Sentencia de Tutela nº 348/97 de Corte Constitucional, 24 de Julio de 1997 - Jurisprudencia - VLEX 43560900

Sentencia de Tutela nº 348/97 de Corte Constitucional, 24 de Julio de 1997

Ponente:Eduardo Cifuentes MuñOz
Fecha de Resolución:24 de Julio de 1997
Emisor:Corte Constitucional
Decision:Negada
RESUMEN

Regimen de seguridad social de los docentes afiliados al fondo de prest. Sociales del magisterio. Incumplimiento del contrato por i.p.s. Medio de defensa judicial. Negada.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

Sentencia T-348/97

ACCION DE TUTELA DE UN DERECHO PRESTACIONAL-Requisitos concurrentes

Como lo ha manifestado esta Corporación, para que proceda la tutela de un derecho prestacional de aquellos que, en sí mismos, no tienen carácter fundamental, como la salud, resulta necesario demostrar los siguientes requisitos concurrentes: (1) que la persona involucrada posee un derecho subjetivo a la prestación que solicita y, por lo tanto, que el ordenamiento jurídico le ha adscrito a alguna persona, pública o privada, la obligación correlativa, (2) que tal derecho, en el caso concreto, encuentra una conexidad directa con alguno de los derechos que el ordenamiento jurídico elevó a la categoría de fundamentales y (3) que no exista otro medio de defensa judicial o, que de existir, no resulta idóneo para evitar la consumación de un perjuicio irremediable respecto del derecho fundamental afectado o amenazado.

FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Régimen de beneficiarios de servicios de salud

El sistema legal de seguridad social en salud de los educadores estatales afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., no consagra el régimen de beneficiarios de los servicios de salud, el que queda librado a la discrecionalidad del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. y a lo que se establezca en los contratos de prestación de servicios que, a nivel departamental, suscriba la fiduciaria La Previsora Ltda con la entidad regional prestadora de servicios de salud que resulte seleccionada luego del proceso contractual.

MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Cumplimiento de contrato de prestación de servicio de salud

La jurisdicción civil es la competente para conocer acerca de cualquier controversia que se suscite con ocasión del cumplimiento del contrato de prestación de servicios de salud celebrado con C. I.P.S. S.A. En consecuencia, si el actor estima que el contratista esta incumpliendo los términos del mencionado acuerdo puede acudir a la administración de justicia para que, a través de un proceso civil ordinario, se resuelva su solicitud. Si lo que el actor quiere impugnar es el contenido mismo del citado acuerdo, por considerar que vulnera normas de rango constitucional, podría solicitar la declaratoria de una nulidad absoluta por objeto ilícito a través de un proceso civil ordinario.

PERJUICIO IRREMEDIABLE-Definición

Esta Corporación tiene establecido que el perjuicio irremediable es aquel que resulta del riesgo de lesión al que una acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares somete a un derecho fundamental que, de no resultar protegido por la vía judicial en forma inmediata, perdería todo el valor subjetivo que representa para su titular y su valor objetivo como fundamento axiológico del ordenamiento jurídico. Dicho de otro modo, el perjuicio irremediable es el daño causado a un bien jurídico -como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho- que, una vez producido, es irreversible y, por tanto, no puede ser retornado a su estado anterior.

OMISION LEGISLATIVA-Régimen beneficiarios en salud del magisterio/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Régimen mínimo de beneficiarios en fondo de prestaciones del magisterio/FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Protección a disminuidos físicos/DERECHOS CONSTITUCIONALES PRESTACIONALES-Desarrollo legislativo

No puede la S. dejar de advertir la omisión del legislador en punto a la definición del régimen mínimo de beneficiarios del sistema de seguridad social de salud de las personas afiliadas al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.. No desconoce esta S. que tal omisión se debe, entre otros factores, al petitum expreso de los representantes del sector docente, para que fueran excluidos del régimen general de salud y así mantener algunos beneficios, como por ejemplo, el monto de la cotización. No obstante, el sistema vigente desampara a sectores poblacionales que, como los disminuidos físicos, merecen un trato especial. Para la S. resulta en extremo preocupante que el derecho a la seguridad social en materia de salud de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. se encuentre sometido a las incertidumbres jurídicas descritas. El hecho de que no existan normas legales en las cuales se consagren los servicios mínimos de salud y el régimen de beneficiarios, lo cual determina que la fijación de ese mínimo se defina por vía de la discrecionalidad de un órgano de la Administración o de una negociación contractual, perpetúa una situación de desamparo a sectores poblacionales que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y genera una situación de inseguridad jurídica que no se aviene con la certeza que debe rodear a los derechos constitucionales y a la garantía de la efectividad de los valores, principios y derechos consagrados en la Constitución, como fin esencial del Estado. El desarrollo legislativo de los derechos constitucionales prestacionales es una tarea a la cual el Estado no puede renunciar dejándola a cargo de la discrecionalidad de órganos estatales de carácter ejecutivo y a la autonomía de la voluntad de entidades descentralizadas y de grupos de particulares. Esta autonomía, aunque cohonestada ampliamente por la propia Carta Política, encuentra límites claros en las competencias que el Estatuto Superior ha radicado en cabeza del Legislador, más aún si lo que se trata tiene relación directa con la efectividad de un derecho prestacional.

Referencia: Expediente T-123144

Actor: José Jesús Sarmiento Idarraga

Magistrado Ponente:

Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

La S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados E.C.M., C.G.D. y J.G.H.G., ha pronunciado

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y

POR MANDATO DE LA CONSTITUCION

la siguiente

S E N T E N C I A

En el proceso de tutela T-123144 adelantado por JOSE JESUS SARMIENTO IDARRAGA contra la empresa COOPERADORES I.P.S. S.A.

