Sentencia de Tutela nº 262/97 de Corte Constitucional, 28 de Mayo de 1997

Para el Juzgado Promiscuo de Familia de Istmina, que decidió en primera instancia mediante resolución del 23 de octubre de 1996, si bien no fue violado el derecho a la vida, sí se configuró la vulneración del debido proceso, pues la orden de embargo y retención dictada por el Juzgado Civil del Circuito fue clara y concreta al decir que los dineros afectados por la medida eran los de libre destinación, es decir que no estaban sometidos a inembargabilidad alguna. En su criterio, los bancos "no son los llamados a emitir conceptos sobre la embargabilidad o inembargabilidad de las cuentas; esto sólo compete al juez de primera instancia y estos entes crediticios tienen la obligación de dar cumplimiento a la orden judicial...".

Por lo tanto, el Juzgado concedió la tutela del enunciado derecho y ordenó a los bancos dar cumplimiento a los oficios de embargo y retención.

El fallo fue impugnado por el Alcalde municipal de Istmina, quien alegó un interés legítimo y aportó al proceso una copia del "Convenio de Cooperación Técnica y Financiera", suscrito entre el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia-UNICEF-, la Alcaldía de Istmina y el Hospital Eduardo Santos, alegando que la Cuenta No. 37801430-2 no era susceptible de embargo por tratarse de recursos de la Nación con destinación específica.

El impugnante argumentó que los fondos de cooperación son de propiedad de UNICEF y que están sujetos a los convenios firmados entre dicho organismo internacional y el Gobierno de Colombia, así como a las reglas sobre privilegios e inmunidades previstas para las Naciones Unidas y sus organismos especializados.

El Tribunal Superior de Quibdó, por conducto de su S. Civil, de Familia y Laboral, revocó el fallo de primera instancia mediante Sentencia del 29 de noviembre de 1996. Consideró que no se había vulnerado el derecho al debido proceso, pues éste "es entre el juez y las partes del conflicto, no entre el juez y terceros".

Los bancos -agregó- no fueron parte dentro del proceso ejecutivo incumplido, por lo cual no era procedente la acción de tutela para hacer efectiva la orden judicial.

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos que anteceden, según lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política.

2. Viabilidad de la tutela para obtener el cumplimiento de providencias judiciales cuando están de por medio derechos fundamentales

   Se ha presentado en el caso materia de examen una abierta desobediencia, por parte de las entidades bancarias obligadas, a lo dispuesto por el juez.

   El Estado de Derecho no puede operar si las providencias judiciales no son acatadas, o si lo son según el ánimo y la voluntad de sus destinatarios. Estos, a juicio de la Corte, no pueden tener la potestad de resolver si se acogen o no a los mandatos del juez que conduce determinado proceso, independientemente de las razones que puedan esgrimir en contra, pues el camino para hacerlas valer no es la renuencia a ejecutar lo ordenado sino el ejercicio de los recursos que el sistema jurídico consagra.

   La Corte ha manifestado al respecto:

   "Todos los funcionarios estatales, desde el más encumbrado hasta el más humilde, y todas las personas, públicas y privadas, tienen el deber de acatar los fallos judiciales, sin entrar a evaluar si ellos son convenientes u oportunos. Basta saber que han sido proferidos por el juez competente para que a ellos se deba respeto y para que quienes se encuentran vinculados por sus resoluciones contraigan la obligación perentoria e inexcusable de cumplirlos, máxime si están relacionados con el imperio de las garantías constitucionales.

   De allí se desprende necesariamente que si la causa actual de la vulneración de un derecho está representada por la resistencia de un funcionario público o de un particular a ejecutar lo dispuesto por un juez de la República, nos encontramos ante una omisión de las que contempla el artículo 86 de la Carta, como objeto de acción encaminada a la defensa efectiva del derecho constitucional conculcado. Al fin y al cabo, se trata de acudir a una instancia dotada del suficiente poder como para lograr que de manera cierta e indudable tengan vigencia en el caso concreto las prescripciones abstractas de la Constitución.

