Sentencia de Tutela nº 610/92 de Corte Constitucional, 14 de Diciembre de 1992

La Petición

1. Con fecha 26 de mayo del año en curso, E.B., L.D.G., N.C.T., M.G., JULIO CORTES RAMOS, Y.L., ELIBARDO CASTRO, E.S., A.C. y H.C., presentaron un escrito en el que impetran la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, "contra el Municipio de B., representado por su Alcalde".

2. Los hechos que señalan los peticionarios como causa del ejercicio de la citada acción, se transcriben a continuación:

1. "Como personas naturales dedicadas al reciclaje y compra y venta de artículos usados, venimos laborando desde hace 15 años, en la carrera 14 entre calles 28 y avenida Quebrada Seca".

2. "El día 12 de mayo del año en curso, la administración Municipal ordenó nuestro desalojo aduciendo ocupación del espacio público."

3. "A través de los diálogos con nuestros representantes, el Gobierno Municipal se comprometió en una pronta reubicación como consta en el documento que se anexa.

   "Se nos otorgó como sector provisional de trabajo el lote el C.. Los funcionarios que nos acompañaron al sitio denominado el C., Dr. S.C. y R.J.N.R., comprobaron las dificultades que presenta dicho sitio para el desarrollo normal de nuestra labor".

4. "Llevamos más de una semana sin poder laborar y recibir ingresos, por lo que nuestras familias están padeciendo necesidades, por la carencia absoluta de recursos económicos".

5. "Estamos siendo asediados por los propietarios de las habitaciones donde residimos por incumplimiento en el pago del canon de arrendamiento".

6. "Nuestros hijos no pueden asistir a los distintos planteles educativos por falta de recursos para su alimentación y gastos de transporte".

7. "En la actualidad la mayoría de los niños se encuentran en mal estado de salud y sin posibilidades de asistencia médica".

   3. Los peticionarios solicitan que se les respeten y garanticen los derechos fundamentales al "trabajo, la honra y aprendizaje"; que se ordene al Alcalde Municipal les permita permanecer provisionalmente en el sitio que venían ocupando, mientras se define la reubicación definitiva; que esta última se ordene en un lugar apropiado para el desarrollo de la actividad laboral que desempeñan; que haya un pronunciamiento acerca de la viabilidad del lote el C., para la comercialización de los materiales reciclados.

Las Sentencias que se revisan.

1. El Juzgado Sexto Civil Municipal de B. resolvió denegar la tutela impetrada y fundamenta su resolución en los siguientes argumentos:

1. "En este concreto evento, previo el análisis del acto administrativo, emanado de la Inspección de Control Urbano y O. de B., (folios 38 al 43), ha de concluirse que tal resolución es ajustada a derecho en la medida en que su motivación obedeció a razones de índole jurídico, en cuanto los ocupantes de las vías comprendidas entre las calles 28 y avenida Quebradaseca de la carrera 14 de esta ciudad se encontraban invadiendo el espacio público".

2. "De acuerdo a las diversas normas de índole nacional y municipal, existen determinados bienes denominados de uso público que por su misma condición son inalienables. Es así, que el art. 674 del Código Civil señala que se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República, y cuando su uso corresponda a todos sus habitantes son bienes públicos del territorio; entre esta clase de bienes se ubican las calles, plazas, puentes y caminos que por formar parte del patrimonio del estado no son susceptibles de negociación alguna, ni puede establecerse sobre ellos ningún tipo de servidumbre".

3. "Por su parte el art. 132 del Código Nacional de Policía establece el trámite a seguir para la restitución de bienes de uso público, como vías urbanas o rurales, señalando que una vez establecido su carácter se podrá emitir la correspondiente resolución de restitución".

4. "En consideración a lo consignado, ha de concluirse que si quienes promueven esta acción ejercían su actividad o trabajo ocupando un espacio público, tal conducta conllevó la orden de restitución emanada de las autoridades municipales, lo que conduce a declarar improcedente la tutela deprecada...".

   2. La Previa Impugnación.

   El primero (1°.) de julio de 1992 ELIBARDO CASTRO presentó escrito de impugnación contra la sentencia de primera instancia reiterando las solicitudes y fundamentos fácticos inicialmente consignados, además de ello, expone:

1. "Nosotros, nos hemos organizado a través de una Asociación y de una Cooperativa, para tratar de mejorar nuestra condición social con el propósito de que seamos respetados por el Estado y la sociedad. Las entidades que nos agrupan son personas jurídicas y como tales su objeto es lícito por consiguiente no se nos debe menospreciar. Somos sí personas discriminadas por la sociedad que nos ha venido marginando por la labor que realizamos, labor que en vez de degradarnos nos engrandece dado que con ella estamos contribuyendo al mantenimiento de un ambiente ecológico sano, es por ello que demandamos para que se nos dé un tratamiento igualitario sin discriminaciones de ninguna índole en cumplimiento del texto constitucional contenido en el artículo 13 de la Carta...".

2. Indica que es deber de las autoridades brindar especial protección a las discriminados y marginados, además que "no puede primar el concepto del espacio público sobre el derecho fundamental del trabajo y otros derechos que se vulneran como consecuencia de esta violación...", finalmente señala que "no puede aducirse por parte del Juzgado que ningún derecho ha sido conculcado por cuanto nosotros nos hemos quedado en la imposibilidad de realizar nuestra labor cotidiana".

