos de procedencia cuando se alega vulneración del debido proceso en un proceso disciplinario

La Corte ha sido precisa en distinguir los distintos supuestos fácticos en los que procede la acción de tutela, cuando se alega la vulneración del debido proceso dentro de un proceso disciplinario, Al respecto, ha señalado que es necesario establecer si en el mencionado proceso disciplinario, i) existe un acto administrativo definitivo del cual se pueda predicar la vulneración de los derechos fundamentales, o ii) si aún cuando no existe un acto administrativo definitivo, han sido proferidos actos de trámite dentro del proceso disciplinario, que afectan las garantías constitucionales.

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE TRAMITE EN PROCESO DISCIPLINARIO-Improcedencia general/ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE TRAMITE EN PROCESO DISCIPLINARIO-Procedencia excepcional

Ha dicho la Corte que en principio la acción de tutela por la supuesta configuración de una vía de hecho administrativa resulta improcedente contra actos de trámite dentro de un proceso disciplinario. Con todo, la Corte ha aceptado la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite, cuando puede observarse que ese acto, que tiene la potencialidad de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación, y que se proyectará en la decisión final, ha sido fruto de una actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada por parte del funcionario, con lo cual vulnera las garantías establecidas en la Constitución. En estas situaciones, la tutela procederá de manera definitiva, para enderezar la situación ocasionada con dicho acto.

REVOCATORIA DE AUTO DE ARCHIVO DENTRO DE PROCESO DISCIPLINARIO-Improcedencia para el caso/VIA DE HECHO ADMINISTRATIVA-Procedencia de tutela por vulneración de derechos del acto al revocarse el auto de archivo dentro del proceso disciplinario

Para la Sala es claro que el acto de archivo existió, y ello es tan evidente que la Procuraduría decidió revocarlo expresamente mediante el auto del 19 de mayo de 2005. Sin embargo la misma estaba en imposibilidad de hacerlo no solamente porque tal eventualidad no está prevista en el Código Disciplinario -que establece la revocatoria exclusivamente para las decisiones sancionatorias, y solo excepcionalmente como lo precisó la Corte para los fallos absolutorios o las decisiones de archivo cuando se trate de faltas constitutivas de violaciones del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario-, sino porque aún acudiendo a las normas generales sobre revocatoria de los actos administrativos de contenido particular y concreto es claro que no se atendieron los precisos mandatos de los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo con evidente detrimento de los derechos del actor al debido proceso y la buena fe a los que ha aludido reiteradamente la Corte en estas circunstancias. Es evidente entonces que en este caso se incurrió en una clara vía de hecho administrativa que impone a la Sala conceder el amparo constitucional para restablecer los derechos del actor.

DEBIDO PROCESO-Vulneración por suspender provisionalmente al actor del cargo de Alcalde

ACCION DE TUTELA-Procedencia para dejar sin efecto la decisión de suspensión provisional del cargo de Alcalde

es claro para la Sala que la argumentación contenida en el auto del 15 de junio de 2005 no resultaba pertinente para sustentar la medida de suspensión provisional adoptada de acuerdo con los presupuestos señalados en el artículo 157 del Código Único Disciplinario que como se señaló en los apartes preliminares de esta sentencia exige precisas condiciones para el efecto. Dado entonces que se está ante una actuación que carece evidentemente de sustento probatorio y argumentativo específico que atienda el presupuesto de la existencia de ''serios elementos de juicio'' exigido por el artículo 157 del código Disciplinario Único para adoptar la medida de suspensión provisional la Sala concluye que resulta procedente la concesión del amparo constitucional solicitado.

Referencia: expediente T-1221346

Acción de tutela instaurada por F.G.C.C. contra la Procuraduría General de la Nación -Delegada Primera y Segunda para la Vigilancia Administrativa-

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil siete (2007).

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Clara I.V.H., J.A.R. y A.T.G., en ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

En el proceso de revisión de los fallos proferidos por el Tribunal Administrativo del Meta y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Segunda, Subsección B- dentro de la acción de tutela instaurada por F.G.C.C. contra la Procuraduría General de la Nación -Delegada Primera y Segunda para la Vigilancia Administrativa-.

I. ANTECEDENTES

La Sala Número Doce (12) de la Corte Constitucional, mediante Auto del quince (15) de diciembre de 2005, seleccionó la presente acción de tutela y la repartió a esta Sala para su revisión.

  1. La demanda de tutela

El señor F.G.C.C. instaura acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación -Delegada Primera y Delegada Segunda para la Vigilancia Administrativa-, para que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 C.P.), y ''a elegir y ser elegido'' y ''acceder al desempeño de funciones y cargos públicos'', (art. 40 C.P.).