   El acceso a la administración de justicia, garantizado en el artículo 229 Superior, no implica solamente la posibilidad de acudir ante el juez para demandar que deduzca de la normatividad vigente aquello que haga justicia en un evento determinado, sino que se concreta en la real y oportuna decisión judicial y, claro está, en la debida ejecución de ella. Esto, a la vez, representa una culminación del debido proceso, que no admite dilaciones injustificadas en el trámite de los asuntos puestos en conocimiento de los jueces ni, por supuesto, en el cabal y pleno desarrollo de lo que se decida en el curso de los juicios.

   Por tanto, cuando el obligado a acatar un fallo lo desconoce, no sólo viola los derechos que con la providencia han sido protegidos, sino que se interpone en el libre acceso a la administración de justicia, en cuanto la hace imposible, frustrando así uno de los cometidos básicos del orden jurídico, y truncando las posibilidades de llevar a feliz término el proceso tramitado. Por ello es responsable y debe ser sancionado, pero con su responsabilidad y sanción no queda satisfecho el interés subjetivo de quien ha sido víctima de la violación a sus derechos, motivo por el cual el sistema tiene que propiciar, de manera indiscutible, una vía dotada de la suficiente eficacia para asegurar que lo deducido en juicio tenga cabal realización" (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-329 del 18 de julio de 1994).

   Recientemente, la Corte reiteró lo dicho, aun en el caso de conflicto entre una orden judicial y la del superior jerárquico en el seno de los cuerpos armados (Cfr. Sentencia SU-257 del 28 de mayo de 1997).

   Los sujetos a los cuales se dirigen las órdenes de un juez, sometidos como están al imperio de la Constitución y de las leyes y dada su obligación de respetar y obedecer a las autoridades (art. 4 C.P.), deben atenderlas de inmediato. Si piensan que el juez no podía impartirlas, según normas jurídicas en vigor, tal consideración no tiene por qué obstruir su acatamiento, sino que está llamada a ser debatida judicialmente, en su caso, y sobre la base de la legitimidad del recurrente con miras a su revocación. Es cierto que puede vincular eventualmente la responsabilidad del funcionario judicial y aun provocar la acción de tutela en su contra, si se le comprueba flagrante violación del ordenamiento jurídico o la existencia de una vía de hecho, pero ninguna de tales posibilidades justifica la actitud renuente del obligado.

   Así, en el caso de autos, las instituciones financieras a las cuales el juez impartió la orden de embargo y retención de dineros del municipio tenían el deber de adoptar las medidas pertinentes, conforme a lo mandado.

   Para la Corte es evidente, por otra parte, que si el incumplimiento de órdenes judiciales implica, como en el asunto materia de examen, la violación o la amenaza de derechos fundamentales, cabe la acción de tutela para su defensa y, por tanto, para que otro juez -el constitucional- ordene la ejecución inmediata de la providencia incumplida bajo el apremio de las sanciones contempladas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

   Por este aspecto, entonces, bien podía el juez de primera instancia, en virtud de la tutela, conceder -como concedió- la protección judicial que refrendará la Corte.

3. Embargabilidad de los dineros públicos para garantizar el pago de obligaciones laborales. Diferencia entre la titularidad de las cuentas bancarias y el origen de los fondos objeto de embargo.

   Consta en el expediente que el Banco de Bogotá, sucursal de Quibdó e Istmina, tomó para sí la atribución, contraria al orden jurídico, de no dar trámite al embargo decretado por la justicia laboral, con el argumento, reiterado por esa entidad ante el juez de tutela, de que "las cuentas corrientes que posee el municipio de Istmina gozan de la protección de inembargabilidad, en los términos del artículo 6 de la Ley 179 de 1994 y el artículo 7 de la Ley 224 de 1995..." (Folio 41 del expediente).

   Lo propio hizo el Banco Popular de Quibdó (Folio 35 del expediente), aunque, propuesta la tutela, se avino a cumplir la decisión judicial y así lo comunicó al juzgado que tramitaba el proceso de amparo (Folio 38).

   Cuando la ley dispone que ciertos bienes son inembargables, está señalando a los jueces de la República -justamente los llamados, en ejercicio de sus funciones, a decidir si acceden o no a decretar la práctica de la medida cautelar- que no pueden adoptarla. Los destinatarios de la orden judicial correspondiente, una vez impartida por el juez, no están autorizados para definir si el bien objeto de la medida previa es o no inembargable, como tampoco son los agentes de policía a quienes se imparte la orden de efectuar una captura los encargados de establecer si es o no arbitraria.

   Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corte ha sido constante en torno a que las normas legales que consagran la inembargabilidad de bienes o dineros públicos no son absolutas, pues dicha regla no puede aplicarse en perjuicio de otros valores, principios y derechos prevalentes que la Carta consagra de modo expreso y a los cuales ha querido darles plena efectividad.

   Si ese carácter absoluto de la inembargabilidad pudiera predicarse, cobijando aun los casos en que el embargo busca garantizar el pago de acreencias laborales, se violaría el artículo 25 de la Constitución, por contradecir la especial protección que él consagra a favor del trabajo. Y, por tanto, los jueces de la República a cuyo cuidado se confía la efectividad de tal derecho en el plano económico, que hacen parte de la jurisdicción ordinaria en el ramo laboral, están autorizados por la misma Carta Política, tal como lo ha entendido la doctrina constitucional, para ordenar la práctica de medidas cautelares que impliquen la retención de fondos estatales siempre que la finalidad sea la anotada.

   En este orden de ideas, el trabajo, que se erige como valor fundante del Estado (artículo 1) y como derecho fundamental (artículo 25), no puede resultar desconocido por la aplicación de un principio de inembargabilidad que, aunque va dirigido a proteger otros valores, debe ceder ante aquél. Al respecto, la Corte ha dicho lo siguiente:

   "En la aplicación de las normas constitucionales suelen presentarse conflictos entre diferentes valores, principios, derechos e incluso normas de organización. En tales casos (...) se debe acudir a una interpretación que concilie el valor de la discrecionalidad de la Ley y de las instancias aplicadoras del derecho, con la importancia específica que poseen las normas constitucionales en conflicto, todo ello a la luz de los hechos en cuestión o de la realidad social presente.

   (...)

   En el caso que ocupa a esta Corte se presenta el problema de la existencia de una norma legal que limita la efectividad de un derecho fundamental.

   En efecto, la inembargabilidad del presupuesto está fundada en la protección del bien público y del interés general. Sin embargo, en el proceso de su aplicación, dicha norma pone en entredicho el derecho a la pensión de algunos empleados públicos a quienes no se les niega el derecho pero tampoco se les hace efectivo.

   La norma que establece la prioridad del interés general no puede ser interpretada de tal manera que ella justifique la violación de los derechos fundamentales de unos pocos en beneficio de interés de todos. Aquí, en esta imposibilidad, radica justamente uno de los grandes avances de la democracia y de la filosofía política occidental en contra del absolutismo y del utilitarismo. El individuo es un fin en si mismo; el progreso social no puede construirse sobre la base del perjuicio individual, así se trate de una minoría o incluso de un individuo. La protección de los derechos fundamentales no está sometida al vaivén del interés general; ella es una norma que encierra un valor absoluto, que no puede ser negociado o subestimado.

   La norma que establece la inembargabilidad del presupuesto obstaculiza la efectividad del derecho al salario. Jurídicamente -con base en la Constitución de 1991- no es lo mismo un derecho válido inefectivo que un derecho válido efectivo. La realización de los contenidos normativos es un derecho que no se reduce a la mera promulgación de normas; es un derecho que se obtiene con la efectividad de los derechos. (Cfr. Sentencia C-546 del 1 de octubre de 1992, Magistrados Ponentes: Drs. C.A.B. y A.M.C..

   En el caso examinado, las instituciones financieras renuentes y la administración municipal, en su impugnación, añadieron al concepto mismo de inembargabilidad de los dineros públicos el argumento de que ellos hacían parte de un convenio celebrado entre el municipio de Istmina y UNICEF, con lo cual se quiso enervar el mandato judicial, arguyendo tratados internacionales que protegen los bienes y derechos de organismos internacionales en los territorios de los Estados Partes.

   No acepta la Corte tal razonamiento, por cuanto, no obstante existir esas normas internacionales de protección, según lo destacó en Sentencia C-203 del 11 de mayo de 1995, resulta indispensable distinguir entre el patrimonio del organismo internacional correspondiente, que es el protegido, y el de la entidad estatal colombiana -en este caso el municipio- que los ha recibido y que los maneja.

