Sentencia de Constitucionalidad nº 176/96 de Corte Constitucional, 30 de Abril de 1996 - Jurisprudencia - VLEX 43559616

Sentencia de Constitucionalidad nº 176/96 de Corte Constitucional, 30 de Abril de 1996

Ponente:Alejandro Martinez Caballero
Fecha de Resolución:30 de Abril de 1996
Emisor:Corte Constitucional
Decision:Exequible
RESUMEN

Ley 10/90. Art. 1 lit. K. Servicio publico dee salud. Medicina prepagada. E.p.s. Exequible.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

Sentencia No. C-176/96

TRANSITO CONSTITUCIONAL-Inexistencia de vicios de formación

Si se acusa una norma preconstituyente por no cumplir con esas exigencias de forma, la preceptiva constitucional aplicable es la Carta de 1886 con sus respectivas reformas, pues la formación de un acto jurídico -como una ley- se rige por las reglas vigentes al momento de su expedición, y no por la normatividad posterior. En efecto, la regulación ulterior no puede generar una inconstitucionalidad sobreviniente por vicios de formación de un acto que fue regularmente expedido.

LEY DE INTERVENCION-Requisitos/INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE

Las exigencias constitucionales que la Carta establece sobre las normas de intervención pueden en este caso generar una inconstitucionalidad sobreviniente. En efecto, las potestades conferidas al Gobierno por las leyes de intervención no son obligatoriamente pro tempore pues estas normas pueden consagrar una competencia permanente para que el Gobierno intervenga en la actividad económica. Por ello, una ley de intervención preconstituyente que se adecuaba a la Carta de 1886 puede tornarse inexequible, al entrar en vigencia la Constitución de 1991, si tal ley no cumple con los requisitos establecidos por el artículo 150 numeral 21.

INTERVENCION ESTATAL EN EMPRESAS DE MEDICINA PREPAGADA

La intervención estatal sobre la medicina prepagada tiene un fundamento constitucional múltiple: uno general, que es la intervención del Estado en la economía y otros tres mucho más específicos: de un lado, ella es la expresión de la inspección y vigilancia de una profesión de riesgo social; de otro lado, por tratarse del servicio público de atención de la salud, el Estado mantiene la regulación, el control y la vigilancia de esta actividad y, finalmente, por la particular naturaleza de las medicinas prepagadas, puesto que en ellas se manejan recursos captados del público, estamos en presencia de una actividad de interés público sometida a la especial intervención del Gobierno. Una facultad de inspección, vigilancia y control de los servicios de medicina prepagada a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud. Para la Corte, la constitucionalidad de este aparte resulta evidente, pues la medicina prepagada implica un ejercicio profesional que el Estado debe vigilar y hace parte del servicio público de salud, cuya inspección, vigilancia y control corresponde al Gobierno, conforme a la ley.

LIBERTAD ECONOMICA-Ambitos

El contenido esencial de la libertad económica varía según los tipos de actividades; por ejemplo, una ocupación económica ordinaria no requiere de permiso especial pues es por regla general de libre iniciativa, pero en cambio no son de libre ejercicio las profesiones que impliquen riesgos sociales y los servicios financieros. por ser de interés público, requieren de permiso previo para poder ser adelantados. Es más, la Constitución prohibe que los particulares puedan consagrarse a ciertas industrias, como la fabricación de armas y explosivos, que es un monopolio estatal.

INTERVENCION DEL ESTADO-Intensidad

La intensidad de la intervención del Estado puede ser mayor en unos campos que en otros. Así, como consecuencia de la protección de la libertad económica, por regla general la Constitución prohibe que la ley establezca monopolios -salvo que se trate de arbitrios rentísticos- pero la Carta autoriza la constitución de monopolios estatales cuando se trata de servicios públicos o de actividades estratégicas. Es más, en ciertas actividades, la Constitución no sólo autoriza sino que exige una importante intervención estatal y gubernamental, pues si bien permite la prestación de los servicios públicos por los particulares y las comunidades, ordena que el Estado mantenga la regulación, el control y la vigilancia de los mismos.