ANTECEDENTES

  1. El 6 de noviembre de 1996, el señor J.J.S.I., interpuso acción de tutela, en representación de su hija P.A.S.M., ante la S. de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, contra C.I.P.S.S.A., por considerar que esta entidad vulneró los derechos fundamentales a la igualdad (C.P., artículo 13) y a la seguridad social (C.P., artículo 49) de su representada.

    El actor manifestó que, desde el mes de agosto de 1982, se desempeña como docente nacionalizado al servicio del Departamento del V. delC. y, por tanto, pertenece a la nómina del Fondo Educativo Regional de ese departamento. En razón de esta situación laboral, se encuentra afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., entidad que suscribió un contrato de prestación de servicios con la empresa C. I.P.S. S.A., para que ésta suministrara los servicios de salud a sus afiliados.

    Relata que, en septiembre de 1996, solicitó a C.I.P.S.S.A. la inclusión de su hija P.A.S.M., de 21 años de edad y quien sufre de retardo mental, como beneficiaria de los servicios médicos prestados por esa empresa con el fin de poder realizarle un examen de resonancia magnética y un tratamiento de sicoterapia. El demandante señaló que la empresa mencionada respondió negativamente a sus peticiones, con el argumento de que el plan de salud para los miembros del M. no cubría a los hijos mayores de edad de los afiliados. Manifestó que su hija, en razón de su retardo mental, es discapacitada y, por ende, es acreedora de los derechos especiales de que trata el artículo 13 de la Carta, en concordancia con el artículo 49 de la misma.

    De otro lado, el peticionario indicó que su hija requiere, además de los tratamientos médicos antes anotados, la práctica de una cirugía de ligadura de trompas, cuya realización también fue negada por la empresa demandada, pese a la urgencia del mencionado procedimiento quirúrgico, con el cual se busca "proteger preventivamente a una persona del sexo femenino de un posible embarazo, que le traería mayores dificultades y conflictos, no sólo a la familia, sino también a la sociedad y al Estado".

    Así mismo, el actor afirmó que tanto él como su esposa son docentes al servicio del M., razón por la cual realizan las cotizaciones necesarias para que les sean prestados los servicios de salud respectivos. Señala que, pese a lo anterior, el servicio que les dispensa C. I.P.S. S.A. no cubre sus necesidades, "dada la deficiente atención tanto a nosotros como usuarios como a nuestros hijos como beneficiarios, pues en nuestro caso particular no se atiende a nuestros hijos". Agregó que, en vista de esta situación, se vió obligado a contratar con la empresa Medisanitas, lo cual "da al traste con nuestros precarios sueldos de docentes".

    Con base en lo anterior, el demandante solicita: (1) que se conceda la acción de tutela contra la entidad demandada; (2) que se ordene a C.I.P.S. S.A. incluir a su hija P.A.S.M. como beneficiaria del plan de salud del M. delV. y que se ordene a esa empresa la realización de la cirugía y los otros tratamientos médicos que requiere la incapaz.

  2. El representante legal de C. I.P.S. S.A. informó al Tribunal de tutela que esa empresa presta los servicios médico-asistenciales tanto al personal docente activo y pensionado del M. delV. como a los beneficiarios y familiares de éste, en virtud del contrato de prestación de servicios N° 0083-087/93 suscrito entre la fiduciaria La Previsora Ltda y C. I.P.S. S.A., el cual se rige por las disposiciones de la Ley 91 de 1989 y por las normas civiles, comerciales y administrativas pertinentes.

    Por otra parte, el gerente de la entidad demandada indicó que la cláusula primera del mencionado contrato establece que la prestación de los servicios médico-asistenciales sólo cubre a los beneficiarios y/o familiares del personal docente al servicio del M. delV., en los términos contemplados en el Anexo N° 2 del contrato. Este especifica que la integridad de los servicios sólo serán prestados a los hijos de los afiliados de hasta un año de edad. De igual modo, dispone que a los hijos cuya edad esté comprendida entre uno y doce años se prestarán los servicios de consulta externa, atención de urgencias, hospitalización y cirugía. Por último, establece que a los hijos con edades entre los doce y los dieciocho años se prestarán los servicios de urgencia, hospitalización y cirugía, según la disponibilidad de recursos.

    Con base en lo anterior, el representante legal de C.I.P.S.S.A. señaló que las peticiones del demandante no pueden ser satisfechas por esta empresa, como quiera que no se avienen a las estipulaciones del contrato de servicios médico-asistenciales, toda vez que su hija excede las edades allí establecidas y los tratamientos solicitados no se encuentran contemplados. Así mismo, indicó que si bien "lo requerido por la discapacitada es algo altruista y humanitario, desde el punto de vista médico no reviste ninguna urgencia ni gravedad para la vida de la paciente". De otro lado, manifestó que el artículo 9° de la Resolución N° 5261 de 1994, expedida por el Ministerio de Salud, determina aquellas eventualidades que deben ser consideradas como una urgencia, dentro de las cuales no pueden ser contemplados ni el tratamiento psicológico, ni la resonancia magnética, ni la cirugía de ligadura de trompas solicitados por el actor.

    Por último, el gerente de la empresa demandada manifestó que la acción de tutela era improcedente, como quiera que el asunto planteado por el actor no se encuentra contemplado dentro de los eventos señalados en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 y, además, la actuación de C. I.P.S. S.A. constituye una conducta legítima en los términos del artículo 45 del mismo decreto. Para terminar, agregó que la ligadura de trompas solicitada por el demandante es un servicio prestado por el Estado, en forma gratuita o a tarifas muy bajas, en instituciones como Profamilia o en hospitales públicos.

  3. Mediante sentencia de noviembre 21 de 1996, la S. de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, denegó la acción de tutela interpuesta por el señor J.J.S.I., en representación de su hija P.A.S.M..