   3. La Sentencia de Segunda Instancia.

   El Juzgado Tercero Civil del Circuito de B. decidió confirmar la sentencia impugnada, y al efecto consideró:

1. "El permanecer en un determinado lugar y desarrollar allí una actividad lícita, no es derecho fundamental. El derecho al trabajo que sí lo es, no está siendo conculcado puesto que no les ha sido prohibido ni negado, tan sólo se ha prohibido continuar desarrollando la actividad que él requiere, en un sitio definido como espacio público".

2. "Si las autoridades municipales alegan que es espacio público el lugar donde los querellantes se encontraban desarrollando su actividad y estos consideran que no lo es la definición de este conflicto correspondería a la autoridad civil".

3. "Es sí un problema de tipo social y así lo han entendido las autoridades municipales y esa la razón para adelantar algunos procedimientos en procura de una solución digna para un grupo de personas humanas, pretendiendo ubicarlas en un sitio en donde conforme a la ley, ejerzan los derechos fundamentales que dicen les fueron conculcados y ubicados dentro de la legalidad, reciban la protección y se les den las garantías consagradas en beneficio de los ciudadanos dentro del estado de derecho".

4. "Tan cierto es lo anterior que las peticiones contenidas en el memorial dirigido al Juez Civil Municipal, están encaminadas a obtener una protección provisional y a que se ordene una reubicación definitiva, aspectos estos que no son de competencia ni del Juez a-quo y tampoco de este Despacho que conoce de la alzada".

   Consideró también el Despacho que las conclusiones del Juez de instancia encuentran sustento en la Constitución Nacional y en los decretos que regulan la acción de tutela y que "la apelación se resolverá únicamente en relación con el prenombrado porque en el litis consorcio facultativo este medio de ataque a las providencias judiciales es de uso personal".

   CONSIDERACIONES DE LA SALA

   Primera. La Competencia

   Esta S. de la Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de las sentencias de la referencia, en atención a lo dispuesto por los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, este examen se hace por virtud de la selección que de dicho acto practicó la S. correspondiente y del reparto que se verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta Corporación.

   Segunda: La Materia Objeto de las Actuaciones

Del examen del escrito presentado por los peticionarios, se deduce que la principal pretensión que los anima es la de obtener, por vía de la acción de tutela, una orden judicial que les asegure de modo provisional su permanencia en los andenes de una vía pública en la ciudad de B., (carrera 14 entre la calle 28 y la avenida Quebrada Seca), para efectos de ejercer allí su actividad comercial y disfrutar de lo que en su concepto constituye una expresión del Derecho Constitucional Fundamental al Trabajo.

Además, cabe advertir que dicha petición se dirige contra lo dispuesto en la resolución No. 21 del siete (7) de abril de mil novecientos noventa y dos (1992), dictada por la Inspección de Control y O. de B. que aparece radicada en fotocopia auténtica en los folios 53 y ss del expediente.

En aquella resolución se ordenó, con fundamento en consideraciones que se examinarán más adelante, que los ocupantes de las vías públicas comprendidas entre las calles 28 y Avda. Quebrada Seca de la carrera 14 de aquella ciudad, debían restituirlas en el término de cinco (5) días a partir de la ejecutoria de aquella providencia; además, se hacen las advertencias sobre el cumplimiento de la misma y la posibilidad de su ejecución forzada. Igualmente se concedieron los recursos de ley que corresponden a aquellas actuaciones.

De lo visto en la parte que resume las actuaciones que se revisan en esta sede, se concluye que el objeto jurídico de las mismas está constituído por la solicitud de protección judicial del Derecho Constitucional al Trabajo en la circunstancia de la actuación de la administración consistente en la orden de desalojo y restitución de una vía pública, no obstante que se haya invocado por los peticionarios la violación concausal y remota del derecho a la honra y al aprendizaje; sobre estos últimos no existe expresa fundamentación de la petición, ni actuación u omisión alguna de la administración que haya sido tachada como la causa inmediata de su violación.

En otros términos, los peticionarios elaboran sus peticiones adicionales, en tanto consecuencias remotas de la violación al Derecho al Trabajo, causada por la orden de la administración municipal de recuperar una vía pública, pues, en su opinión, al no poder trabajar en aquel espacio, no cuentan con recursos económicos para pagar el canon de arrendamiento, ni para pagar los costos de la educación de sus hijos. En estas condiciones la Corte examinará la situación concreta generada por la incidencia en el disfrute de este último derecho y sus eventuales vinculaciones con los restantes derechos cuya protección solicitan.

Igualmente, esta S. examinará otro de los elementos jurídicos relevantes que surgen del conflicto planteado por los peticionarios, consistente en la relación entre la violación al Derecho Constitucional Fundamental al Trabajo y el bien jurídico del Derecho Constitucional al Espacio Público.

Además, cabe advertir que de lo que se trata en la cuestión puesta al examen de la Jurisdicción de Tutela en el caso de las sentencias que se revisan, no es en verdad un conjunto de hechos en los que se discuta la Libertad de Escoger Profesión u Oficio, ni de conflictos sobre los derechos constitucionales fundamentales en una especial relación de trabajo, ni en los que esté de por medio una concreta reclamación de condiciones dignas y justas entre patrono y trabajador.