Solicita: i) que se revoque el numeral 4° de la decisión de fecha quince (15) de junio de 2005 proferida por la Procuraduría General de la Nación mediante la cual se ordenó suspenderlo provisionalmente del ejercicio del cargo como Alcalde del Municipio de Villavicencio, ii) que se revoque igualmente la decisión adoptada por la entidad accionada mediante Auto de fecha diecinueve (19) de mayo de 2005 a través del cual el Procurador Delegado para la Vigilancia Administrativa, revocó de oficio el Auto de Archivo No. 140 proferido el 26 de abril de 2005 -providencia en la que consta una investigación seguida en su contra-, y iii) que en su caso proceda la acción de tutela como mecanismo transitorio, toda vez que, la suspensión provisional que se decretó por el ente accionado se apoya en un acto de trámite contra el cual no proceden los recursos de ley a efectos de agotar la vía gubernativa, y además en el evento en que se surta el grado de consulta éste no suspende el cumplimiento de la medida referida en punto a la protección de los derechos fundamentales invocados.

1.1. Hechos

El actor fundamenta su demanda en los siguientes hechos:

1.1.1. El señor F.G.C.C. fue elegido como Alcalde del Municipio de Villavicencio en los comicios municipales de octubre de 2003, ejerciendo como tal desde el primero (1°) de enero de 2004.

1.1.2. Mediante auto del 26 de abril de 2005 la Procuraduría General de la Nación a través del Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa, decidió archivar la investigación que se siguió en su contra por haber nombrado como Alcalde encargado al señor F.R. que era el Gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio sin tener la calidad de Secretario de Despacho.

1.1.3. Mediante auto del dieciocho (18) de mayo de 2005 el Procurador General de la Nación integró una ''Comisión Especial'', con el fin de que los Procuradores Delegados Primero y Segundo para la Vigilancia Administrativa investigaran al Alcalde de Villavicencio por hechos atinentes a la designación en encargo de su Despacho en los años 2004 y 2005 a servidores públicos que no tienen la jerarquía de Secretarios de Despacho.

1.1.4. El diecinueve (19) de mayo de 2005 el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa, a través de un nuevo auto decidió revocar de oficio el auto de archivo No. 140 proferido el 26 de abril de 2005 sin contar con el consentimiento expreso y directo del interesado con esa decisión, desconociendo así lo previsto en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.

1.1.5. Mediante auto del dos (2) de junio de 2005 la Comisión Especial designada por la Procuraduría General de la Nación ordenó la acumulación de los expedientes en los que se había nombrado y posesionado como Alcalde encargado al Gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio, al Director de la Unidad de Contratación -UDEV- y a un asesor de Despacho, así como la acumulación del expediente relacionado con el nombramiento y posesión de la Secretaria de Transporte.

1.1.6. La Procuraduría General de la Nación mediante providencia del quince (15) de junio de 2005 decidió suspender provisionalmente al accionante del cargo público que desempeñaba como Alcalde del Municipio de Villavicencio por el término de tres (3) meses, sin considerar que no existían pruebas en el expediente con fundamento en las cuales pudiera adoptar dicha decisión.

1.2. Causas de violación de los derechos fundamentales invocados

El actor fundamenta el desconocimiento de sus derechos fundamentales a partir de las siguientes consideraciones:

1.2.1. La tutela procede en los casos de desarchivo de procesos

El tutelante señala que de conformidad con lo previsto en los artículos 73, 156 -que establece que en cualquier etapa de la actuación disciplinaria se puede archivar la investigación- y 164 de la Ley 734 de 2002, no era procedente reabrir la investigación seguida en su contra pues con ello se desconoció el mandato constitucional al debido proceso.

1.2.2. ''Inaplicabilidad'' de la revocatoria directa en un proceso archivado

Advierte que la decisión de revocar de oficio el auto de archivo No. 140 del 26 de abril de 2005, mediante decisión del diecinueve (19) de mayo de 2005, se fundamentó en lo previsto en el artículo 25-7 del Decreto Ley 262 de 2000 en concordancia con el artículo 19, inciso 3° de la Resolución No. 017 del 4 de marzo de 2000 y en aplicación de lo establecido en el artículo 21 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) y el artículo 69-1 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), desconociendo así que ninguna de esas normas autoriza la revocatoria directa sin el consentimiento expreso y escrito del interesado como lo exige el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo norma aplicable por remisión expresa del artículo 21 de la Ley 734 de 2002.