    El Tribunal de tutela consideró que el demandante se encontraba legitimado para actuar, como quiera que lo había hecho en calidad de agente oficioso de su hija quien, según la historia clínica que obra en el expediente, sufre de un retardo mental severo que la imposibilita para ejercer por sí misma la defensa de sus derechos. De igual modo, el juzgador estimó que la acción de tutela sí procedía contra la empresa demandada, en cuanto que ésta se encuentra encargada de la prestación del servicio público de salud (Decreto 2591 de 1991, artículo 42-2).

    A juicio de la S. de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, de la cláusula primera y del Anexo N° 2 del contrato suscrito entre la fiduciaria La Previsora Ltda y la empresa C. I.P.S. S.A., se desprende con claridad que la demandada no está obligada a prestar los servicios médico-asistenciales a los hijos mayores de 18 años de los afiliados, así aquellos presenten una incapacidad permanente.

    En opinión del juez de tutela, "C. tiene la obligación legal de prestar, los servicios médico-asistenciales a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. conforme al contrato, es decir, miradas las cosas desde el punto de vista de quien los demanda, éste tan sólo puede obtener para sí los servicios médico-asistenciales y para quienes dentro de su familia, estén cobijados a título de beneficiarios en la forma convenida en el contrato, sin que por la vía de la tutela puedan ser dirimidas controversias que puedan presentarse con ocasión de la aplicación de los respectivos contratos para los efectos del cumplimiento de las obligaciones inherentes a los mismos".

    Por último, el juzgador consideró que los procedimientos médicos solicitados por el actor no revestían un carácter urgente, como quiera que el derecho a la vida de su hija no resultaba comprometido.

  4. El demandante impugnó la sentencia de tutela de primera instancia pero no presentó escrito alguno en el cual sustentara las razones que lo motivaban a controvertir la mencionada providencia.

    El apoderado de C. I.P.S. S.A. presentó un escrito, ante la S. de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, por medio del cual se oponía a la impugnación interpuesta por el actor y solicitaba la confirmación de la sentencia del a-quo.

    A juicio del representante judicial de la empresa demandada, ésta no se encuentra obligada a prestar los servicios médico-asistenciales a la hija del actor, como quiera que ésta no se encuentra contemplada dentro del grupo de beneficiarios establecido en el contrato de prestación de servicios suscrito entre la fiduciaria La Previsora Ltda y C. I.P.S. S.A. Añadió que, "por tratarse de un contrato, desde un principio quedó establecido el objeto del contrato, sin que sea justo, ahora, imponerle a una de las partes (C. I.P.S. S.A.) una carga no concebida y prevista en el ítem contractual".

    Por otra parte, el apoderado señaló que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el derecho a la seguridad social (C.P., artículo 49) sólo es fundamental cuando su desconocimiento implica la vulneración de derechos fundamentales como la vida, la integridad física, etc.

    Así mismo, afirmó que la acción de tutela era improcedente en razón de la existencia de otros medios judiciales de defensa y por no presentarse, en el caso de autos, la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

  5. Por providencia de enero 28 de 1997, la S. de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, confirmó la sentencia de primera instancia.

    La Corte consideró que el derecho a la salud no tenía, en el caso concreto, el carácter de fundamental y, por lo tanto, no era susceptible de ser protegido a través de la acción de tutela. Así mismo, estimó que aún si se hubiese considerado que el derecho a la salud era fundamental, la tutela también habría debido negarse, toda vez que "no es dado al Estado impartir órdenes a las entidades de origen privado para que transgredan el ámbito contractual dentro del cual han comprometido su actuación".

    La anterior decisión fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y, al ser seleccionada, correspondió a esta S. su conocimiento.

  6. Mediante autos de mayo 28 y junio 20 de 1997, la S. Tercera de Revisión decretó una serie de pruebas dirigidas, básicamente, a aclarar cuál es el régimen de seguridad social en salud a que tienen derecho los educadores estatales afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M..

    FUNDAMENTOS

    El problema planteado

  7. El actor, docente afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., considera que la empresa C. I.P.S. S.A., ha vulnerado los derechos fundamentales a la igualdad (C.P., artículo 13) y a la seguridad social (C.P., artículo 49) de su hija P.A.S.M., de 21 años de edad, quien es discapacitada en razón de su retardo mental. A su juicio, la violación se produjo cuando la sociedad demandada se negó a incluir a su hija como beneficiaria de los servicios médico-asistenciales, toda vez que se trata de una persona en situación de debilidad manifiesta y, por ende, acreedora del trato especial de que tratan los artículos 13 y 49 de la Constitución.

    La S. de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali negó la tutela impetrada por considerar que la cláusula primera y el Anexo N 2 del contrato de prestación de servicios suscrito entre la fiduciaria La Previsora Ltda -quien administra los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. - y la empresa C. I.P.S. S.A. - quien presta los servicios médico-asistenciales a los docentes del V. delC. afiliados al mencionado Fondo - establecen claramente que esta sociedad no está obligada a prestar los servicios médicos a los hijos mayores de 18 años de los afiliados, así aquellos se encuentren en situación de discapacidad. Igualmente, el juzgador de primera instancia estimó que los tratamientos médicos específicos solicitados no eran urgentes, como quiera que no comprometían el derecho a la vida de la hija del actor.

    La S. de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó la sentencia del a-quo y consideró que, aunque el derecho a la salud de la hija del demandante hubiese tenido carácter fundamental en el caso concreto, el amparo constitucional habría debido negarse, toda vez que a los jueces les está vedado transgredir el ámbito de libertad contractual dentro del cual las entidades de carácter privado han adquirido una serie de obligaciones.

    La Corte debe resolver, en primera instancia, si la hija discapacitada del actor, tiene el derecho fundamental a recibir tratamiento médico a cargo de la institución prestadora de salud a la cual este último se encuentra afiliado. Adicionalmente, deberá definirse si en el presente caso, la acción de tutela es el mecanismo adecuado para exigir el derecho fundamental presuntamente vulnerado o si, por el contrario, existe otro medio idóneo de defensa judicial.