Para obtener el pronunciamiento judicial reclamado, los peticionarios alegan como violado el Derecho Constitucional Fundamental al Trabajo que establece el artículo 25 de la Constitución Nacional; además, estiman como violados los Principios Constitucionales de la Igualdad de todas las personas y de prohibición de tratos discriminatorios. También consideran que la autoridad pública causante de la lesión que señala, es el Municipio de B., como entidad administrativa que en dicha ciudad ha ordenado que se impida su permanencia en el lugar que señalan como asiento tradicional de sus actividades comerciales y de trabajo. No obstante lo anterior, -se repite- la Corte encuentra que la cuestión jurídica sustancial que propone la petición, se encamina en sus verdaderos alcances a lograr que por la jurisdicción de tutela se declare que el derecho al libre ejercicio del oficio de recicladores y chatarreros, se debe respetar cuando menos de modo provisional en el lugar público en que se encontraban. Se trata de obtener una interpretación de las disposiciones constitucionales relacionadas con el Derecho al Trabajo que le dé a éste un alcance, en términos de asegurar en su ejercicio prevalece sobre la protección al Derecho Constitucional al Espacio Público; para dicho propósito, los peticionarios pretenden desprender de la noción constitucional de "Igualdad" y de sus nuevas proyecciones jurídicas en relación con la promoción de condiciones para su real y efectiva satisfacción en favor de las personas discriminadas y marginadas, una conclusión que le asegure su petición.

La Corte Constitucional llega a la anterior conclusión después de examinar en detalle la situación jurídica planteada en las actuaciones judiciales en virtud de las cuales se le dió el trámite constitucional y legal correspondiente a los escritos en los que se sustenta la petición de tutela que fue negada; ahora, la especial función de revisión de este fallo que le corresponde a la Corte Constitucional, previa la selección ordenada por la S. competente, se verifica con el fin de sentar la jurisprudencia que en esta materia debe seguirse, mucho más teniendo en cuenta que el tema en cuestión compromete diversos aspectos de trascendental importancia que deben ser dilucidados en esta sede judicial.

Tercera: La Libertad de Trabajo en la Constitución

La Corte Constitucional observa que según su Preámbulo, la Constitución de 1991 fue sancionada y promulgada con el objetivo de asegurar el trabajo a los integrantes de la Nación, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo; en este sentido, para lo que a este asunto corresponde, se encuentra que el Constituyente también se ocupó de regular el ámbito de la protección al trabajo como Derecho Constitucional Fundamental en varios de sus elementos más relevantes como son el Derecho a escoger libremente profesión u oficio (art. 26) y el Derecho al Trabajo propiamente dicho que goza en todas sus modalidades de la especial protección del Estado y que consiste en la garantía de que toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas (art. 25).

En el ámbito de los derechos sociales y económicos, el Constituyente fue mucho más allá de hasta donde había llegado la Carta Constitucional de 1886, al impregnar con sus principios y valores, lo mismo que con sus objetivos y normas, de un especial sentido de justicia social y de dignidad de la persona al conjunto global de las relaciones sociales.

No sobra advertir que estos elementos, como conceptos jurídicos abiertos, sirven dentro del marco de una Constitución como la de 1991, para fundamentar la actividad de todos los Organos del Poder Publico y su lectura de la Constitución regulada por el derecho, así como sus compromisos con las distintas fuerzas políticas y sociales en la dinámica de la Comunidad política, organizada bajo la forma que diseñó el Constituyente; empero, cabe destacar que aquellos términos de las disposiciones constitucionales de carácter programático, son objeto permanente de la actividad de la jurisdicción constitucional y a esta corresponde señalar con certeza su alcance y sus contenidos para darle a la Carta su vigor como norma básica de convivencia social y política, mucho más ahora dentro de las finalidades básicas y generales establecidas por el constituyente de 1991 de hondo carácter pluralista.

La regulación constitucional a que se hace referencia en estas consideraciones del fallo, parte del supuesto según el cual el Derecho del Trabajo es una de las conquistas más trascendentales en el desarrollo de las modernas sociedades, y expresa, en sus distintos estadios evolutivos, una de las manifestaciones específicas de la libertad del hombre que se dirige a fortalecer su dignidad frente a los demás, sean éstos los patronos, las empresas, los gobernantes o los otros ciudadanos.

Según lo visto, los grandes cambios sufridos por las organizaciones políticas en las últimas décadas de este Siglo, confieren a las estructuras orgánicas y administrativas del "Estado Social de Derecho", el papel de promotoras del desarrollo y de la justicia sociales, para combatir las desigualdades humanas con sus mecanismos políticos y económicos; en esta órbita de aspiraciones políticas y sociales, se encuentra en un plano prevalente el Derecho del Trabajo, que es elemento esencial en el moderno orden de la convivencia humana.

El Trabajo, como factor fundamental de los procesos económicos y sociales, resulta de primordial importancia en razón de que posibilita los medios de subsistencia y la calidad de ésta para el mayor número de la población y de él depende de manera general el crecimiento y desarrollo económico. También, de él se desprenden variadas y complejas relaciones sociales concurrentes y divergentes en punto a los intereses que en ellas se traban; esta naturaleza básica del Trabajo, reconocida por el Constituyente de 1991 desde el Preámbulo de la Carta, también manifiesta en su contenido finalístico el propósito de asegurarlo de manera prioritaria, ante otros objetivos del Estado.

Desde todo punto de vista argumental, las precedentes consideraciones son pertinentes por cuanto deben estar presentes en la inteligencia que el intérprete haga de las normas constitucionales en torno al trabajo humano y sobre las respectivas disposiciones constitucionales aplicables.

La Constitución regula el factor trabajo dentro del sistema productivo y económico-social en varias disposiciones que permiten distinguir conceptual y normativamente entre la Libertad de Trabajo, el Derecho al Trabajo y el Deber de Trabajar.

