Sentencia de Tutela nº 022/95 de Corte Constitucional, 1 de Febrero de 1995

Mediante Sentencia del 3 de agosto de 1994, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió tutelar los derechos de petición, debido proceso, intimidad y seguridad social de R.E., para cuyo efecto suspendió los efectos jurídicos de las resoluciones por las cuales la Caja de Retiro de las F.F.M.M. negó la sustitución pensional, durante el trámite del proceso Contencioso Administrativo, "quedando la accionante en posibilidad de iniciar nuevamente actuación administrativa con plena garantía de sus derechos fundamentales". Se negó la protección judicial en cuanto a los demás derechos invocados.

Según el Tribunal, la administración manifestó a la accionante que se tomaría algún tiempo para pronunciarse sobre la sustitución pensional debido al tiempo que requería el estudio de los documentos sobre la materia, sin informarle sobre las verdaderas razones de la demora. Esta -expresó- se debió en realidad a que el Director de la Caja había iniciado de manera subrepticia una investigación para establecer la situación familiar de los cónyuges en la época inmediatamente anterior al deceso del General Vega. Por ello dirigió numerosas cartas a los amigos de la pareja, pidiéndoles informaciones confidenciales al respecto e interrogó a la administradora del edificio en donde habitaba el causante, a los escoltas y al chofer, sin que en toda la actuación pudiera intervenir la interesada. En todo esto se fundó la Caja para dar por comprobada la separación de los cónyuges y negar la pensión sustitutiva.

Al analizar la situación reseñada a la luz de las garantías constitucionales, la Corporación dedujo que habían sido vulnerados los derechos fundamentales ya mencionados.

Impugnada la providencia por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante Fallo del 19 de agosto de 1994, decidió revocarla.

Consideró la Sección que, cuando se utiliza la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, indefectiblemente debe hacerse uso del medio de defensa judicial que la ley ha previsto para dirimir las controversias dado que aquélla no es sustitutiva de éste. Ello puede hacerse antes de instaurar la acción o conjuntamente con ella.

El último evento -dijo el Consejo de Estado- supone que no haya habido pronunciamiento judicial alguno en torno a las pretensiones del actor, pues de lo contrario no sería viable la acción de tutela, dado que el mecanismo transitorio precisamente busca proteger unos derechos mientras la autoridad judicial competente adopta una decisión.

En el evento sub lite -manifiesta- habiendo acudido la actora a la vía de lo Contencioso Administrativo, le fue negada la suspensión provisional de los actos demandados, que son los mismos respecto de los cuales aduce la violación de derechos fundamentales, para que a través de la tutela se suspendan los efectos que no fueron suspendidos antes.

Esta circunstancia -concluye la Sentencia- descarta el carácter transitorio del mecanismo de tutela y evidencia la naturaleza alternativa del expresado medio de defensa judicial, por lo cual resulta improcedente la acción de tutela instaurada.

Además -agrega- de aceptarse su viabilidad se estaría permitiendo en el fondo que a través de la acción de tutela se dejen sin efecto providencias judiciales cuyo contenido no ha sido controvertido.

Competencia

La Corte Constitucional goza de competencia para revisar los fallos mencionados, según lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y según las reglas del Decreto 2591 de 1991.

Este examen se efectúa en cuanto el caso fue escogido según dichos preceptos y repartido a la Sala Quinta de Revisión.

La acción de tutela frente a otros medios de defensa judicial. La competencia radicada para resolver el mismo punto que se busca dilucidar mediante la tutela. Exclusión de la pluralidad de competencias

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterada en el sentido de que la acción de tutela presenta, como una de sus características primordiales, la de subsidiariedad, derivada de los perentorios términos del artículo 86 de la Carta. Ella consiste en que, salvo el caso de un perjuicio irremediable que se haga preciso contrarrestar mediante una tutela transitoria, no puede demandarse esta especial forma de protección judicial cuando, dentro del sistema jurídico, han sido previstos otros medios de defensa cuya utilización ante los jueces tenga por objeto el mismo asunto.

Como se subrayó en la Sentencia T-001 del 3 de abril de 1992, "...la acción de tutela no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que no es otro diferente de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta le reconoce".

En el enunciado principio insistió la S.P. de la Corte al proferir la Sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, en la cual, trazando los límites de la acción de tutela, sostuvo:

"...tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona su derecho fundamental. De allí que, como lo señala el artículo 86 de la Constitución, tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable...".

