Sentencia de Tutela nº 346/98 de Corte Constitucional, 9 de Julio de 1998

1. Hechos.

   El Gobierno Nacional estableció el reconocimiento de una prima técnica para empleados oficiales altamente calificados al servicio del Estado, mediante el Decreto legislativo 1661 del 27 de junio de 1991, y reglamentó esa materia por medio del Decreto 2164 de 1991; además, facultó a las entidades y organismos descentralizados de la Rama Ejecutiva para aplicar el régimen de prima técnica.

   El Consejo Superior de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, expidió los Acuerdos 005 y 006 del 31 de enero de 1992, por medio de los cuales fijó los requisitos para solicitar la prima técnica, y los procedimientos respectivos. Según el artículo 1° del Acuerdo 006/92, "se les otorgará prima técnica a los empleados que ocupen cargos de los niveles profesional o ejecutivo que acrediten alguno de los siguientes requisitos: a..., b... y c.: Dentro del sistema de calificación de servicios que corresponda, haber obtenido como resultado el 90% o más".

   Los actores cumplieron con los requisitos establecidos, y acompañaron los medios de prueba previstos a las solicitudes individuales que presentaron a la Oficina de Personal de la Universidad demandada, en septiembre de 1996.

   Sobre 700 puntos posibles, el 90% corresponde a 630 puntos, y los actores obtuvieron los siguientes puntajes:

1. T.B.H. 650

2. A.J.B.L. 690

3. M.A.V. de B. 698

4. E.C.D. 681

5. M.C.O. 665

6. E.C. de C. 640

7. J.J.C.R. 682

8. J.C.A. 690

9. O.Y.C.R. 630

10. N.M.C.P. 685

11. M.A.C.P. 671

12. H.M.C.J. 650

13. A.C.Z. 660

14. J. de los S.C.P. 643

15. G.C.C. 660

16. A.R.A. de Correa 663

17. A.E.C.G. 630

18. G.C.R. 655

19. M.D.R. 680

20. A.D.F.A. 678

21. M.F.R. 658

22. A.R.G.F. 645

23. A.G.R. 656

24. L.G.R. 690

25. A.H.G.R. 690

26. N.A.G.C. 630

27. A.M.G.M. 681

28. D.E.R. de González 651

29. A.E.G.G. 655

30. P.J.H. 640

31. J.B.H.G. 670

32. J. celestino H.S. 655

33. M.L.M. de J. 647

34. P.J.S. 630

35. F.L. 643

36. L.P. de L. 665

37. L.E.L.T. 659

38. R.K.L. de Murcia 671

39. J.B.L.G. 650

40. C.A.L.M. 630

41. L.M.L.S. 658

42. C.A.L.V. 630

43. D.L. de Lozada 650

44. G.E.L.B. 640

45. A.A.L. de M. 632

46. B.M.M.

47. E.C.M.C. 660

48. Y.I.M.R. 700

49. E.M.M.D. 660

50. T.M.S. 700

51. V.M.M.P. 640

52. A.L.M.P. 645

53. J.L.M.P. 665

54. M.M.M. 685

55. Marco A.M. 650

56. P.L.M.N. 640

57. P.I.M.E. 653

58. B.M.A. 647

59. J.E.N.J. 680

60. L.M.N.J. 655

61. O.L.N. de Totaitive 665

62. A.O. de P. 692

63. E.F.A.O.F. 640

64. E.P. 650

65. I.E. de P. 694

66. M.Y.P.M. 645

67. G.M.P.M. 665

68. D.S.P.R. 665

69. B.L.P.C. 645

70. Emigdio de J.P.A. 665

71. O. de J.P.A. 690

72. M.C.F. de P. 690

73. A.R.D. 680

74. L. delC.R.Z. 675

75. R.E.R.R. 655

76. H.R.S. 658

77. N. de J.R.Z. 680

78. H.J.R.R. 675

79. A.M.R.C. 676

80. N.R.C. 650

81. M.C.R.B. 668

82. N.R.L. 658

83. M.M.V. de R. 692

84. E.R.P. 690

85. Y.R.A. 683

86. J.G.S.A. 660

87. M.S. de Norato 700

88. E.S.P. 685

89. R.L.S. de B. 695

90. Segunda E. segura V. 640

91. D.E.S.A. 700

92. D. delC.P. de Tellez 645

93. J.O.T.Q. 657

94. E.B. de Torres 700

95. J.D.U.U. 675

96. L.S.J. de V. 645

97. A.V. 655

98. Blanca C.V.C. 645

99. G.A.V. de Castillo 692

100. G.P. de V. 646

101. J.E.V.S. 700

102. A.I.Z. de Fonseca 700

103. Clara I.T.G. 630

104. C.E.Q.B. 640

105. E.B.R. 640

106. B.V.R. 673

107. R.H. de R. 640

108. H.L.R. 696

109. G.C.L. Fuentes 666

110. C.I.V. de Torres 655

111. N.G.H. 670

112. L.E.G.P. 670

113. S.H.M. 655

114. Elba del C.A.S. 670

115. A.S.G. 635

116. T. de J.H. de G. 640

117. M.A.C.G. 655

118. G.L.G.P. 635

119. D.L.P. Canaria 630

120. M.A.M. 670

121. Segundo J.A.L.L. 658

122. F.E.R.G. 650

123. G.P.C. de Moreno 646

124. E.C.R. 650

     Según afirmó la apoderada judicial de los demandantes, hasta la presentación de la demanda de tutela la Universidad había omitido resolverles en debida forma; "en la U.P.T.C., el reconocimiento y pago de la prima técnica sólo ha operado para el personal directivo de la institución, como Rector, Vicerrector, y S. General entre otros" (folio 550).