El primero, otorga al hombre la libertad o derecho para escoger profesión, oficio u ocupación, según su parecer, actitudes, gustos o aspiraciones, sin perjuicio de que la ley pueda imponer la obligación de competencia o habilitación requeridas de acuerdo con cada actividad (art. 26 C.N.), tiene las siguientes connotaciones jurídicas.

En sus orígenes, la Libertad de Trabajo fue considerada como una garantía de contenido prevalentemente económico que aseguraba que los fines de la realización individual del hombre pudiesen cumplirse conforme a sus designios e intereses; en etapas posteriores se consideró que la libertad de trabajo no era suficiente para las aspiraciones de la justicia y el desarrollo, pues era evidente que cumplía y permitía cumplir funciones sociales de significación definitiva para la paz pública y el bienestar colectivo.

Al resultar la Libertad de Trabajo un ideal difícil de lograr en su plenitud dentro de los régimenes liberales fundados sobre las reglas de la competencia capitalista, y regidos por las leyes de la oferta y la demanda sobre el mercado de trabajo por su cantidad y calidad, los abusos cometidos en perjuicio de los trabajadores impusieron un cambio radical en las relaciones jurídicas dentro de los ámbitos del Derecho Constitucional y del Derecho Laboral, que obligaron al Estado a reconocer y garantizar no sólo dicha libertad, sino a regular al mismo tiempo todas las formas de contratación y empleo, tanto en lo individual como en lo colectivo, para defender la dignidad del trabajador y para obligar a la utilización racional de los recursos humanos, con miras en el pleno empleo dentro de políticas de ingresos y salarios, conforme a las cuales el desarrollo económico tuviera como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad y de las clases proletarias en particular (art. 32 C.N. de 1886).

Esta garantía individual estuvo ligada al derecho de todas las personas de dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajos lícitos que le acomodaren, e implicaba que cualquier persona quedaba facultada para ejercer una actividad industrial, profesional o comercial, sin más limitación que la autorizada por las leyes; igualmente, dentro del ámbito señalado por la ley y de conformidad con las funciones propias del poder de policía, las autoridades estaban facultadas para inspeccionar las profesiones y oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas (art. 39 C.N. de 1886). Con base en lo anterior, se estimó que de no existir lesión o agravio a un tercero o a la sociedad en general, ninguna persona se encuentra obligada a la prestación de ningún servicio si no es su voluntad hacerlo y si no es recompensada con el pago de una retribución económica, esté convenida o no.

La libertad de escoger profesión u oficio, como Derecho Constitucional Fundamental, fue complementada con base en la especial garantía que se le dió a estas aspiraciones en las primeras etapas del "Estado Social de Derecho", al ser objeto de la especial protección del Estado y al ser considerado el trabajo como una obligación social (art.17 C.N. de 1886). En este sentido la Libertad de Trabajo y su expresión específica dentro del Derecho del Trabajo, condujo en esencia a la configuración de un conjunto sistemático de regulaciones normativas de rango legal y a un cuerpo doctrinario de extendida aceptación en el ámbito nacional y en las proyecciones internacionales del Derecho del Trabajo que pueden resumirse de modo breve en los siguientes términos.

Nadie puede ser privado del producto de su trabajo salvo por resolución judicial; nadie puede ser obligado a realizar trabajos personales sin justa retribución, salvo el correspondiente a determinadas funciones públicas de carácter obligatorio y gratuito; no es válida ninguna convención, pacto o contrato en la que se menoscabe la dignidad o la libertad del hombre o el derecho a la absoluta libertad de trabajo y por tanto el derecho a ejercer determinada profesión, industria o comercio; una relación de trabajo sólo puede obligar al trabajador mientras haya sido producto de la libre escogencia de este y no podrá durar más del tiempo que éste quiera dentro de los términos señalados por la ley, es decir, no se podrán celebrar contratos de trabajo de duración perpetua; la prestación de los servicios personales no implica la renuncia a los demás derechos civiles o políticos de que goza toda persona; las únicas consecuencias por la terminación de la relación de trabajo por parte del trabajador son de orden civil, salvo las consecuencias penales del dolo atribuíble y plenamente probado. La Libertad de Trabajo no puede traer consigo el menoscabo, ni la pérdida o el sacrificio de la libertad del hombre; de suerte que es fundamental que en la ejecución de su relación laboral, el trabajador conserve su libertad, sin perjuicio de que deba desempeñar su labor bajo la autoridad del empleador, quien no puede atentar contra la libertad personal de aquella.

Ahora bien, no obstante lo anterior es preciso advertir que los artículos 16 y 17 de la C.N., preven el Derecho al Libre Desarrollo de la Personalidad, sin más limitaciones que las que imponen los derechos de los demás y el orden jurídico, y la prohibición de la esclavitud y la servidumbre respectivamente, de cuya interpretación sistemática, también se deduce la Libertad de Trabajo, en concordancia con lo previsto en el artículo 26 del mismo Estatuto Superior. Esta advertencia sustancial del Constituyente, pone en claro que los contenidos de la Libertad de Trabajo y del Derecho al Trabajo no llegan ni pueden llegar a comprender su ejercicio ilegal y sin freno, ni a comprometer el derecho ajeno o a desconocer el orden jurídico; pero ademas, el Derecho a la Igualdad y al Libre Desarrollo de la Personalidad, como elementos básicos que integran las nociones constitucionales de Libertad y de Derecho al Trabajo, se define por el Constituyente con fundamento en las limitaciones que imponen los derechos de los demás y el orden jurídico y no incluye la consagración de una potestad supralegal de trabajar en todo momento y lugar o sobre toda materia, sino el reconocimiento de la Libertad de Trabajo como concepto jurídico positivo previsto para garantizar a todos los individuos la facultad de desarrollar su personalidad y de asegurar con dignidad su subsistencia y su bienestar dentro del marco de la convivencia jurídica entre los asociados.