(...)

"Así, pues, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece -con la excepción dicha- la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales".

(...)

"Vistas así las cosas, en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos, es decir, constituyen por definición "otros medios de defensa judicial" que, a la luz del artículo 86 de la Constitución, excluyen por regla general la acción de tutela".

(...)

"En ese orden de ideas, la acción de tutela no puede asumirse como un sistema de justicia paralelo al que ha consagrado el ordenamiento jurídico en vigor. El entendimiento y la aplicación del artículo 86 de la Constitución tan solo resultan coherentes y ajustados a los fines que le son propios si se los armoniza con el sistema. De allí que no sea comprensible como medio judicial capaz de sustituir los procedimientos y las competencias ordinarias o especiales, pues ello llevaría a un caos no querido por el Constituyente".

La Corte ha advertido, sin embargo, que el medio judicial cuya existencia desplaza a la acción de tutela debe ser adecuado a la protección real del derecho fundamental objeto de violación y amenaza.

Así se delineó el concepto de idoneidad en la Sentencia T-003 del 11 de mayo de 1992:

"Considera esta Corporación que, cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta Política se refiere a que "el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial ..." como presupuesto indispensable para entablar la acción de tutela, debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser así, mal puede hablarse de medio de defensa y, en consecuencia, aún lográndose por otras vías judiciales efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción de tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una utopía".

Igualmente, la Corte ha subrayado que "la existencia del medio judicial alternativo, suficiente para que no quepa la acción de tutela, debe apreciarse en relación con el derecho fundamental de que se trata, no respecto de otros".

"Esto significa -ha sostenido la jurisprudencia- que un medio judicial únicamente excluye la acción de tutela cuando sirve en efecto y con suficiente aptitud a la salvaguarda del derecho fundamental invocado. En consecuencia, si dicho medio protege derechos distintos, es viable la acción de tutela en lo que concierne al derecho que el señalado medio no protege, pues para la protección de aquél se entiende que no hay otro procedimiento de defensa que pueda intentarse ante los jueces".(Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-441 del 12 de octubre de 1993).

Las precedentes consideraciones, que se ratifican en esta oportunidad, en nada menoscaban y más bien precisan el alcance del concepto de subsidiariedad, dejando en claro que no cabe en principio la acción de tutela si hay a disposición del interesado otro medio de defensa judicial siempre que éste resulte apto para la garantía cierta del derecho fundamental, es decir que no sea puramente teórico, y que su objeto sea específicamente la protección del mismo, lo cual significa que los fines que se persiguirían con la tutela puedan alcanzarse por conducto del mecanismo judicial alternativo.

Si el juez ante el cual se instaura la acción de tutela encuentra configuradas esas condiciones -que se desprenden especialmente de los artículos 1º, 5º, 86 y 228 de la Constitución Política- debe negarla, a menos que establezca de manera fehaciente la inminencia de un perjuicio irremediable, evento en el cual podrá otorgarla transitoriamente mientras se adopta la resolución judicial de fondo.

Ahora bien, la existencia de otro medio judicial y la consiguiente improcedencia de la acción como mecanismo definitivo resultan evidentes cuando el interesado ha acudido a otra vía judicial y espera que se le resuelva en relación con el mismo objeto de controversia que busca dilucidar mediante la solicitud de tutela. En tales eventos, la competencia ya se ha radicado en un determinado juez o tribunal y, por tanto, en guarda de la autonomía funcional consagrada en el artículo 28 de la Carta y de conformidad con las reglas propias de cada juicio, esenciales dentro de la idea de un debido proceso (Artículo 29 C.P.), no puede ser despojado de ella. Tampoco resultaría admisible que en relación con idéntico asunto cupieran dos decisiones, que inclusive podrían resultar contradictorias.

En vista de todo lo anterior, juzga la Corte que la acción instaurada en el caso materia de examen era improcedente, ya que en relación con los mismos hechos y precisamente por el posible desconocimiento del debido proceso -también alegado en sede de tutela-, la peticionaria acudió a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para pedir la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le negó la sustitución pensional. Llegó inclusive a demandar la suspensión provisional de dichos actos administrativos y le fue negada.

