Sentencia de Tutela nº 375/93 de Corte Constitucional, 7 de Septiembre de 1993

Primera instancia

El Juez 39 Penal del Circuito de Santafé de Bogotá resolvió conceder la tutela solicitada. A su juicio, no se entiende que existiendo un término perentorio para resolver el recurso de apelación propuesto contra el acto ficto o presunto por el cual la Caja negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, se mantenga el asunto sin resolver y al afectado sin respuesta alguna sobre los motivos de la demora.

Este proceder -concluye el Juzgado- choca de manera abierta con los principios orientadores de las actuaciones administrativas, en especial los de economía y celeridad.

"Es palpable -dice- que hay retardo injustificado en el trámite que se busca a través del recurso interpuesto, con lo cual se desconoce el texto del artículo 23 de la Constitución Nacional, porque toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades y a obtener pronta resolución".

Por tanto, se ordenó a la Directora de la Caja Nacional de Previsión que dispusiera lo pertinente, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, para que se resolviera la petición formulada por ELIAS LOZANO PEÑA.

Segunda instancia

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá -Sala Penal- decidió confirmar el fallo impugnado, por encontrar que, en efecto, había sido violado el derecho fundamental de petición invocado.

Se resolvió, además, adicionar la sentencia en el sentido de condenar en abstracto y solidariamente a la Caja Nacional de Previsión Social y a la doctora L.M.A., funcionaria sustanciadora de la entidad, al pago de indemnización por el daño emergente que se pudo causar al peticionario.

También fue adicionada la providencia en el sentido de condenar solidariamente a la Caja y a la doctora A. al pago de las costas.

Las consideraciones principales del Tribunal están contenidas en los siguientes párrafos:

"Al plenario se allegó copia al carbón de la petición formulada en representación del señor E.L.P., con la finalidad que (sic) se le reconociera y pagara la pensión de jubilación, a la cual se manifiesta tiene derecho. En dicho escrito se observa el sello de recibido de la Caja Nacional de Previsión Social-Subdirección de Prestaciones Económicas, con fecha 23 de octubre de 1991, una firma ilegible y la anotación "Rcdo No. 13274/91" (folio 6).

Igualmente se allegó copia al carbón incoando el recurso de apelación ante el acto ficto o presunto mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación al señor E.L.P., donde se observa sello de recibido de la Sección de Archivo y Correspondencia de la Caja Nacional de Previsión, de fecha 3 de agosto de 1992 y una firma ilegible (folio 7).

En la diligencia de inspección judicial practicada por el a-quo se estableció que en el expediente #13274/91, de reconocimiento y pago de pensión de jubilación, al folio 59 aparece el escrito de apelación al cual se hace referencia en precedencia; y, a folio 60 la Subdirección de Prestaciones Económicas, mediante auto del 28 de septiembre de 1992, concede el recurso de apelación. Igualmente se inspeccionó el libro radicador y se encontró anotación, en el folio 386, en el sentido que (sic) dicho expediente fue repartido a la doctora L.M.A. el día 21 de octubre de 1992, para su resolución; el despacho dejó constancia en el sentido de haber observado la planilla donde consta el recibo del expediente "con la firma estampada por la doctora LUZ M.A.. El expediente desde esta fecha no ha tenido ninguna otra actuación y se encuentra aún al despacho de la funcionaria para resolver el recurso interpuesto" (Subraya la Sala).

(...)

"De conformidad con lo reseñado en el acápite anterior, se debe considerar presentada la petición respetuosa ante una autoridad pública, por motivo de un interés particular, por lo cual era obligatorio, para la Caja, dar oportuna respuesta, pues la norma en cita es clara al manifestar que toda persona tiene derecho a "obtener pronta resolución"; y, el texto constitucional no es letra muerta; es la concreción de un derecho fundamentalmente inherente al ciudadano por ostentar dicha calidad, y por ende, debe ser acatado y desarrollado el precepto por el funcionario público encargado de tal función, pues, de no ser así, no sólo está vulnerando el derecho de otra persona, sino que podría incurrir, al menos, en causal de mala conducta, pues está faltando a su deber.

No es posible que un servidor público, luego de haber entregado su vida laboral al Estado y a través suyo, como en este caso, a la docencia, a la educación de la niñez y juventud colombiana, tenga que recibir el oprobioso rigor de la tramitología burocrática, para que le sea reconocida y pagada su pensión de jubilación, porque, en aras de la justicia y la equidad, merecería, a no dudarlo, no sólo que en forma pronta se resolviera su petición, sino que tenga derecho, no en teoría sino en la práctica, a conocer de una forma concreta, palpable, entendible para el común de los ciudadanos, el trámite y decisiones que van configurando la resolución final".