También, se entiende por Libertad de Trabajo, de acuerdo con la Carta, una expresión voluntaria de la personalidad no sometida a dominio o imposición ni del Estado ni de los particulares y, en rigor, se contrae a la categoría jurídica de la Libertad de escoger o elegir libremente la profesión, el arte, la ocupación o el oficio, que es distinta de la de su ejercicio según las voces de los artículos 25 y 26.

En efecto, mientras sobre el ejercicio de las profesiones caben limitaciones por las autoridades competentes, al poderse exigir títulos de idoneidad por la formacion académica y al estar sometido a la vigilancia de las mismas, la elección de aquellas no puede someterse a reglas distintas de las propias de la organización académica y administrativa.

Ahora bien, es preciso examinar lo correspondiente al ejercicio de las artes, las ocupaciones y los oficios que no exigen formación académica, puesto que según las expresiones de la Carta este puede limitarse en caso de que implique riesgo social. Aunque la Constitución establezca en el ultimo inciso del Articulo 26 que el ejercicio de las profesiones es libre, los términos de este específico enunciado normativo deben interpretarse en el sentido de que la voluntad del Constituyente no se dirige a garantizar de modo absoluto su práctica en todo momento y lugar, ni su goce arbitrario o contra derecho, desprovisto de las regulaciones que impone la sociedad en general.

Para la Corte Constitucional el libre ejercicio de las ocupaciones, artes y oficios que asegura la Carta debe entenderse en el sentido que indica que si aquellos son de los que requieren formación académica, la ley bien puede exigir títulos de idoneidad, y las autoridades competentes podrán inspeccionarlos y vigilarlos de modo ordinario, continuado y permanente; también, el artículo 26 que se analiza permite que las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica sean ejercidos libremente, salvo cuando aquellas impliquen un riesgo social, caso en el cual pueden establecerse limitaciones relacionadas con dicho riesgo. Lo anterior no significa que las ocupaciones, artes y oficios que no requieran formación académica y que no impliquen riesgo social según la definición que de éste haga la ley, puedan ejercerse en todo tiempo y lugar con independencia del derecho ajeno, de los intereses generales de la sociedad y de las demás regulaciones jurídicas vigentes dentro del Estado. El "libre ejercicio" de estos significa que si no son de los que exigen formación académica, las autoridades no pueden exigir título de idoneidad, y que si no implican riesgo social no pueden ser inspeccionados o vigilados de modo ordinario, continuado y permanente por las autoridades, empero, siempre deben ejercerse como se ha señalado, dentro de los límites generales del ordenamiento jurídico y de los derechos de los demás.

Ahora, el artículo 25 de la C.N. consagra el derecho y el deber de trabajar, indicando que el trabajo gozará de la especial protección del Estado. El primero se reconoce a toda persona "en condiciones dignas y justas"; además, la Carta Política en el artículo 52, consagra el derecho al aprovechamiento del tiempo libre, es decir, del no trabajo, reconociendo en favor de los trabajadores y de las personas en general, el derecho a la recreación y a la práctica del deporte; también el artículo 54 impone la obligación al Estado y a los empleadores de ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quiénes lo requieran y al Estado en especial la obligación de propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud; el artículo 55, garantiza el derecho a la negociación colectiva y el deber del Estado de concertar los conflictos colectivos del trabajo. Igualmente, el artículo 56 garantiza el Derecho de Huelga; el artículo 57 autoriza al legislador para propiciar la participación de los trabajadores en la gestión de las empresas; el artículo 58 obliga al Estado a proteger y promover las formas asociativas y solidarias de la propiedad. Estas son expresas previsiones del Constituyente, orientadas todas a fijar las condiciones generales del Derecho al Trabajo en la Sociedad Colombiana.

Especial mención requiere el artículo 53 de la Constitución Nacional, frente a las acciones que se analizan, pues, ésta norma ordena al Congreso expedir un estatuto del trabajo que tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios constitucionales: igualdad de oportunidades; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad de derechos laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; interpretación favorable al trabajador; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajo del menor. Todos estos principios reguladores del Derecho al Trabajo tienen por mandato expreso de la Carta, rango constitucional. De otra parte, entendido en el sentido de que no se sacrifican tampoco las demás libertades del hombre, el Derecho al Trabajo depende, entre otros, de elementos objetivos como las posibilidades fiscales del Estado y las variables económicas y sociales generadoras de empleo.

Por eso, este derecho y las disposiciones, previstas en los artículos 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58 y 64 de la C.N., fue regulado por el Constituyente en la categoría que denominó de los "Derechos Sociales Económicos y Culturales", lo que también le da status de derecho asistencial, y por lo tanto, desde este específico punto de vista, no es objeto de la acción de tutela prevista en el estatuto fundamental.

Ahora bien, no cabe duda que en nuestro ordenamiento jurídico el Derecho al Trabajo es una manifestación de la libertad del hombre y, por tanto, en último término tiene su fundamento en la dignidad de la persona humana; de ahí que su constitucionalización haya sido el resultado de un largo y difícil proceso histórico, en cuyo fondo aparecen las grandes luchas políticas y sociales por la libertad del hombre.