En esos términos, advierte que en el evento en que la Procuraduría General de la Nación no esté conforme con su decisión, debe solicitar el consentimiento expreso y escrito del disciplinado -salvo que se configure el silencio administrativo negativo o haya actuación fraudulenta de parte del interesado-, si éste no lo concede entonces deberá acudir ante el juez administrativo para demandar su propio acto de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia constitucional, entre otras, en la sentencia SU-554 de 2001.

Así mismo, explica que la revocatoria directa a que se refieren los artículos 122 a 127 de la Ley 734 de 2002 se aplica en los casos de fallos sancionatorios y no a los relativos a decisiones de archivos de procesos.

1.2.3. Procedencia de la acción de tutela en los casos en que se decrete la suspensión provisional e inexistencia de causales para decretar esa medida en el caso concreto

Recuerda que la Corte Constitucional en la sentencia T-456 de 2001 admitió la procedencia de la tutela en un caso en el que se planteó la violación de los derechos fundamentales por parte de la Procuraduría General de la Nación al expedir una decisión que establecía la suspensión provisional, y en esa oportunidad la Corte advirtió sobre la manera como debe ser ''aplicada'' la suspensión provisional, protegiendo así a los servidores públicos de una medida arbitraria y caprichosa por parte de quienes tienen competencia para ordenarla, toda vez que, el decreto de dicha suspensión provisional obedece a una facultad reglada y por tanto debe cumplir estrictamente los presupuestos legales.

En ese entendido, señala que en su caso: ''...La Procuraduría en afirmación completamente impersonal, en abstracto y que puede recaer sobre cualquier servidor que ejerza autoridad, considera que: `También existe la posibilidad cierta y obvia de que el investigado, en el presente caso, el Alcalde de Villavicencio quien, se encuentra en ejercicio del cargo pueda inferir (sic) en la investigación que se adelanta, toda vez que, el objeto de la misma, es el de establecer irregularidades que involucran su administración en varias áreas a través de pruebas en las que, indefectiblemente, deben intervenir subalternos suyos, es decir, funcionarios sobre los cuales ejerce autoridad política y administrativa, quienes dependen directamente de él y están en la obligación de seguir estrictamente sus órdenes, lo cual amerita su separación inmediata del cargo, para garantizar la recopilación de las pruebas sin ninguna clases de presión o perturbación de parte del nominador''...

Así las cosas, señala que la entidad accionada no expuso las razones por las cuales en su caso existía la posibilidad ''cierta y obvia'' de que interfiriera en la investigación, sin embargo con fundamento en esa posibilidad decidió decretar la suspensión provisional convirtiendo ésta en un mecanismo de aplicación sistemática, y desconoció por ello su carácter excepcional como lo establece la legislación vigente sobre la materia, perjudicando con esa medida no solamente al directo afectado sino en igual medida los intereses de todas las personas que lo eligieron como Alcalde del Municipio de Villavicencio.

Explica que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido contundente en relación con el examen que se debe hacer a efectos de imponer una medida de suspensión provisional dentro de un proceso disciplinario, requerimiento que impone por tanto una motivación seria y pertinente de la decisión.

En esos términos, considera que la entidad accionada a través del funcionario competente no realizó un análisis previo de los elementos de juicio con que contaba para adoptar la medida de suspensión provisional, puesto que el citado análisis lo desarrolla la Procuraduría General aduciendo que: ''...la permanencia del Alcalde investigado, CHAPARRO CARRILLO en su cargo, puede implicar no solo la injerencia en la presente investigación, sino también, la continua comisión de las faltas, como quiera que durante el año 2004, en tres oportunidades diferentes, en distintos meses, encargó a diversos funcionarios ajenos al Gabinete Municipal del cargo de Alcalde Municipal de Villavicencio, en expresa contradicción a lo preceptuado en el artículo 106 de la Ley 136 de 1994, la cual es clara al señalar, que SOLO SE PODRÁ ENCARGAR DEL CARGO DE ALCALDE A LOS MIEMBROS DEL GABINETE DE LA ADMINISTRACIÓN...''.

De otra parte, el actor precisa que las pruebas que fueron decretadas en el proceso disciplinario que cursó en su contra son las ''clásicas'' pruebas que se decretan en ese tipo de asuntos, y por tanto no ameritaban la separación del cargo de Alcalde del Municipio de Villavicencio, especialmente si se tiene en cuenta que la Procuraduría General de la Nación no motivó de manera concreta el porqué de sus ''temores'' en relación con la garantía de la recopilación de las pruebas sin ninguna clase de presión o perturbación.