INTERVENCION DEL ESTADO-Reparto de competencias entre ley y reglamento

El reparto de las competencias entre la ley y el reglamento en materia de intervención del Estado no es el mismo en todas las actividades económicas. Así, en general, para proteger la libertad económica, la dirección estatal se efectúa por el Gobierno con base en leyes de intervención que deben precisar sus fines, sus alcances y los límites de la libertad económica pero, en otros casos, la intervención se efectúa con base en leyes marco, que son normas más generales, pues en ellas el Congreso fija únicamente los objetivos y criterios de la acción gubernamental.

INTERVENCION ECONOMICA-Facultad del Congreso

En términos generales, la Constitución de 1991 devuelve protagonismo al Congreso en materia económica, por lo cual corresponde al Legislador definir en lo esencial el ámbito y los fines de la intervención estatal en los procesos económicos. Ya había señalado al respecto esta Corporación que "puede decirse que la facultad de intervenir en la economía dentro del sistema constitucional colombiano, en lo esencial, descansa primordialmente en el Congreso".

INSPECCION Y VIGILANCIA/PROFESION-Reglamentación

Es necesario distinguir la inspección y vigilancia, que es ejercida por el Gobierno, de la reglamentación de las profesiones y las ocupaciones que es materia legal. Además esta Corporación ha señalado en múltiples oportunidades que esta reglamentación no puede ser arbitraria y debe garantizar la igualdad y el contenido esencial del derecho a ejercer estas actividades. Por ello, ha señalado la Corte, "tales regulaciones sólo son legítimas constitucionalmente si se fundamentan de manera razonable en el control de un riesgo social, y no se traducen en una restricción desproporcionada o inequitativa del libre ejercicio de las actividades profesionales o laborales." Este criterio de la necesaria razonabilidad de la reglamentación legal de las industrias y profesiones como elemento integrante del análisis de constitucionalidad no es nuevo en la doctrina colombiana. Este test de razonabilidad ya había sido establecido, en los años veinte, al amparo de la Constitución derogada, por la Corte Suprema de Justicia.

INTERVENCION EN EL SERVICIO DE SALUD

La propia Carta establece con nitidez cual es la finalidad de la intervención estatal en las profesiones, en los servicios públicos y, en particular, en el campo de la salud. Así, según la Constitución, el Estado debe controlar los riesgos sociales de la actividad médica, garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes y, específicamente, la atención de la salud, debe estar orientada por los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad. Es pues claro para la Corte que esta intervención gubernamental en la medicina prepagada tiene como finalidad preservar los derechos de quienes contratan con las entidades que prestan tales servicios, a fin de garantizar a estos usuarios las prestaciones de salud con la calidad idónea a que tienen derecho.

DISCRECIONALIDAD/ARBITRARIEDAD/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD EN INTERVENCION ESTATAL/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN INTERVENCION ESTATAL

Los demandantes confunden la discrecionalidad y la amplitud en el ejercicio de las facultades de intervención, con la arbitrariedad, cuando es claro que se trata de fenómenos jurídicos diversos. Por ello, esta Corporación ha señalado en diversas decisiones que no se puede confundir lo discrecional con lo arbitrario, pues la Carta admite la discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública. Esto significa que la intervención gubernamental en la medicina prepagada no puede ser adelantada de manera arbitraria sino que se debe desarrollar en forma razonable y proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma.

Ref.: Demanda No. D-1043

N. acusada: Ley 10 de 1990 artículo 1º literal k).

Actores: M.M.T. y F.A.R..

Temas:

-Transición constitucional y normas de intervención económica.

- Los diversos ámbitos de la libertad económica y el examen constitucional

- Intervención económica y libertad económica en el servicio público de salud y en la medicina prepagada.

Magistrado Ponente:

Dr. A.M.C..

Santa Fe de Bogotá, treinta (30) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).

La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su P.C.G.D., y por los Magistrados J.A.M., A.B.C., E.C.M., J.G.H.G., H.H.V., A.M.C., F.M.D. y V.N.M.