Tampoco implica que las profesiones, artes, ocupaciones u oficios, como manifestaciones de la Libertad de Trabajo, puedan ejercerse en todo lugar y tiempo y sobre todas las materias; aquellos están limitados obviamente por el derecho ajeno, por la ley e incluso por el reglamento administrativo, siempre que no se atente contra la naturaleza del mismo derecho, ni contra su núcleo esencial.

También se tiene que dentro del marco de la Carta Fundamental, nadie puede ejercer la Libertad de Trabajo ni el Derecho al Trabajo desconociendo los derechos de los demás, y las regulaciones legales y administrativas previstas para asegurar el interés de la colectividad y los restantes derechos de todas las personas; a ésta conclusión se añade lo dispuesto por el Artículo 95 de la Carta, que establece, entre otros, como deberes de la persona el de respetar los derechos ajenos y el de no abusar de los propios, pues ésta es una categórica afirmación de los postulados esenciales de todo Estado de Derecho que sirve de fundamento jurídico a la convivencia en la sociedad en aras de la armonía social. Se previene así el abuso del derecho y se garantiza un mínimo de condiciones para que todos los asociados puedan disfrutar de sus derechos.

Bajo los anteriores considerandos, cabe advertirse que en el caso que se examina los peticionarios se encontraban en una situación en la cual ejercían la Libertad de Trabajo en una de sus modalidades específicas, consistente en practicar por su cuenta las actividades del comercio de especies recicladas y de chatarra en un lugar afectado al uso público, tanto que habían ocupado todo los andenes de la vía pública que se ha referenciado; en este sentido debe determinarse si el ejercicio de las facultades que se desprenden de la citada libertad ciudadana y del Derecho Constitucional Fundamental al Trabajo, pueden ser objeto de regulaciones restrictivas que, en favor del disfrute y de la garantía del Derecho al Espacio Público, radica la ley en cabeza de los alcaldes municipales o de sus delegados. Igualmente, para tal efecto cabe determinar si la protección administrativa del Espacio Público en los términos del Código Nacional de Policía y de los códigos locales de policía encuentra fundamento constitucional, y si su cumplimiento implica la posibilidad de establecer en concreto limitaciones que restrigen su ejercicio como ocurre en la situación planteada. Lo cierto es que la citada resolución de la Inspección de Control Urbano y O. de B. dá cuenta de que aquella ocupación del Espacio Público es indebida y que se extiende a los andenes y a las calzadas con "todo tipo de artículos usados"; además, la Corte observa que dentro del expediente aparecen varios documentos allegados por la Administración municipal en los que consta que las dependencias de Planeación Municipal, de las Empresas Públicas, del Area Metropolitana, de la Corporación de Defensa de la Meseta de B., de la Secretaria de Gobierno, del Instituto G.A.C. y del mismo Alcalde tomaron medidas y disposiciones, incluso de orden presupuestal, en favor de la reubicación de los comerciantes y del arreglo de un espacio adecuado para la continuación de las actividades de las personas a las que se dirige la orden de restitución. Además, se demostró que el señor Alcalde municipal ordenó la reubicación de los comerciantes que habían ocupado la citada zona urbana y recomendó que se ocupe provisionalmente un lote de terreno denominado "El C." mientras la Administración, dentro de la Constitución y la ley, encuentra otro lugar más adecuado para la práctica de las actividades de aquellos.

En esta situación es menester examinar las regulaciones constitucionales y legales que se refieren al tema del espacio público y su relación con el ejercicio de la Libertad del Trabajo, como se verá enseguida.

Cuarta: El Derecho Constitucional sobre el Espacio Público. (Arts. 82 y 88 C.N.)

El derecho de todas las personas al uso del Espacio Público aparece ahora consagrado en los artículos 82 y 88 de la nueva Carta Fundamental de 1991; en este sentido es claro que aquella garantía adquiere carácter de norma constitucional en respuesta a las contemporáneas tendencias del Derecho Público que son de recibo en nuestro sistema jurídico, en dicho nivel, por los trabajos de la Asamblea Nacional Constitucional.

No obstante lo anterior, cabe destacar que en el ámbito de la legislación nacional existen de antaño disposiciones que aseguran su respeto y garantía y que aun conservan su vigencia e imperio, pero que deben ser examinadas bajo los enunciados de la actual normatividad constitucional con el fin de obtener su cabal entendimiento.

Aquellas dos disposiciones regulan la materia de la garantía constitucional del derecho al Espacio Público en varias de sus expresiones, así:

1) Como deber del Estado de velar por la protección de la Integridad del Espacio Público.

2) Como deber del Estado de velar por su destinación al uso común.

3) Por el carácter prevalente del uso común del Espacio Público sobre el interés particular.

4) Por la facultad reguladora de las entidades públicas sobre la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.

5) Como Derecho e Interés Colectivo.

6) Como objeto material de las acciones populares y como bien jurídicamente garantizable a través de ellas.

Así las cosas, se tiene que estas disposiciones constitucionales redefinen la noción de Espacio Público y señalan las características especiales que permiten distinguirla en dicho nivel normativo, de la noción jurídica general y de los elementos materiales del espacio no público.

En efecto, aquel concepto está compuesto por porciones del ámbito territorial del Estado que son afectados al uso común por los intereses y derechos colectivos y de algunos otros de carácter fundamental cuya satisfacción permiten; además, comprende partes del suelo y del espacio aéreo, así como de la superficie del mar territorial y de las vías fluviales que no son objeto del dominio privado, ni del pleno dominio fiscal de los entes públicos.