Según los documentos examinados en el curso del proceso, la solicitante no afronta la posibilidad de un perjuicio irremediable para ninguno de sus derechos fundamentales, pues no logró demostrar la inminencia de una situación grave que pudiera requerir decisión judicial inmediata. Es claro, por otra parte, que goza de rentas distintas a la pensión que reclama, pues recibe, por ejemplo, el canon de arrendamiento de un inmueble ubicado en esta ciudad, según certificación que obra en el expediente.

El derecho a la intimidad de la accionante y el de su familia, que podría tutelarse en aplicación directa del artículo 15 de la Constitución pese a existir un proceso Contencioso Administrativo en el que nada se debate a ese respecto, no ha sido objeto de violación o amenaza proveniente de acciones u omisiones de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.

En efecto, las averiguaciones adelantadas por dicha entidad acerca de si la cónyuge sobreviviente hacía vida en común con el General V.U. en el momento de su deceso se llevaron a cabo con el único propósito de verificar si en el caso concreto se cumplía el requisito señalado en el artículo 195, parágrafo, del Decreto 1211 de 1990.

Se presume que la peticionaria, al solicitar que se le reconocieran los derechos que pudiera tener en calidad de cónyuge del Oficial fallecido, conocía la existencia de dicha norma y, por tanto, sabía que uno de los factores determinantes para obtener la pensión sustitutiva tenía que ver con el tema que precisamente investigó la Caja.

En lo concerniente al derecho de petición de la accionante, la Corte encuentra que no fue vulnerado, pues respecto de la solicitud presentada el 28 de septiembre y recibida por la Caja el 1º de octubre de 1993, la entidad remitió a la peticionaria un oficio fechado el 12 de octubre del mismo año, en el cual, aplicando lo previsto en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, le informó que todavía estudiaba la documentación allegada para pedir la pensión sustitutiva y que acerca de ésta se resolvería el 12 de noviembre, como en efecto se hizo por medio de Resolución 1791.

Esta Corporación no comparte el criterio expuesto por el Tribunal de Cundinamarca en el sentido de que la Caja violó el derecho consagrado en el artículo 23 de la Constitución, por no haber comunicado a la peticionaria el 12 de octubre que adelantaba investigaciones acerca de si ella hacía vida en común con el fallecido, pues, como antes se advierte, al solicitar la pensión sustitutiva la señora Escrucería viuda de Vega se sometía a que la institución verificara lo relativo al enunciado aspecto de su vida matrimonial, en aplicación del Decreto 1211 de 1990, por lo cual no había necesidad de reiterar que las gestiones de la Caja se adelantaban en tal sentido.

Pero, además, la carta enviada por el organismo a la solicitante expresaba con claridad que no había resuelto y que lo haría apenas el 12 de noviembre por cuanto requería examinar la documentación pertinente, tanto la recibida como la que todavía se recaudaba, lo cual, fuera de ser exacto en el caso concreto, era indispensable para adoptar la decisión.

El sentido del artículo 6º del Código Contencioso Administrativo radica en asegurar que el particular que ha acudido a la administración, si ésta todavía no puede darle una respuesta de fondo acerca de lo pedido, obtenga noticia sobre el trámite que sigue su petición y sepa el momento en que se le resolverá, con lo cual se compromete la autoridad respectiva. La norma no exige que en la comunicación se repita al particular de manera exhaustiva cuáles son los pasos que se llevan a cabo en torno a su solicitud.

Añádase a lo anterior que sobre la petición presentada resolvió la Caja de Retiro, precisamente mediante la expedición de las resoluciones atacadas, aunque lo hizo desfavorablemente. Como ya la Corte lo ha señalado en repetidas ocasiones, el derecho de petición se satisface al decidir sobre el tema que se plantea, sin que el sentido de la resolución adoptada deba ser necesariamente positivo.

Improcedencia de la suspensión del acto administrativo por vía de tutela

En relación con la sentencia de primera instancia, no entiende la Corte la razón por la cual el Tribunal de Cundinamarca, habiendo negado él mismo la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, dentro de las reglas propias del proceso contencioso que allí se adelanta, resolvió suspenderlos en sede de tutela. Con ello extendió el alcance de la acción más allá del ámbito que le corresponde pues hizo que fuera apto como recurso adicional o suplementario de los legalmente instituídos, lo que no se compadece con su sentido constitucional.