  8. El juez constitucional no puede desestimar de plano la solicitud de amparo, a través de la acción de tutela, de un derecho prestacional de aquellos contemplados en el capítulo 2 del título II de la Carta, como el derecho a la salud. Por el contrario, en países como Colombia, en los cuales los niveles de pobreza amenazan constantemente la existencia digna de sus habitantes, no resulta desacertado sostener que la amenaza o afectación de un derecho social o económico, que en sí mismo no tiene carácter de fundamental, puede llegar a comprometer la eficacia de tales derechos. Esta realidad no puede pasar desapercibida para el juez constitucional. Sin embargo, la evidencia de tal realidad no puede tampoco impulsar al funcionario judicial a imponer su propia concepción de la justicia por encima de reglas valiosas para el Estado social, como el respeto del poder judicial al principio democrático.

    Por las razones anteriores, como lo ha manifestado esta Corporación, para que proceda la tutela de un derecho prestacional de aquellos que, en sí mismos, no tienen carácter fundamental, como la salud, resulta necesario demostrar los siguientes requisitos concurrentes: (1) que la persona involucrada posee un derecho subjetivo a la prestación que solicita y, por lo tanto, que el ordenamiento jurídico le ha adscrito a alguna persona, pública o privada, la obligación correlativa, (2) que tal derecho, en el caso concreto, encuentra una conexidad directa con alguno de los derechos que el ordenamiento jurídico elevó a la categoría de fundamentales y (3) que no exista otro medio de defensa judicial o, que de existir, no resulta idóneo para evitar la consumación de un perjuicio irremediable respecto del derecho fundamental afectado o amenazado.

  9. Lo primero que la S. debe definir es si la joven P.A.S.M., quien sufre de retardo mental, es titular del derecho a recibir atención médica y quirúrgica a cargo de la Institución Prestadora de Servicios de Salud C. I.P.S. S.A a la cual se encuentran afiliados sus padres y contra quien se interpuso la acción de tutela.

  10. Para resolver la cuestión planteada, es necesario analizar si, como lo afirma el actor, los artículos 13 y 49 de la Constitución otorgan a su hija discapacitada el derecho subjetivo a solicitar y obtener la prestación de los servicios médicos a cargo de la institución prestadora de los servicios de salud a la cual él se encuentra afiliado. Para resolver este asunto, es necesario advertir que la atención que solicitan los padres está destinada exclusivamente a la protección de la salud de la joven discapacitada, quien cuenta con el deber de atención por parte de sus progenitores los que, pese a no gozar de cuantiosos ingresos, se encuentran en posibilidad de vincularla a una entidad de medicina prepagada.

  11. En las condiciones anotadas, es pertinente aplicar la doctrina constitucional expuesta en la sentencia SU-111 de 1997, según la cual, en principio, los derechos sociales, económicos y culturales, reconocidos en el capítulo 2 del título II de la Carta, no originan posiciones jurídicas subjetivas que sirvan para fundamentar la existencia de prestaciones económicas individuales y subjetivas a favor de miembros de la sociedad. A este respecto dijo la Corte:

    "13. Los derechos económicos, sociales y culturales, pese a su vinculación con la dignidad humana, la vida, la igualdad y la libertad, no son de aplicación inmediata, pues necesariamente requieren de la activa intervención del legislador con miras a la definición de las políticas públicas y de su adecuada instrumentación organizativa y presupuestal. Los derechos individuales de prestación, que surgen de la ejecución legal del mandato de procura existencial que se deriva del Estado social, se concretan y estructuran en los términos de la ley. Le corresponde a ella igualmente definir los procedimientos que deben surtirse para su adscripción y, de otro lado, establecer los esquemas correlativos de protección judicial.

    (...)

  12. Por lo expuesto, la Corte, con arreglo a la Constitución, ha restringido el alcance procesal de la acción de tutela a la protección de los derechos fundamentales. Excepcionalmente ha considerado que los derechos económicos, sociales y culturales, tienen conexidad con pretensiones amparables a través de la acción de tutela. Ello se presenta cuando se comprueba un atentado grave contra la dignidad humana de personas pertenecientes a sectores vulnerables de la población y el Estado, pudiéndolo hacer, ha dejado de concurrir a prestar el apoyo material mínimo sin el cual la persona indefensa sucumbe ante su propia impotencia. En estas situaciones, comprendidas bajo el concepto del mínimo vital, la abstención o la negligencia del Estado se ha identificado como la causante de una lesión directa a los derechos fundamentales que amerita la puesta en acción de las garantías constitucionales".

    En suma, del derecho a la salud, contemplado en el artículo 49 de la Carta, no se puede hacer derivar el derecho subjetivo de una persona a recibir tratamiento médico especializado a cargo de una determinada entidad privada que no tiene adscrita la obligación correlativa.

  13. Adicionalmente, tampoco puede afirmarse que el artículo 13 de la Carta, confiera, de manera autónoma, a una persona discapacitada, el derecho a ser atendida en la entidad médica a la cual su padre se encuentra afiliado. Si bien es cierto que esta norma impulsa al Estado a procurar un trato especial a las personas que por sus condiciones mentales se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta - como puede serlo una persona que sufre de retardo mental -, también lo es que se trata de un enunciado que por sí mismo no impone a la I.P.S. demandada la obligación de atender a la hija del actor. El trato especial reclamado, no puede ser justificado simplemente esgrimiendo el imperativo constitucional de la igualdad material consagrado en el artículo 13 citado.