En este orden de ideas es indudable que el a-quo acertó en su decisión de tutelar el derecho invocado, sin que los motivos de impugnación formulados por el representante de la Caja Nacional de Previsión Social, sean atendibles en esta Corporación, pues, además de denotar ausencia de sindéresis y profesionalismo al presentar un FORMATO DE IMPUGNACION, en el cual sólo agregó el nombre de la persona afectada, la denominación del estrato judicial ante el cual se adelantó la acción de tutela y un reconocimiento de la mora que aqueja a dicha entidad en trámites como el aquí referido, dejan de manifiesto la indiferencia y manifiesta negligencia de la entidad demandada ante los problemas que padecen sus afiliados en razón de la inamovilidad, letargo y falta de sentido en que ha caído dicha institución en la realización de los fines para los cuales fue creada".

La condena impuesta en forma solidaria es explicada así por el Tribunal: "...porque justiprecia esta Corporación que se ha procedido por culpa grave imputable a la empleada oficial mencionada".

La parte resolutiva del fallo de segundo grado dice textualmente:

"Primero.- ADICIONAR el fallo impugnado en el sentido de CONDENAR EN ABSTRACTO Y SOLIDARIAMENTE a la Caja Nacional de Previsión Social y a la doctora LUZ M.A., por el daño emergente que se pudo haber causado a E.L.P.. Se liquidarán en la forma anotada en la motivación.

Segundo.- ADICIONAR la sentencia recurrida en el sentido de CONDENAR SOLIDARIAMENTE a la Caja Nacional de Previsión Social y a la doctora LUZ M.A., al pago de las costas. Si se demostrare la causación, en concreto, se tasarán por el juzgado de primera instancia.

Tercero.- CONFIRMAR en lo demás el fallo recurrido".

Competencia

Tiene competencia la Corte para revisar las sentencias mencionadas, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991.

Violación del derecho de petición. Notificación de las decisiones.

Encuentra la Corte, al igual que los jueces de instancia, que ha sido violado por Cajanal el derecho de petición del solicitante y que, por tanto, era pertinente brindarle la protección judicial que impetraba.

Se insiste al respecto en la doctrina varias veces reiterada por esta Corporación:

"No puede perderse de vista, finalmente, que el artículo 209 de la Carta, interpretado en armonía con la justificación y los fines del Estado (artículo 1º C.N.) y con el papel que cumplen las autoridades públicas (artículo 2º, inc.2º, eiusdem), señala a la función administrativa pautas de ineludible cumplimiento al declarar que ella "...está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad...".(Subraya la Corte).

Este mandato constitucional se contraviene frontalmente cuando la administración no resuelve sobre las peticiones ante ella presentadas o cuando lo hace extemporáneamente". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Fallo T-242 del 23 de junio de 1993).

En el presente caso ha ocurrido el fenómeno del silencio administrativo negativo. El apoderado de la Caja, al impugnar el fallo de primera instancia, expresó: "Que el legislador colombiano ha previsto, como medio de protección al derecho de petición ante las entidades públicas, el silencio administrativo, reglado en los artículos 40 y 60 del Código Contencioso, para tener la opción rápida de acceder a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en procura de sus derechos; de lo cual no ha hecho uso quien aquí se tuteló". (Se subraya).

A juicio de la Corte, no es cierto que el silencio administrativo negativo sea un medio de defensa judicial ante la vulneración del derecho de petición, ni tampoco puede admitirse que por haber operado tal fenómeno quede descartada la acción de tutela.

Así lo ha entendido la jurisprudencia constitucional:

"...la obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando, por la vía de la presunción, la existencia de un acto demandable. Pero de ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligación de resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía entender que su ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición considerado en sí mismo.

De acuerdo con lo atrás expuesto, no se debe confundir el derecho de petición -cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.).

Así las cosas, no es admisible la tesis según la cual el silencio administrativo negativo constituye un medio de defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente la acción de tutela.