No ignora la Corte que el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 establece que, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el juez, si lo estima procedente, podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso.

Tal medida exige, sin embargo, que la tutela se conceda apenas de manera temporal, en tanto se falla el proceso ordinario, motivo por el cual está excluída como modalidad definitiva del amparo.

Además, como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corte, la inaplicación de que se trata no puede confundirse con la suspensión provisional del acto administrativo, como al parecer lo creyó el Tribunal.

Ha señalado la Corte:

"El carácter precario de la medida y la incompetencia del juez de tutela para penetrar en el terreno reservado a otra jurisdicción (Cfr. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia C-543, octubre 1 de 1992), lo cual es aplicación del principio constitucional sobre autonomía de los jueces (artículos 228 y 230 C.N.), están claramente subrayados en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 -destinado específicamente al tema del amparo transitorio- cuando obliga al juez de tutela a expresar en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo la acción instaurada por el afectado. Este, en todo caso, deberá ejercer la acción correspondiente en un término máximo de cuatro meses a partir del fallo de tutela, cuyos efectos cesarán si así no lo hace.

Pero, además, tratándose de actos administrativos, la consagración de esta figura no puede interpretarse en el sentido de que todo juez haya quedado autorizado para decretar la suspensión provisional de aquellos, dentro del trámite propio de las acciones de tutela. Ello implicaría una ruptura de los linderos que la propia Carta Política ha establecido entre las jurisdicciones, en cuanto disposición constitucional expresa reserva esa atribución a la Contencioso Administrativa (artículo 238 C.N.), tal como lo manifestó esta Corte en Sentencia T-01 del 3 de abril de 1992".

(...)

"Como puede verse, lo que es posible decretar en esta hipótesis es una inaplicación temporal al caso concreto, considerada la particular y específica situación en que se encuentra el solicitante, así que no recae propiamente sobre la materialidad del acto administrativo, como sí acontece con la figura de la suspensión provisional. No tiene, entonces, el alcance de la misma y, por ende, excepción hecha de la inaplicación que pueda favorecer al petente a fin de evitarle un daño irreparable, el acto administrativo como tal permanece incólume mientras no sea suspendido provisionalmente por la Jurisdicción Contencioso Administrativa o anulado por ella.

Debe repararse por otra parte en que el punto materia de análisis -a diferencia del que constituye el objeto de la providencia mediante la cual se resuelve acerca de la solicitud de suspensión provisional en los procesos contencioso administrativos- no es el relativo a una posible oposición flagrante entre el acto demandado y las normas superiores a las que está sometido, sino la situación de hecho en la cual puede hallarse una persona frente a un acto cuya aplicación concreta implique, en su caso, efectos inmediatos e irremediables que vulneren sus derechos constitucionales fundamentales". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-203 del 26 de mayo de 1993).

Desde luego, negada como fue la suspensión provisional -cuyos efectos tienen mayor amplitud que la mera inaplicación al caso concreto, pues afectan el contenido mismo del acto- ya se había establecido por el tribunal competente que no existía oposición prima facie entre las resoluciones acusadas y las normas superiores a las cuales estaban sometidas, lo cual quiere decir que, como lo observó el Consejo de Estado en la sentencia de segunda instancia, se tenía entonces un pronunciamiento judicial en torno a las pretensiones de la petente y ello restaba a la tutela el carácter transitorio con el que se la quiso presentar, como resulta claro al leer la parte resolutiva del fallo de primera instancia, a cuyo tenor la accionante, después de la "suspensión" en él ordenada, quedaba "en posibilidad de iniciar nuevamente actuación administrativa".

Una nueva suspensión, decretada esta vez en virtud de la acción de tutela, implicaba notoria contradicción con lo ya definido.

Se confirmará la sentencia del Consejo de Estado, aunque se precisará que, de conformidad con la ley y la jurisprudencia, lo pertinente no era el rechazo "in limine" de la demanda sino el estudio de fondo de las pretensiones y la decisión, en este caso, de negar la protección solicitada. Recuérdese que no solamente se estima improcedente la acción incoada en esta oportunidad por existir otro medio de defensa judicial en cuanto a algunos derechos, sino que, materialmente analizados otros de los que se alegaban desconocidos, se ha encontrado que no lo eran, lo que necesariamente exigió el análisis sustancial del asunto, al que ha procedido la Corte.

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,