Así mismo, aclara que desde finales del año 2004 no se hizo ningún encargo en servidores que no fueran Secretarios de Despacho, motivo por el cual no es válida la afirmación hecha por la entidad accionada en la providencia del quince (15) de junio de 2005 mediante la cual decretó la suspensión provisional según la cual: ''...es claro para esta Comisión Especial, que la permanencia del Alcalde investigado CHAPARRO CARRILLO en su cargo, puede implicar no solo la injerencia en la presente investigación sino también, la continua comisión de las faltas como quiera que durante el año 2004 (...) en tres oportunidades diferentes, en distintos meses, encargó a diversos funcionarios ajenos al Gabinete Municipal del cargo de Alcalde Municipal de Villavicencio, en expresa contradicción a lo preceptuado en el artículo 106 de la Ley 136 de 1994, la cual es clara al señalar que sólo se podrá encargar del cargo de Alcalde a los miembros del Gabinete de la Administración...''.

Afirma que la Procuraduría General de la Nación, desconoce que el artículo 106 de la Ley 136 de 1994 en realidad señala que si la falta fuere temporal excepto la suspensión, el Alcalde encargará de sus funciones a uno de los Secretarios del Despacho ''o a quien haga sus veces''.

1.2.4. Violación del Principio de Legalidad

Advierte el actor que de conformidad con lo previsto en el artículo 4° de la Ley 734 de 2002 el principio de legalidad es uno de los rectores del proceso disciplinario, y por tanto de acuerdo con dicho principio el servidor público y el particular en los casos previstos en el CDU sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamiento que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización.

De otra parte, destaca que la entidad accionada a través del investigador disciplinario realizó una interpretación del artículo 106 de la Ley 136 de 1994 que no corresponde al contenido material del mismo, y con fundamento precisamente en esa interpretación profirió la providencia del quince (15) de junio de 2005, de forma tal que: ''...en los términos de la redacción de la Procuraduría, no habría duda que (sic) no se podría nombrar como encargado a un funcionario diferente de los secretarios de despacho, como alcaldes encargados, pero la norma `original', por decirlo de alguna manera, contempla la posibilidad de nombrar también a aquellas personas que hagan las veces de secretarios de despacho...''.

En ese entendido, a su juicio la norma en que se apoya la decisión de la Procuraduría parece tener un ''sentido diferente, acomodado y distorsionado'', pues ese organismo cita una norma fragmentada y en su invocación y aplicación se ha excluido precisamente la expresión -''o quien haga sus veces''- lo que da lugar a una fundamentación completamente diferente al espíritu de la Ley, especialmente si se considera que el citado precepto admite diversas interpretaciones, tal y como en otros casos la misma Procuraduría General de la Nación lo ha sostenido.

Hace énfasis en que la Procuraduría General de la Nación por intermedio de su Delegado ante el Consejo de Estado ha admitido como es lógico que el cargo de Gerente de una entidad descentralizada tiene la misma categoría de los Secretarios de Despacho, y por tanto los encargos no tienen que recaer exclusivamente en éstos, como sí lo hace parecer la ''nueva posición'' del Procurador Delegado Primero para la Vigilancia Administrativa en su caso particular.

Estima que: ''...No es posible entonces entender la manera de encuadrar dentro del contenido del artículo 48 la actitud del Alcalde de Villavicencio: `Art. 48- son faltas gravísimas (...) 61°. Ejercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo'. Cuál norma se podría defraudar? Según la Procuraduría: `en ese caso el artículo 106 de la Ley 136 de 1994, norma fuente de la acusación `. Esa norma solamente sería violada pero en la nueva redacción, es decir, en la que hace de manera incompleta la Procuraduría no incluye la expresión ` o quien haga sus veces', expresión que cambia completamente todo...''.

En ese orden de ideas, considera que no existe ninguna falta grave o gravísima ''reprochable'' que se pueda imputar al Alcalde del Municipio de Villavicencio de tal magnitud que amerite suspensión, especialmente si se considera que el tema objeto de debate jurídico se puede discutir y tramitar estando el Alcalde en ejercicio de sus funciones legales.

Resume entonces la actuación del ente accionado en los siguientes términos: ''...el 26 de abril de 2005, se archiva el expediente (...). El 18 de mayo, es decir, tres semanas después, el Procurador General de la Nación decide integrar una Comisión Especial para conocer de todos los casos relacionados con el Alcalde de Villavicencio. El día siguiente se revoca la decisión de archivo del 26 de abril de 2005. El 2 de junio se ordena la acumulación de varios expedientes, y el 15 de junio se ordena la suspensión provisional del Alcalde de Villavicencio. Todo esto es en mes y medio.