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y

POR MANDATO DE LA CONSTITUCION

Ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

Los ciudadanos M.M.T. y F.A.R. presentan demanda de inconstitucionalidad contra el literal k) del artículo 1º de la Ley 10 de 1990. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.

II- EL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN

El literal k) del artículo 1º de la Ley 10 de 1990 preceptúa (se subraya el literal demandado):

"ARTICULO 1º.- Servicio público de salud. La prestación de los servicios de salud, en todos los niveles, es un servicio público a cargo de la nación, gratuito en los servicios básicos para todos los habitantes del territorio nacional y administrado en asocio de las entidades territoriales, de sus entes descentralizados y de las personas privadas autorizadas, para el efecto, en los términos que establece la presente ley. El Estado intervendrá en el servicio público de salud, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 de la Constitución Política, con el fin de:".

"..."

"k) Dictar normas sobre la organización y funcionamiento de los servicios de medicina prepagada, cualquiera sea su modalidad, especialmente, sobre su régimen tarifario y las normas de calidad de los servicios, así como en relación con el otorgamiento del mismo tipo de servicios por las instituciones de seguridad y previsión social, cuya inspección, vigilancia y control estarán a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud."

III- LA DEMANDA

Los demandantes comienzan por precisar que si bien la norma demandada había sido derogada por el Estatuto Orgánico del Sistema de Seguridad Social de Salud, éste fue declarado inexequible por la sentencia C-255 de 1995, "quedando indemnes las normas compiladas por dicho decreto, conforme lo dispuso en forma expresa dicha providencia; por esta razón, la Ley 10 de 1990 recuperó su vigencia como norma autónoma respecto a la compilación efectuada por el Decreto 1298".

Luego los actores entran al examen material de la disposición y señalan que ésta viola los artículos , , 150 numeral 21, 333, 334 y 380 de la Constitución Política. Según su criterio, la norma consagra una intervención económica del Gobierno, sin establecer los fines de la misma y los límites a la libertad económica, lo cual implica el establecimiento de una facultad absoluta del Ejecutivo que, de manera general, vulnera los principios constitutivos del Estado Social de Derecho, y en forma específica, contraría los requisitos que la Constitución consagra para las leyes de intervención económica, en el artículo 150 numeral 21.

Según su criterio, es posible que la norma acusada fuera conforme a la Constitución vigente al momento de su expedición pero, al promulgarse la Carta de 1991, se ha tornado inconstitucional por no cumplir, como norma de intervención que es, con las exigencias materiales indicadas por el numeral 21 del artículo 150, que ordena que la ley de intervención debe "precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica", y por el artículo 333 que prescribe que "la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación". La Constitución de 1886 no contenía tales exigencias, por lo cual estamos en presencia de una inconstitucionalidad sobreviniente que debe ser declarada por la Corte.

Además, argumentan los actores, estas exigencias que la Constitución establece a las leyes de intervención no son caprichosas sino que derivan de la definición ontológica del Estado colombiano como Estado social de derecho "contenida en el artículo primero de la Constitución y desarrollada en el diseño económico constitucional", así como del reparto de competencias que la Carta establece entre el Congreso y el Ejecutivo en materia de intervención económica a fin de proteger el espacio de libertad que otorga a la iniciativa privada (Art. 333)

Así, según los demandantes, en el Estado social de derecho "se da una interacción entre la sociedad civil y la organización política de tal manera que el Estado no es ausente de lo social, tal como sucede en el leseferismo, ni absorbe íntegramente lo social, como acontece en el totalitarismo o en un Estado administrativo integral." Eso significa que la libertad económica y la iniciativa privada no pueden ser anuladas por la intervención estatal, si bien pueden ser reguladas. Son entonces "derechos funciones, en tanto que su garantía constitucional constituye el fundamento del movimiento productivo; el derecho a la libertad económica existe en cuanto que genera una función de la que deriva, no el beneficio individual por apropiación de la riqueza generada, sino el bienestar social por distribución de los productos del proceso económico." Eso explica, además, que la Carta de 1991 hubiera fortalecido las competencias del Congreso en la intervención económica. Por ello, según los actores:

La existencia de requisitos antes inexistentes para la ley de intervención, a la par de ser una garantía a la libertad económica y a la iniciativa privada, marca un desplazamiento de la deliberación de intervención. El Estado interventor instaurado entre nosotros en la reforma de 1936, tomó cuerpo al amparo de la reforma constitucional de 1968, de iniciativa del ejecutivo, que tenían como marcada tendencia el fortalecimiento del Gobierno con el correspondiente decrecimiento del legislativo. El sistema de repartos previstos por la Constitución de 1991 frena esa alza de poderes a favor del ejecutivo y devuelve protagonismo al Congreso; esta redistribución se ve de manera más clara en materia económica y de intervención (subrayas originales).

Según los demandantes, lo anterior muestra que la Constitución de 1991 regula con mayor precisión los alcances y límites de la intervención del Estado en la economía. Según su criterio:

"El régimen económico y de intervención estatal imperante antes de la Carta Política que actualmente nos rige, permitía al Estado intervenir la economía en una forma tal que con mucha facilidad se quebrantaban los derechos de los ciudadanos, en especial lo tocante con la libre empresa y a la libre competencia, pues el Estado al intervenir no estaba sujeto a ningún tipo de restricciones y si, a juicio del Estado, la decisión tomada, por medio de la cual se intervenía la economía, lograba directa o indirectamente el desarrollo integral, el particular no tenía más remedio que soportar la actuación estatal.

Consciente el Constituyente de la situación descrita, se buscó, en el marco del Estado social, una solución para terminar con el conflicto generado entre la posibilidad del Estado de intervenir la economía y los derechos de los particulares que están consagrados y garantizados constitucionalmente.

Este conflicto tenía que resolverse de una manera equitativa para los intereses contrapuestos: el individual representado en la libertad económica y la iniciativa privada y el social procurado por la actividad interventora del Estado. Lo que el constituyente consideró como justo y así lo positivizó, fue el conservar la facultad interventora exigiendo para la ley que la autorizaba, el lleno de unos requisitos que ponen a salvo al particular de cualquier extralimitación en el uso de dicha potestad otorgándole certeza sobre los fines y alcances de la intervención y sobre el espacio no afectado por la decisión interventora, espacio en que conserva la plenitud de su libertad económica (negrillas originales)."

Con base en todo lo anterior, los demandantes concluyen que la norma demandada "subvierte el sistema de repartos previsto por la Constitución de 1991, pues de no ser declarado inexequible, se convertiría en un instrumento de intervención que dejaría un amplísimo marco de acción al ejecutivo, contrariando con ello el querer del Constituyente que restringió dicha potestad en favor del legislativo quien es el llamado a precisar el ámbito de la intervención.". Según sus palabras:

"El literal k) del artículo primero de la Ley 90 de 1990, atenta contra la competencia específica del Congreso a quien le corresponde dictar las leyes de intervención con el lleno de los requisitos exigidos por el numeral 21 del artículo 150 de la Constitución Política. Esta determinación constitucional implica que existe una competencia específica radicada en cabeza del Congreso para expedir las leyes de intervención, materia que por ser restrictiva de una libertad, la libertad de empresa, no puede subrogarse en cabeza del ejecutivo. En este sentido, ningún órgano distinto al legislativo podrá validamente fijar los fines y alcance de la intervención y los límites a la libertad económica, pues es esta función específicamente otorgada al legislativo (subrayas originales)."

Según los demandantes, la norma acusada sólo determina los fines de la intervención en "apariencia" pues en realidad "no se refiere realmente a los fines, sino a los modos", pues por fin "ha de entenderse el propósito, motivo o causa última que se persigue con una acción y no el modo como la misma se realiza", y el literal acusado únicamente señala que el Gobierno dictará "normas sobre la organización de la medicina prepagada." Igualmente, consideran los actores, la norma no contiene ningún detalle sobre los límites de la libertad económica. Según su criterio:

"La indeterminación de los límites de la libertad económica deja en completo desamparo a las entidades de medicina prepagada haciendo nugatorio la iniciativa privada y la libertad de empresa pues las normas que dicte el Estado sobre la organización y funcionamiento, sobre el régimen tarifario y calidad de servicios no tiene coto. El señalamiento de los límites a la libertad económica adquiere inusitada importancia dado que los mismos demarcan el espacio en que se puede desenvolver la actividad privada, no intervenida. Sin ese acotamiento a la libertad económica, la libertad de empresa y la iniciativa privada quedan al vaivén del capricho del Estado que podría so pretexto de dictar normas sobre la organización y funcionamiento conculcar la actividad privada, por ejemplo fijando tarifas irracionales que toman imposible la prestación de los servicios de medicina prepagada, viéndose obligados las entidades prestadoras a abandonar dicha actividad y constituyéndose un monopolio de facto (subrayas originales)."

En síntesis, concluyen los actores, "careciendo el literal k) del artículo primero de la Ley 10 de 1990 de una determinación de finalidades a las medidas de intervención y de una precisión de los límites a la libertad económica, la ley está otorgando una facultad absoluta de intervención contraria a la definición propia del Estado social de derecho (negrillas originales)."

De esa manera, además, los actores consideran que esa disposición vulnera la reserva legal en materia de servicios públicos, pues la Constitución atribuye a la ley su regulación. En efecto, según su criterio, la Constitución emplea tres locuciones distintas "la regulación, el control y la vigilancia" que determinan competencias diversas, radicadas en ramas diferentes del poder público. Y por ello corresponde a la rama legislativa -y no al Gobierno- la regulación del régimen jurídico del servicio público de salud, pues al P. compete es la inspección y vigilancia sobre la prestación de tal servicio (Art. 150 Nº 22).

Por todo ello consideran los actores que la disposición acusada es contraria a la Constitución pues desconoce la libertad económica y las exigencias materiales que la Carta impone a las normas de intervención económica.

IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS

El ciudadano H.F.J.S., actuando como representante del Ministerio de Salud, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma demandada.

Según el interviniente, el problema central en esta demanda es precisar si la norma acusada "determina con claridad los límites a la intervención del Estado en la organización y funcionamiento de los servicios de medicina prepagada, así como la finalidad de la misma." Y, según su criterio, la disposición cumple con tales exigencias. Así, la norma precisa el ámbito de intervención, en primer término, en relación con el destinatario de la misma pues, según este interviniente:

"En relación con el sujeto, la intervención recae sobre todas aquellas personas que se organizan para prestar servicios de salud bajo la modalidad de prepago, así como sobre las instituciones de seguridad y previsión social que otorgan esta clase de servicios.

Esta primera delimitación, resulta importante para establecer el alcance de la intervención, la cual no puede extenderse a otra clase de entidades que prestan servicios de salud, y que se encuentran reguladas en la ley 10 de 1990, capítulo III, artículos 20 a 25.

Los citados artículos regulan la prestación de servicios de salud por parte de instituciones o fundaciones de utilidad común, y de corporaciones o asociaciones, sin ánimo de lucro, así como la prestación de servicios de salud por cualquier persona de naturaleza privada, que reciba a cualquier título recursos de la Nación o de las entidades territoriales o de sus entes descentralizados.

Esta separación de regulaciones, diferenciando la regulación aplicable a las entidades que prestan servicios de salud en forma directa, de aquella que rige para las que prestan la misma clase de servicios, pero bajo la modalidad de prepago, se justifica en razón del riesgo a que se ven expuestos los terceros que contratan estos servicios.

En efecto, mientras en las primeras se paga por servicio prestado, en forma inmediata, en la modalidad de prepago, se aseguran potenciales riesgos, que la entidad oferente de los servicios de medicina prepagada, se obliga a garantizar, en la eventualidad que acontezcan, a cambio de un pago periódico.

En esta última modalidad, la entidad maneja cuantiosos recursos de las personas contratantes, interesadas en asegurar hacia el futuro, los potenciales riesgos de salud, lo cual justifica la intervención, pues se trata de garantizar que las entidades que manejan estos recursos, como depositarias de la confianza pública, cuenten con una adecuada organización y funcionamiento."