    En síntesis, encuentra la S. que los textos constitucionales esgrimidos, no resuelven el primer problema planteado relativo a la eventual existencia de un derecho subjetivo a obtener la atención médica a favor de la joven P.A.S.. Procede, en consecuencia, la Corte a estudiar el sistema de seguridad social de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.. Como quedó mencionado, si se llegare a identificar la existencia de un eventual derecho sería necesario estudiar si existe otro mecanismo idóneo de defensa judicial y si en los hechos se encuentra comprometido el ejercicio de un derecho fundamental.

    El régimen de seguridad social en salud de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.

  14. El artículo 279 de la Ley 100 de 1993 consagra una serie de regímenes especiales de seguridad social excluidos de la aplicación del sistema integral de seguridad social consagrado en la anotada ley. Así, los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., los trabajadores de las empresas en concordato preventivo y obligatorio que hayan pactado sistemas especiales de protección de las pensiones mientras dure el proceso concursal y los trabajadores de Ecopetrol, se encuentran sujetos a normas especiales. Tales regímenes consagran derechos adquiridos por los mencionados sectores laborales, gracias a reivindicaciones colectivas que fueron defendidas por sus voceros ante el Congreso de la República, justamente, para que no fueran desconocidas por el sistema general de pensiones y salud.

    En general, esta Corporación ha considerado que la consagración de regímenes especiales de seguridad social, como los establecidos en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, no vulnera la igualdad, en la medida en que su objetivo reside, precisamente, en la protección de los derechos adquiridos por los grupos de trabajadores allí señalados SC-461/95 (MP. E.C.M.); SC-173/96 (MP. C.G.D.); SC-665/96 (MP. H.H.V.). . Salvo que se demostrare que la ley efectuó una diferenciación arbitraria, las personas vinculadas a los regímenes excepcionales deben someterse integralmente a éstos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el régimen general. En este sentido, es relevante recordar que esta Corporación tuvo la oportunidad de estudiar si resultaba arbitrario exceptuar de los derechos y obligaciones de la Ley 100 de 1993 a las personas afiliadas al Fondo Nacional de Prestaciones del M.. A este respecto se concluyó que tal excepción era, en principio, legítima, pues se trataba, como se indicó, de proteger derechos adquiridos.

    Para efectos de resolver la presente acción de tutela, es necesario estudiar si las normas que conforman el régimen especial de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., consagran el derecho a la salud de los hijos de los afiliados que, pese a haber superado la mayoría de edad, en razón de sus condiciones de debilidad manifiesta como el retardo mental, dependen de sus padres.

  15. El artículo 3° de la Ley 91 de 1989 creó el Fondo de Prestaciones Sociales del M., "como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital". El Presidente de la República delegó la celebración del contrato de fiducia en el Ministro de Educación Nacional Decreto 632 de 1990.. En cumplimiento de estos mandatos, el Ministerio de Educación Nacional suscribió con la fiduciaria La Previsora Ltda el contrato de fiducia mercantil, que a la fecha, se encuentra vigente Escritura pública N° 0083 de junio 21 de 1990 de la Notaría 44 del círculo de Bogotá, prorrogado por las escrituras públicas N° 1736 de junio 18 de 1993, N° 5818 de junio 20 de 1996 y N° 1028 de junio de 1997, todas de la Notaría 44 del círculo de Santa Fe de Bogotá.

    Entre los objetivos que debe proponerse el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. se encuentra el de garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales de los docentes, la cual corresponderá a entidades cuya contratación efectuará la fiduciaria, de conformidad con las instrucciones que imparta el Consejo Directivo Ley 91 de 1989, artículo 5°, numerales 1° y 2°. En este sentido, la Cláusula primera del contrato de fiducia suscrito entre la Nación y la fiduciaria La Previsora Ltda., establece que el mismo se celebra para "la eficaz administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., (a fin de) garantizar la adecuada prestación de los servicios médico-asistenciales del personal docente, para dar cumplimiento a los propósitos que inspiraron la Ley 91 de 1989".

  16. Las normas legales vigentes Leyes 91 de 1989, 60 de 1993 y 115 de 1994, no contienen disposición o remisión normativa alguna a partir de la cual sea posible establecer cuáles son los servicios médico-asistenciales mínimos a que tienen derecho los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M..

    Según la información suministrada a esta S. de Revisión por parte del Ministerio de Educación y la fiduciaria La Previsora Ltda, el régimen de seguridad social en salud de los educadores estatales se fija a nivel departamental en el respectivo contrato de prestación de servicios suscrito entre la fiduciaria y la empresa que preste los servicios médico-asistenciales.

    En este sentido, el numeral 5° de la cláusula quinta del contrato de fiducia mercantil, dispone que es obligación de la fiduciaria contratar con las entidades que señale el Consejo Directivo del Fondo los servicios médico-asistenciales del personal docente. Corresponde a los comités regionales del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. Ley 91 de 1989, artículo 3°, recomendar al Consejo Directivo las entidades con las cuales se contratará la prestación de los servicios médico-asistenciales a nivel departamental, de acuerdo con la propuesta que presente cada entidad, la que debe reflejar las indicaciones mínimas establecidas por los respectivos comités y avaladas por el Consejo Directivo (Decreto 1775 de 1990, artículo 3°-c) El respectivo Comité Regional escoge la empresa que recomendará para que preste estos servicios en su departamento de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 11 del Decreto 855 de 1994, en donde se señala que las entidades estatales que requieran la prestación de servicios de salud deberán obtener, previamente, por lo menos dos ofertas de personas naturales o jurídicas que presten dichos servicios y que se encuentren registradas en el registro especial nacional del Ministerio de Salud. Acto seguido, el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. toma la decisión final e imparte a la fiduciaria las instrucciones consecuentes para que proceda a la contratación de la empresa escogida (Ley 81 de 1989, artículo 7-2; cláusulas 5-5 y 14 y 7-2 del contrato de fiducia mercantil Nación-La Previsora Ltda)..