   Las órdenes de embargo encaminadas a asegurar el pago de obligaciones laborales recaen sobre el conjunto del patrimonio del ente demandado, con independencia de su origen, de modo que no se puede afirmar, como lo hicieron en este caso las entidades financieras, que la orden de embargo afectaba única y específicamente dineros pertenencientes a la UNICEF, ni al convenio con ella celebrado por el municipio, pues con entera claridad, según consta en el folio 32 del expediente, el oficio emanado del Juzgado del Circuito de Istmina, recibido por los bancos, les comunicaba que se había decretado el "embargo y retención de los dineros que el MUNICIPIO DE ISTMINA tenga o llegue a tener en las cuentas corrientes...", agregando que "la medida obedece a demanda ejecutiva laboral que el Dr. AUGUSTO CICERON MOSQUERA CORDOBA, en representación del Dr. S.A.G.A. incoó en contra de dicho municipio".

   Es decir, la orden judicial no afectaba al organismo internacional aludido ni los fondos o recursos de determinado convenio.

   Es evidente que, al no cumplirse con el embargo, fueron perjudicados, en cambio, los derechos fundamentales del actor, específicamente los inherentes al debido proceso y al trabajo en condiciones dignas y justas, frustrándose para él, por la decisión arbitraria de particulares, su acceso a la administración de justicia (artículos 25, 29 y 229 de la Constitución).

   La Corte remitirá copia de este fallo a la Superintendencia Bancaria, para que se apliquen las sanciones pertinentes.

4. El contenido esencial del debido proceso. Quiénes pueden violarlo. Idoneidad del otro medio de defensa

   El Tribunal Superior de Quibdó negó la tutela por estimar que el debido proceso se refiere exclusivamente a la relación existente entre las partes y el juez, y que no puede oponerse a sujetos extraños al proceso, como en este caso lo son las entidades bancarias demandadas.

   Al respecto esta S. advierte que el debido proceso puede ser violado no sólo por los sujetos procesales en estricto sentido, esto es, juez y partes, sino que también es posible que resulte vulnerado por personas que participan en el curso del proceso, bien sea por los llamados "colaboradores de la justicia", por los intervinientes, o por los sujetos que deben cumplir ciertas órdenes judiciales que van dirigidas a hacer efectivos los derechos reconocidos o declarados judicialmente. En este último evento, si se desacatan las órdenes judiciales, se impide el goce de los derechos subjetivos de una de las partes en el proceso, los cuales quedarían reducidos a una simple declaración abstracta de imposible realización, contra el concepto mismo de justicia.

   En el asunto bajo estudio, los bancos demandados se abstuvieron de cumplir la orden del juez ordinario, con lo cual vulneraron el derecho al debido proceso del actor, hallándose éste en estado de indefensión ante ellos, e invadieron una competencia exclusiva de las autoridades judiciales.

   En cuanto se refiere al uso de los poderes disciplinarios del juez que impartió la orden para hacerla cumplir, procedimiento al cual se refiere el Tribunal cuando lo señala como mecanismo eficaz para impedir la violación del derecho fundamental al debido proceso, la S. estima indispensable consignar algunas precisiones.

   La Constitución hace improcedente la tutela cuando existen otros medios judiciales para el amparo del derecho conculcado o amenazado, pero tal consecuencia debe mirarse en relación con aquello que podría hacer el solicitante dentro de las opciones que le otorga el sistema jurídico para su defensa, no respecto de las posibilidades que se encuentran en cabeza de un sujeto diferente, pues de admitirlo así se consentiría en que la persona afectada quedara indefensa por existir un mecanismo que no está en sus manos operar. Ello es tan cierto que el otro individuo -en este caso el juez cuyos poderes disciplinarios se muestran como medio de defensa- bien puede actuar en el sentido que conviene al interés del accionante, o abstenerse de hacerlo.

   Por tanto, se obstruye la tutela y el acceso a la administración de justicia constitucional con base en una errónea concepción sobre el otro medio de defensa judicial.

   Así las cosas, en el caso materia de revisión, el amparo solicitado procedía por no existir un medio idóneo y eficaz para obtener el cumplimiento de la orden judicial.

   Ahora bien, del material probatorio que se encuentra en el expediente no puede deducir la S. que esté en peligro la vida del demandante, por lo cual negará el amparo del derecho consagrado en el artículo 11 de la Constitución. La Corte se limitará a tutelar el derecho al debido proceso.

Con base en las expuestas consideraciones, la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,