Como se ha subrayado, se trata de un mecanismo para que la persona pueda accionar judicialmente. De no ser por la presunción establecida en la ley, ella tendría que esperar a que se produjera el acto expreso por el cual se negara o atendiera su petición para que la respectiva acción tuviera objeto. La figura en comento remueve este obstáculo y facilita la demanda, ya no contra el acto manifiesto y determinado de la administración -que precisamente no se ha producido en razón de la omisión mediante la cual se quebranta el derecho del peticionario-, sino contra el acto que la ley presume. Se impide así que el interesado quede expósito -en lo que atañe al contenido de la decisión que busca obtener de la autoridad-, y que deba aguardar indefinidamente la expedición de un acto susceptible de impugnación.

La posibilidad así lograda de ejercer una acción judicial no significa que el derecho fundamental de petición haya dejado de ser vulnerado, ni que pierda relevancia jurídica tal vulneración, ni tampoco que se haga inútil o innecesaria la tutela como garantía constitucional respecto de aquel, sino precisamente lo contrario: el sistema jurídico, ante la negligencia administrativa que dio lugar a la violación del derecho de petición, ha tenido que presumir la respuesta para fines procesales referentes a la materia de lo pedido.

En este orden de ideas, el silencio administrativo es un presupuesto para someter a la jurisdicción la contienda sobre dicha materia -que es el asunto litigioso objeto de la acción contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del derecho de petición en los términos del artículo 86 de la Carta.

En el campo del asunto que principalmente importa a los fines de este proceso, el silencio administrativo es la mejor demostración de que se ha conculcado el derecho de petición y el fundamento más claro para proceder a su tutela". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. T-242 del 23 de junio de 1993).

Habrán de ser confirmados los fallos materia de revisión, en cuanto concedieron la tutela.

Se prevendrá a la Directora General de la Caja Nacional de Previsión acerca de la violación de derechos fundamentales ocasionada por la mora en que incurren las dependencias y funcionarios del organismo en la atención y trámite de los asuntos a su cargo, en especial de las peticiones formuladas. Se enviará copia del expediente y de esta Sentencia a la Procuraduría General de la Nación para que se investigue la posible comisión de faltas disciplinarias por los empleados de la Caja que dieron lugar, por omisión, al silencio administrativo negativo.

Por mandato constitucional de ineludible acatamiento, la autoridad pública debe resolver las peticiones oportunamente y dar respuesta al peticionario (artículo 23 C.N.).

La tarea de la administración no termina en la resolución del asunto planteado por quien ejerce el derecho de petición sino hasta que aquella se le notifica o comunica, según el caso, en los términos que la ley dispone.

Como también puede acontecer que, en lo concerniente a notificaciones, el mismo petente o su apoderado hayan observado una conducta remisa al cumplimiento de la respectiva diligencia, o que no haya sido posible localizarlos, pese a la voluntad de la administración en hacerlo, el legislador ha previsto los mecanismos enderezados a ese objeto. Así, el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo dispone:

"Artículo 45.- Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia".

Sobre el particular, el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta- ha expresado en sentencia de junio 22 de 1972, cuyos términos acoge la Corte, que esta forma de notificación es una garantía para que los administrados conozcan las obligaciones que las autoridades pretenden hacerles efectivas o las determinaciones tomadas respecto de sus peticiones, para que, informados, deduzcan si el acto ha sido realizado por la autoridad competente, de acuerdo con las formalidades legales, por los motivos que fijen las leyes, con el contenido que éstas señalen y persiguiendo el fin que las mismas indican.

Debe advertirse que el 24 de agosto de 1993 fue recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional, procedente del Juzgado 61 Penal del Circuito de Santafé de Bogotá una copia de la Resolución 3301 del 5 de agosto, expedida por la Directora General de la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto por P.S.D. contra el acto ficto o presunto mediante el cual se negó su solicitud de pensión vitalicia de jubilación. Mediante el acto administrativo en comento se revocó el presunto y se reconoció la pensión.

Como puede observarse, la resolución mencionada se refiere a un caso distinto del aquí considerado, si bien los hechos son muy parecidos y en los dos procesos ha actuado la misma apoderada. No será tenida en cuenta y se ordenará a la Secretaría de la Corte desglosar la respectiva documentación y agregarla al expediente que corresponda.

Indemnización de perjuicios y derecho de defensa

La condena en perjuicios y costas decretada en el caso materia de examen provino del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, que actuaba como juez de segunda instancia. Su decisión hizo más grave la situación de la Caja porque la obligó a reconocer indemnización, lo cual en sí mismo no sería contrario a la preceptiva constitucional pues la obligación de indemnizar es la natural consecuencia de la violación del derecho cuando se ha causado un perjuicio y la forma adecuada de procurar la reparación de los daños ocasionados.