  17. El Consejo Directivo adoptó, mediante el Acuerdo N° 01 de febrero 26 de 1996, los términos de referencia y el Manual de Evaluación de Propuestas para los Servicios Médico-Asistenciales del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., aplicables a la convocación y calificación de ofertas dentro del proceso de contratación de los servicios médico-asistenciales para los afiliados al Fondo Estos documentos tienen por finalidad facilitar al Consejo Directivo y a los comités regionales el proceso de contratación, renovación y prórroga de los contratos de servicios médico-asistenciales, mediante una metodología que determine la selección objetiva de la entidad que garantice con adecuación, oportunidad, suficiencia, seguridad, eficiencia, integralidad y calidad la prestación de los servicios de salud.. Los términos de referencia contenidos en el precitado Acuerdo, establecen una cobertura obligatoria a grupos poblacionales específicos de beneficiarios y un mínimo de servicios para los mismos, indicados en los anexos 1 y 2. Estudiados los citados documentos, verifica la S. que las instrucciones que contienen no incluyen la de tener como beneficiario de los servicios de salud a los hijos de los afiliados cuando hubieren superado la minoría de edad, incluso si se trata de hijos incapaces que dependen económicamente de sus padres, como es el caso de la hija del actor.

  18. A partir de los mínimos consagrados en los anexos 1 y 2 antes citados, las entidades oferentes en cada uno de los departamentos, pueden brindar coberturas más amplias y servicios adicionales que deben ser financiados mediante sistemas especiales, como el denominado "sistema de copagos".

    Lo anterior determina que no exista homogeneidad nacional en punto a los servicios de salud y a la atención a beneficiarios, toda vez que éstas dependen de las particularidades del proceso de oferta y contratación a nivel de cada departamento, proceso en el cual deben respetarse derechos adquiridos por los docentes mediante reivindicaciones de carácter regional. De igual forma, los costos de los servicios médicos a nivel departamental varían, situación que ha implicado, en muchos casos, que la parte del aporte que efectúa la Nación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. La cifra corresponde al 8% y se calcula sobre los factores salariales que forman parte del rubro de pago por servicios personales a los docentes, según lo establecen los artículos 8-2 de la Ley 91 de 1989 y 12-3 del Decreto 196 de 1995., destinado a servicios de salud resulte modificado según el costo de estos servicios en el departamento de que se trate. En otros casos, los mismos maestros han decidido, en forma voluntaria, adicionar puntos al monto de la cotización que les corresponde aportar al Fondo La cotización asciende al 5%, y se calcula sobre el salario mensual, según lo determinan los artículos 8-1 de la Ley 91 de 1989 y 12-1 del Decreto 196 de 1995., con la finalidad de aumentar las coberturas de servicios o ampliar el número de personas incluidas en el régimen de beneficiarios.

    En consecuencia, debe la S. determinar cuál es el régimen aplicable a los docentes del V. delC. afiliados al Fondo de prestaciones sociales del M., vale decir, cuál es el régimen de beneficiarios aplicable al padre de la joven discapacitada en favor de quien se interpuso la acción de tutela que se estudia.

  19. Previos los requisitos exigidos por la ley, La Previsora Ltda., obrando en desarrollo del contrato de fiducia antes mencionado, celebró un contrato con la Cooperativa de Trabajadores de Occidente colombiano - C. I.P.S. S.A. La finalidad del mencionado contrato era la de asegurar a los docentes del departamento del V. delC., afiliados al Fondo de prestaciones Sociales del M., y a los beneficiarios o familiares que el mismo contrato estableciere, la prestación de los servicios médico - asistenciales a los cuales tienen derecho según las normas aplicables antes mencionadas. El citado contrato, vigente al momento de la interposición de la acción de tutela que se estudia, no ampliaba la cobertura de los servicios de salud a los hijos, mayores de edad, de los afiliados al Fondo. Dicho contrato tenía una duración de tres años, a partir del 1 de diciembre de 1993 y hasta el 30 de noviembre de 1996.

  20. Justo antes del vencimiento del contrato citado, se celebró, entre las mismas personas, un nuevo contrato de prestación de servicios de salud. En cuanto se refiere a los beneficiarios y, particularmente respecto de los hijos mayores de edad, de los afiliados al Fondo, el citado acuerdo estableció:

    "b.) Adicionalmente a los docentes activos y pensionados del Departamento del V. delC., el contratista deberá prestar los servicios antes relacionados a los siguientes beneficiarios:

    (...)

  21. Para los hijos del afiliado, sin límite de edad, atención de enfermedades congénitas en un 100% a cargo del contratista.

    (...)

  22. Para hijos entre 18 a 25 años de edad cumplidos que comprueben dependencia económica y que no estén cubiertos por otro tipo de seguridad social, recibirán los servicios de urgencias, hospitalización y cirugía en las unidades propias de C. que cuenten con estos servicios, a tarifas SOAT vigentes. Los costos ocasionados en su atención deberán ser cancelados durante el período de hospitalización atención de la urgencia o cirugía.

    Los eventos descritos de atención de urgencias hospitalización y cirugía, para este grupo de edad de 18 a 25 años con dependencia económica y no pertenencia a otro sistema de seguridad social, brindados por C. a través de Instituciones subcontratadas, serán cobrados a las tarifas a tarifas SOAT más el porcentaje adicional a tales tarifas convenidas con dichas instituciones Cláusula primera, literal b) , numerales 2 y 5".