Cabe advertir que desde las más antiguas regulaciones legales sobre la permisión del uso y del goce público de las construcciones, hechas a expensas de los particulares en bienes que les pertenecen, es de recibo la figura del Espacio Público como comprensiva de los bienes afectados al uso o goce común de los habitantes del territorio.

El Espacio Público comprende, pues, aquellas partes del territorio que pueden ser objeto del disfrute, uso y goce de todas las personas con finalidades de distinta índole y naturaleza, que se enderezan a permitir la satisfacción de las libertades públicas y de los intereses legítimos que pueden radicarse en cabeza de todas las personas de conformidad con el orden jurídico; en principio, en dichas partes del territorio las personas en general no pueden ejercer plenamente el derecho de propiedad o de dominio, sea privado o fiscal.

No obstante lo señalado, por virtud de la naturaleza de la institución y por los altos fines a los que obedece su consagración constitucional, el Espacio Público es objeto de la regulación jurídica por virtud de la acción del Estado en sus diversos niveles que van desde las definiciones y prescripciones de carácter legal, hasta las disposiciones, reglamentos y órdenes administrativas. Adquiere esta noción una categoría especial en el nuevo orden normativo constitucional, pues el constituyente optó por la alternativa de consagrarla en el nivel constitucional para permitir al legislador su desarrollo dentro del marco del Estado y de la Constitución pluralistas que se inauguran a partir de la entrada en vigencia de la Carta de 1991. Igualmente, las dimensiones sociales de la Carta y la redefinición general de los valores y fines que deben ser objeto del desarrollo legislativo y de la actividad de todos los organismos y entidades del Estado, presuponen que nociones como la que se examina habrán de ser objeto prevalente en la dinámica de la sociedad que se quiere definir y construir, dentro del marco del Estado Social de Derecho y de la Democracia participativa.

El Constituyente puso suficiente atención en la tarea de regular constitucionalmente esta primordial vertiente del ordenamiento jurídico, no sólo para atender a las tradicionales necesidades de las personas en el ámbito del ejercicio de las libertades públicas fundamentales, de contenido espiritual y económico, que requieren de los espacios y bienes de uso público para procurar la satisfacción de sus anhelos y designios en libertad, sino además, para permitir la real y cierta promoción de los nuevos ámbitos de la actividad del hombre en sociedad, como especie y como sujeto de cultura; en efecto, los fenómenos contemporáneos de la "masificación" de las relaciones en las que se ve comprometido el hombre, principalmente en lo que se relaciona con la urbanización y con los sistemas económicos en todos sus elementos como son la producción, la distribución y el consumo de bienes y servicios sometidos a inestables y cambiantes circunstancias, hace que se busquen mejores condiciones físicas de satisfacción racional de los anhelos siempre presentes de libertad. Por esto, garantizar constitucionalmente la protección integral del derecho al Espacio Público es permitir la promoción de nuevos y más efectivos medios de gratificación espiritual al ser humano, que debe poder desligarse y superar los fenómenos propios del postmodernismo.

El derecho urbanístico junto con el derecho ambiental son, en este sentido, las más decantadas de las elaboraciones jurídicas que se ocupan de estos fenómenos propios de las sociedades contemporáneas y atiende de manera primordial la regulación de los diversos aspectos del Espacio Público como la planeación local, la ordenación del espacio urbano, la regulación administrativa de dicho espacio etc.. No cabe duda de que las decisiones básicas sobre el fenómeno del urbanismo se han disociado de los conceptos tradicionales del derecho de propiedad y que la Administración ha recogido como función pública ineludible la de atender normativa y operativamente sus problemas, lo cual supone el rediseño conceptual del objeto de que se ocupan y la introducción de las reformas suficientes en el ordenamiento jurídico con el propósito de garantizar, bajo el riguroso fundamento de las normas y de la actividad del Estado en general, los requerimientos que se describen, como lo hacen las disposiciones constitucionales que se citan (Arts. 82 y 88 C.N.).

También, el Constituyente ha decidido abordar el complejo y dinámico problema social urbano, y es así como dispuso, que el ordenamiento de las ciudades, de sus magnitudes, y su configuración, no sean en absoluto asuntos de naturaleza privada sino de eminente proyección pública en el sentido de que no pertenecen al arbitrio exclusivo de los intereses abstractos y subjetivos de los propietarios del suelo o de cualquiera persona en particular. Los fenómenos que comprende el urbanismo son hechos colectivos de naturaleza especial que interesan a la sociedad entera, ya que se proyectan sobre toda la vida comunitaria, de manera directa, y sus consecuencias tocan con la existencia, financiación, disposición y extensión de los servicios públicos fundamentales como los de salud, vivienda, higiene, transporte, enseñanza, electricidad, agua, alcantarillado y esparcimiento etc..

Ahora bien, se tiene que en las iniciales regulaciones legales sobre el punto del Espacio Publico, históricamente aparecen las disposiciones del Código Civil contenidas principalmente en los Artículos 674 a 684 (De los Bienes de la Unión) y 690 (Libertad de Pesca); estas previsiones legales se contraen, por distintas razones a la regulación del tema de los bienes de uso público, denominados también por aquel Código como BIENES DE LA UNION DE USO PUBLICO O BIENES PUBLICOS DEL TERRITORIO. Dicha definición legal en esencia y con carácter enunciativo, comprende calles, plazas, puentes, caminos públicos, ríos y lagos y en general todos los bienes de la Unión de uso publico.