Pero, en el asunto que se estudia no sólo fue afectada la Caja con la condena "in genere", sino que también lo fue una de sus funcionarias, quien resultó condenada solidariamente sin haber tomado parte en el proceso y, por tanto, sin haber sido oída ni vencida dentro de él.

Fue, pues, vulnerado el artículo 29 de la Constitución toda vez que en la segunda instancia se falló en contra de una persona que no tuvo ocasión de defenderse.

Sobre el debido proceso tiene dicho esta Corporación:

"Para la Corte Constitucional es ilusorio el concepto del Estado de Derecho y vana la idea de justicia si el ordenamiento jurídico -no solamente por cuanto atañe al plano normativo Fundamental sino en la esfera legal y en las escalas inferiores de la normatividad- carece de una mínima certidumbre, resguardada por mecanismos idóneos y efectivos, acerca de que nadie será objeto de sanción sin oportunidades de defensa". (Cfr. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia C-007 del 18 de enero de 1993).

El debido proceso, que -como lo ha expresado esta Corte en fallo T-460 del 15 de julio de 1992- descansa sobre el supuesto de la presunción de inocencia, la cual tiene que ser desvirtuada por el Estado para que se haga posible una condena, es plenamente aplicable y exigible en los términos constitucionales cuando se trata de tramitar y resolver sobre acciones de tutela, mucho más si una de las consecuencias derivadas de la determinación de concederla es la de imponer a la entidad o, como en este caso, a un funcionario o empleado de la misma, una condena económica. Esta únicamente puede provenir de una prueba mínima acerca de que se ha causado un perjuicio y tiene que partir de la relación de causalidad existente entre el perjuicio y el acto u omisión en concreto. Para deducirlo se hace indispensable establecer, previo un debido proceso, que en efecto la persona o entidad contra la cual se profiere la condena es responsable.

Debe recordarse al respecto lo que se advirtiera al declarar exequible el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, que hizo posible la condena "in genere" al pago de perjuicios en procesos de tutela:

"Tiene razón uno de los demandantes cuando afirma que la condena en cuanto a indemnizaciones y costas sólo puede ser el resultado de un debido proceso, pero esta aseveración no lleva necesariamente a la inexequibilidad de la norma acusada, pues el proceso de tutela, aunque sumario y preferente, debe surtirse con plena observancia de las previsiones generales consagradas en el artículo 29 de la Constitución, de las cuales no ha sido ni podría haber sido excluído en cuanto se trata de un derecho fundamental. Si en un proceso específico tales requerimientos constitucionales se transgreden, tiene competencia el superior ante quien se impugne el fallo y, en su caso, esta Corporación, para revocar la correspondiente decisión judicial" (Cfr. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia C-543 de octubre 1 de 1992).

En el caso presente, si bien es claro que la Caja de Previsón, como organismo, vulneró el derecho de petición del demandante, no aparece probado un perjuicio sufrido por éste. Tanto es así que el Tribunal de segunda instancia, al fundamentar su decisión de condenar "in genere" al pago de indemnización, habla del "daño emergente que se pudo haber causado al derecho hoy tutelado" (subraya la Corte).

Así, pues, no se cumplen en este caso la plenitud de los requisitos para que se pueda condenar "in genere" a la Caja y menos todavía a la funcionaria sustanciadora, quien no fue parte dentro del juicio de tutela y cuya "responsabilidad" vino a deducirse apenas al proferir la sentencia de segundo grado.

Habrá de revocarse, entonces, dicha providencia en lo que atañe a la condena "in genere" al pago de indemnización por perjuicios.

En lo referente a las costas, estima la Corte que cabe lo sentenciado por el Tribunal, pues la entidad se pudo defender en el proceso y fue vencida dentro del mismo en cuanto se concedió la tutela.

La condena en costas significa solamente que, como efecto de la violación de derechos judicialmente establecida y de la circunstancia de haber prosperado la tutela, el vencido debe correr con los gastos ocasionados en virtud y por razón del proceso. Este no habría sido necesario de haberse observado la Constitución.

No obstante, se revocará la providencia en lo referente a la solidaridad de la funcionaria sustanciadora, por las razones que se dejan expuestas respecto de la condena en abstracto.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de Colombia -Sala Quinta de Revisión-, cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2591 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,