  23. En síntesis, el sistema legal de seguridad social en salud de los educadores estatales afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., no consagra el régimen de beneficiarios de los servicios de salud, el que queda librado a la discrecionalidad del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. y a lo que se establezca en los contratos de prestación de servicios que, a nivel departamental, suscriba la fiduciaria La Previsora Ltda con la entidad regional prestadora de servicios de salud que resulte seleccionada luego del proceso contractual descrito más arriba. A este respecto, en el V. delC., mientras se encuentre vigente el contrato mencionado en el fundamento 13 de esta sentencia, C. IPS S.A., encargada de prestar los servicios de salud a los docentes, se encuentra obligada a atender en un 100% las enfermedades congénitas de los hijos de los afiliados, sin limite de edad y, a ofrecer servicios de urgencia, hospitalización y cirugía para los hijos entre 18 a 25 años de edad que comprueben dependencia económica y que no estén cubiertos por otro tipo de seguridad social, a unas tarifas especiales.

  24. Ahora bien, identificado el régimen jurídico aplicable al caso, es necesario establecer si existe otro medio idóneo de defensa judicial. Si no existiere un mecanismo de defensa, el juez constitucional debería proceder a estudiar si la actora se encuentra en alguna de las circunstancias reconocidas en el contrato mencionado en el fundamento 13 de esta providencia y, siendo así, si la omisión de la empresa afecta un derecho fundamental, pues, como quedó establecido, no basta, para que proceda la acción de tutela, que resulte amenazado o comprometido el derecho a la salud. Sin embargo, si existiere otro medio de defensa judicial, los extremos antes descritos deberán ser definidos por el juez competente.

    Existencia de otro medio judicial de defensa

  25. Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es procedente siempre y cuando no exista otro medio judicial de defensa, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

  26. La S. de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, consideró que la acción de tutela impetrada debía denegarse pues, entre otras cosas, "no es dado al Estado impartir órdenes a las entidades de origen privado para que transgredan el ámbito contractual dentro del cual han comprometido su actuación".

  27. Si bien es cierto que la acción de tutela, en principio, no es el mecanismo idóneo para impugnar una decisión que se adopta en el curso de la ejecución de un contrato, dado que para ello existen medios alternativos, también lo es que nada en el artículo 86 de la Carta impide que el juez constitucional proceda al estudio de los actos contractuales cuando resulte claro que concurren los requisitos de procedibilidad de la acción.

  28. En el presente caso, existe un medio judicial alternativo. En efecto, las decisiones que adopte la IPS en ejecución del contrato, los términos de este último e incluso las instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., se traducen en actos que son susceptibles de impugnación judicial por medios ordinarios que, en principio, desplazan a la acción de tutela.

    Ciertamente, la jurisdicción civil es la competente para conocer acerca de cualquier controversia que se suscite con ocasión del cumplimiento del contrato de prestación de servicios de salud celebrado con C. I.P.S. S.A. En consecuencia, si el actor estima que el contratista esta incumpliendo los términos del mencionado acuerdo puede acudir a la administración de justicia para que, a través de un proceso civil ordinario, se resuelva su solicitud. De otra parte, no pueden dejar de mencionarse otros mecanismos que, pese a no tener carácter judicial, ofrecen al actor alternativas para la defensa de sus intereses. Así por ejemplo, le resulta posible acudir a la Superintendencia de Salud o al Comité Regional del Fondo de Prestaciones del M. del Departamento del V. delC. Según el contrato suscrito entre la Previsora LTDA y C. IPS SA, este Comité es el encargado de ejercer la supervisión sobre la ejecución y cumplimiento del mencionado contrato. con el fin de que estas entidades verifiquen el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato.

    Sin embargo, si lo que el actor quiere impugnar es el contenido mismo del citado acuerdo, por considerar que vulnera normas de rango constitucional, podría solicitar la declaratoria de una nulidad absoluta por objeto ilícito (C.C., artículos 1519, 1741 y 1742) a través de un proceso civil ordinario (C.P.C., artículos 397 a 407).

    De otro lado, como quedó estudiado, el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., mediante el Acuerdo N° 01 de febrero 26 de 1996, adoptó unos términos de referencia que rigen el proceso de selección y contratación de las empresas con las cuales la fiduciaria La Previsora Ltda. debe contratar, a nivel departamental, la prestación de los servicios médico-asistenciales para los afiliados al anotado Fondo. Esos términos de referencia, en materia de cobertura a beneficiarios, contemplan unos mínimos consagrados en los anexos 1 y 2. Si el actor considera que esos mínimos son violatorios de los derechos a la igualdad y a la seguridad social, por omitir la inclusión de los hijos mayores inválidos, se encuentra legitimado para demandar el acto administrativo (Acuerdo N° 01 de febrero 26 de 1996) por medio del cual el Consejo Directivo adoptó los mencionados términos de referencia.

  29. Una vez determinado que, en el caso sub-lite, existe otro medio judicial de defensa, la S. debe determinar si se presenta un perjuicio irremediable frente al cual la acción de tutela podría operar como mecanismo transitorio de protección.

    Esta Corporación tiene establecido que el perjuicio irremediable es aquel que resulta del riesgo de lesión al que una acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares somete a un derecho fundamental que, de no resultar protegido por la vía judicial en forma inmediata, perdería todo el valor subjetivo que representa para su titular y su valor objetivo como fundamento axiológico del ordenamiento jurídico SC-531/93 (MP. E.C.M.). . Dicho de otro modo, el perjuicio irremediable es el daño causado a un bien jurídico -como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho ST-356/95 (MP. A.M.C.. - que, una vez producido, es irreversible y, por tanto, no puede ser retornado a su estado anterior ST-001/93 (MP. J.S.G.); ST-043/93 (MP. C.A.B.); ST-225/93 (MP. V.N.M.); ST-458/94 (MP. J.A.M.); ST-356/95 (MP. A.M.C.); ST-476/96 (MP. F.M.D.).. De otro lado, la Corte ha considerado que la acción de tutela es procedente para evitar un perjuicio irremediable cuando concurran los siguientes requisitos ST-225/93 (MP. V.N.M.); ST-056/94 (MP. E.C.M.); ST-208/95 (MP. A.M.C.); ST-476/96 (MP. F.M.D.); ST-093/97 (MP. J.G.H.G.). : (1) el perjuicio es inminente, es decir, que se producirá indefectiblemente si no opera la protección judicial transitoria; (2) las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio deben ser urgentes; (3) el daño o menoscabo debe ser grave, esto es, que una vez que aquel que se haya producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (4) la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable.