Además, es claro que para el legislador ordinario en nuestro país, es admisible desde siempre la figura de los bienes de propiedad particular que son destinados o afectados al uso y goce de todos los habitantes de un territorio, como puentes y caminos y cualesquiera otras construcciones, hechos todos a expensas de personas particulares y en sus tierras y que no son considerados por la ley como bienes fiscales, sino que quedan comprendidos bajo la categoría de bienes de uso publico por permiso del dueño (art. 676 C.C.).

También aparecen especiales regulaciones sobre las aguas que corren por los cauces naturales en más de una heredad y sobre lagos, establecidas por los artículos 677 y 690 del mismo código, pues éstas, por definición legal son de uso público y en ellas se podrá pescar libremente dentro de las regulaciones legales y administrativas correspondientes y, por tanto, también caben dentro de la noción histórica de Espacio Publico.

En relación con los Bienes de la Unión que son afectados al uso público, los artículos 678, 679, 680 y 681, establecen las principales regulaciones enderezadas a su protección, así:

"Artículo 678. El uso y goce que para el tránsito, riego, navegación y cualesquiera otros objetos lícitos, corresponden a los particulares en las calles, plazas, puentes y caminos públicos, en ríos y lagos, y generalmente en todos los bienes de la Unión de uso público, estarán sujetos a las disposiciones de este Código y a las demás que sobre la materia contengan las leyes."

"Artículo 679. Nadie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales, y demás lugares de propiedad de la Unión."

"Artículo. 680. Las columnas, pilastra, gradas, umbrales y cualesquiera otras construcciones que sirvan para la comodidad u ornato de los edificios, o hagan parte de ellos, no podrán ocupar ningún espacio, por pequeño que sea, de la superficie de las calles, plazas, puentes, caminos y demás lugares de propiedad de la Unión.

"Los edificios en que se ha tolerado la práctica contraria, estarán sujetos a la disposición de este artículo, si se reconstruyeren."

"Artículo 681. En los edificios que se construyan a los costados de calles o plazas, no podrá haber, hasta la altura de tres metros, ventanas, balcones, miradores u obras que salgan más de medio decímetro fuera del plano vertical del lindero, ni podrá haberlos más arriba que salgan del dicho plano vertical sino hasta la distancia horizontal de tres decímetros.

"Las disposiciones de este artículo se aplicarán a las reconstrucciones de dichos edificios."

Desde otro punto de vista, que igualmente corresponde a las más avanzadas tendencias contemporáneas del derecho público a las que se hace referencia en este acápite, se encuentran las regulaciones incorporadas a nuestro ordenamiento jurídico por la Ley 9a de 1989, "Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones", conocida igualmente como Ley de Reforma Urbana.

Esta última prescripción normativa establece por vía de la definición legal, los elementos jurídicos que integran la noción de Espacio Público, así:

"Artículo 5o. Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses de los habitantes.

"Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana. Las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso y el disfrute colectivo."

"Artículo 6o. El destino de los bienes de uso público incluídos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o Intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes.

"El retiro del servicio de las vías públicas continuará rigiéndose por las disposiciones vigentes.

"Los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito." (Los resaltados son de la Corte)

8. De otra parte, se tiene que el Código Nacional de Policía (Decreto No. 1355 de 1970) regula las competencias de los funcionarios y de las autoridades de policía en lo que se relaciona con la protección de los monumentos históricos y de los lugares artísticos de interés general y asigna a dichas autoridades la facultad de prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso público.

Igualmente, dicho Código establece de modo especial la competencia de los alcaldes municipales en materia de la restitución de los bienes de uso público, como son las vías públicas urbanas o rurales en caso de ocupación, previa la determinación por cualquier medio que esté al alcance de dichos funcionarios de la situación de perturbación y de las características de dichos bienes. En este sentido se tiene que el artículo 132 del citado Código establece lo siguiente:

Artículo 132: Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes una vez establecidos, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador."

La ocupación de la zona peatonal a que se refieren los peticionarios se producía en todas las horas del día, los ocupantes de dicho espacio público son conocidos, sus prácticas fueron regulares, habituales y continuadas, y comportaban la extensión ilegítima o no autorizada de la actividad comercial e industrial que desarrollan. Dicha ocupación por lo recurrente, abierta y habitual, fue objeto de la resolución de restitución que compete al Alcalde en los términos del Código Nacional de Policía, en ejercicio el deber de procurar el respeto al Espacio Público de calles y avenidas, la que tiene fundamento constitucional y legal como un asunto de interés general pues, es función primordial del Estado y de los Alcaldes en particular "velar por su integridad y por su destinación al uso común".

En consecuencia, debe tenerse en cuenta que en la situación planteada la actuación de la Administración municipal se ajusta a las previsiones de la Carta, ya que encuentran fundamento en el artículo 82 inciso primero de la Constitución, en las normas del Código Nacional de Policía, y además, respeta el alcance esencial de la Libertad del Trabajo consagrada en el artículo 25 de la Constitución, pues promueve la reubicación de los comerciantes que estuvieron ocupando el espacio público cuya restitución se ordenó.

Con base en lo anterior, la Corte Constitucional, en S. de Revisión de Tutelas, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E:

Primero. CONFIRMAR las sentencias relacionadas con la acción de la referencia, proferidas por el Juzgado Sexto Civil Municipal de B. el veinticuatro (24) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992), y por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de la misma ciudad el veintiocho (28) de julio de este año.

Segundo. C. la presente decisión a los Juzgados Sexto Civil Municipal y Tercero Civil del Circuito de B., para que sea notificada a las partes conforme lo dispone el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

C., publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

F.M.D. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ

J.S.G.

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General