  30. A juicio de la S., la aplicación de las subreglas constitucionales antes enunciadas al caso concreto determina que haya de concluirse que, en éste, no existe perjuicio irremediable alguno.

    En efecto, aún cuando se encuentra probado que la hija del actor es una persona que sufre de una notable afectación psíquica (véase su historia clínica a fols. 11 a 22 del expediente) que, además, se encuentra imposibilitada para trabajar, también está demostrado que depende económicamente de sus padres que son docentes vinculados al magisterio del departamento del V. delC. quienes, por tanto, no carecen de los recursos económicos necesarios para el sostenimiento de su hija. Por el contrario, según lo manifiesta el actor en su escrito de demanda de tutela (fol. 2) y lo confirma la comunicación suscrita por la empresa Medisanitas (fol. 9), P.A.S.M. es atendida en la actualidad por la compañía de medicina prepagada antes anotada, con quien su padre suscribió el contrato 2-512245-002. Lo anterior permite concluir que el mínimo vital de la hija del demandante no se ha visto afectado por las actuaciones que éste endilga a la sociedad demandada, así resulte cierto que los ingresos de sus progenitores se han visto disminuidos.

    Además de contar con servicios de atención médica permanente, la situación de salud de P.A.S.M. no parece revestir una gravedad de tal magnitud que amerite la procedencia temporal de la acción de tutela. Ciertamente, en el expediente no aparece probado que de los tratamientos médicos específicos solicitados por el actor para su hija (examen de resonancia magnética, psicoterapia y ligadura de trompas) dependa la vida o la integridad de ésta.

    Por estas razones, la presente acción de tutela deberá ser rechazada por improcedente. En consecuencia, deberán revocarse las decisiones de instancia, pues las mismas denegaron el amparo solicitado cuando han debido rechazar la solicitud por improcedente dada la existencia de otro medio idóneo de defensa judicial.

    Omisión del legislador y deber de desarrollar los derechos consagrados en el capítulo 2 del título II de la Carta

  31. Pese a que la presente acción se rechace, no puede la S. dejar de advertir la omisión del legislador en punto a la definición del régimen mínimo de beneficiarios del sistema de seguridad social de salud de las personas afiliadas al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.. No desconoce esta S. que tal omisión se debe, entre otros factores, al petitum expreso de los representantes del sector docente, para que fueran excluidos del régimen general de salud y así mantener algunos beneficios, como por ejemplo, el monto de la cotización. No obstante, el sistema vigente desampara a sectores poblacionales que, como los disminuidos físicos, merecen un trato especial.

    En este sentido, recuerda la Corte que el artículo 48 de la Carta Política dispone que la seguridad social es un servicio público obligatorio y un derecho irrenunciable que se garantiza a todos los habitantes del país, pero cuya vigencia efectiva depende de la intermediación activa de la ley.

    Para la S. resulta en extremo preocupante que el derecho a la seguridad social en materia de salud de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. se encuentre sometido a las incertidumbres jurídicas descritas con anterioridad. El hecho de que no existan normas legales en las cuales se consagren los servicios mínimos de salud y el régimen de beneficiarios, lo cual determina que la fijación de ese mínimo se defina por vía de la discrecionalidad de un órgano de la Administración o de una negociación contractual, perpetúa una situación de desamparo a sectores poblacionales que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y genera una situación de inseguridad jurídica que no se aviene con la certeza que debe rodear a los derechos constitucionales y a la garantía de la efectividad de los valores, principios y derechos consagrados en la Constitución, como fin esencial del Estado (C.P., artículo 2°).

    A juicio de esta Corporación, el desarrollo legislativo de los derechos constitucionales prestacionales es una tarea a la cual el Estado no puede renunciar dejándola a cargo de la discrecionalidad de órganos estatales de carácter ejecutivo y a la autonomía de la voluntad de entidades descentralizadas y de grupos de particulares. Esta autonomía, aunque cohonestada ampliamente por la propia Carta Política (C.P., artículos 16 y 333), encuentra límites claros en las competencias que el Estatuto Superior ha radicado en cabeza del Legislador, más aún si lo que se trata tiene relación directa con la efectividad de un derecho prestacional. Si bien el contrato es un instrumento jurídico de la mayor importancia, no goza de las garantías y seguridades que requiere el desarrollo de los derechos constitucionales.

    Por estos motivos, la S. exhorta al legislador y a los docentes al servicio del Estado, así como a los miembros del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. para que, de consuno, reflexionen sobre los elementos planteados en esta providencia y promuevan las acciones conducentes a la definición legal de un régimen de salud que consulte los principios, valores y derechos consagrados en la Constitución Política, aún cuando ello pueda implicar la eventual renuncia a algún privilegio gremial.

    D E C I S I O N

    En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de Revisión,

    R E S U E L V E:

    Primero.- REVOCAR las sentencias de noviembre 21 de 1996 proferida por la S. de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali y de enero 28 de 1997 proferida por la S. de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia y, en su lugar, RECHAZAR por improcedente la tutela impetrada.

    Segundo.- LIBRESE comunicación a la S. de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, con miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

    C., notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

    EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

    Magistrado Ponente

    CARLOS GAVIRIA DIAZ

    Magistrado

    JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

    Magistrado

    MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

    Secretaria General

    (Sentencia aprobada por la S. Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veinticuatro (24) días del mes de julio de mil novecientos noventa y siete (1997)).