Fue presentada el 4 de diciembre de 1997, y en ella se afirma que las autoridades demandadas: a) violaron el derecho a la igualdad de los actores, pues reconocieron y pagaron la prima técnica de manera selectiva y haciéndolos objeto de una discriminación injustificada; b) violaron también su derecho de petición, pues omitieron resolver debidamente sus peticiones; y c) vulneraron su derecho al trabajo, pues dejaron de pagarles lo que les corresponde, y tal comportamiento no es compatible con las condiciones laborales dignas y justas que la Constitución les garantiza.

3. Fallos de instancia.

El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja conoció en primera instancia y, en audiencia pública especial realizada el 18 de diciembre de 1997, resolvió negar la tutela, pues consideró que:

1. Las peticiones presentadas al J. de Personal de la Universidad demandada, fueron resueltas por ese funcionario "en los términos de su competencia"; el Rector, "quien por mandato superior y según las estipulaciones normativas tiene la facultad de resolver sobre la prosperidad del derecho reclamado" (folio 589), de manera legítima no se pronunció al respecto por faltar el certificado sobre la disponibilidad presupuestal;

2. No hubo violación del derecho a la igualdad, porque "no existen circunstancias probadas en las que en su contexto se entienda o interprete la discriminación o el detrimento que refieren los actores con relación al cumplimiento particular de la prima técnica" (folio 592);

3. "No existen unos presupuestos de hecho que posibiliten apreciar y juzgar las circunstancias de vulneración de los postulados sobre la protección efectiva y real del derecho al trabajo y sus mínimos fundamentales" (folio 594); y

4. Aclaró finalmente el juez a quo que este caso es diferente a otros anteriores en los que se demandó por similares razones a las mismas entidades y se otorgó el amparo judicial, porque en el primero de ellos se encontró procedente tutelar el derecho al debido proceso, y en el segundo sí se encontró violado el derecho de petición.

Impugnada la anterior decisión, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja -Sala Laboral-, resolvió confirmarla por medio de sentencia del 24 de febrero de 1998, puesto que "los mismos actores manifiestan que la prima técnica reclamada en esta acción de tutela fue creada por el Decreto 1661 de 1991 de lo cual se deduce que el derecho es de naturaleza legal, motivo por el que la acción intentada se torna improcedente porque así lo establecieron los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992, reglamentarios del artículo 86 constitucional" (folio 31).

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de instancia proferidos en el trámite del proceso de la referencia, según los artículos 86 y 241 de la Carta Política; corresponde dictar la sentencia respectiva a la Sala Cuarta de Revisión, de acuerdo con el reglamento interno y el auto de la Sala de Selección Número Cuatro del 1 de abril de 1998.

2. Regulación de la prima técnica y derecho al trabajo.

   Los actores imputaron al comportamiento de las autoridades demandadas, el mismo cargo con el que se demandó la exequibilidad del parágrafo del artículo 6 del Decreto 1661 de 1991: "observa la Corte que el cargo que se formula, se dirige a que se declare la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 6o. del Decreto 1661 de 1991, por la presunta vulneración de los artículos 2o., 25 y 53 de la Carta Política, pues a juicio del actor, supedita el derecho de acceder a la Prima Técnica a la previa expedición del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, así como de una viabilidad presupuestal que es obligación del Estado proveerla, desconociendo el fin esencial del Estado, que es garantizar los derechos de los ciudadanos" Sentencia C-018/96 M.P.H.H.V..

   Al respecto, esta Corporación consideró en la misma sentencia que el requisito de la disponibilidad presupuestal tiene origen constitucional, puesto que se desprende del principio de legalidad consagrado por el Constituyente en varias normas Superiores: "En relación con la exigencia de disponibilidad presupuestal, ella hace parte del principio de legalidad del gasto público, establecido en los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política, anteriormente transcritos, la disponibilidad se concibe como un instrumento mediante el cual se busca prevenir o evitar que el gasto sea realizado por encima del monto máximo autorizado por la correspondiente ley anual de presupuesto durante su ejecución. Así entonces, habrá disponibilidad cuando exista una diferencia entre el gasto presupuestado y el realizado, produciéndose un saldo que equivale a una suma disponible que puede ser utilizada para la adquisición de nuevos compromisos"

   Añadió la Corte en esa ocasión:

   "De esa forma, el certificado de que trata el parágrafo acusado, tiene como fundamento jurídico, asegurar la existencia de recursos para el reconocimiento de la prima técnica, con lo que se hacen efectivos los principios superiores de legalidad y de la disponibilidad presupuestal.

   "Por lo tanto, al exigirse el certificado de disponibilidad presupuestal, en el caso de la prima técnica, no resultan vulneradas las normas constitucionales, ya que si bien ésta se traduce en un reconocimiento económico con el cumplimiento de los requisitos legales pertinentes, debe sujetarse a las normas presupuestales tanto constitucionales como legales anteriormente citadas, sin que ello implique tampoco desmedro o desconocimiento del derecho de sus beneficiarios a percibirlo"

   Así, debe concluirse que la exigencia del certificado de disponibilidad presupuestal no es una invención caprichosa de las autoridades demandadas, que tiene origen en el principio de legalidad del gasto público establecido en varios artículos de la Carta Política, y que no vulnera el artículo 53 Superior que consagra como principio fundamental el de la remuneración mínima vital y proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, bases sobre las cuales se otorga la prima técnica.

3. Violación del derecho de petición.

   Los actores presentaron sus peticiones de reconocimiento y pago de la prima técnica al J. de la División Administración de Personal de la Universidad demandada, acatando la reglamentación contenida en los Decretos 1661 y 2164 de 1991, y los Acuerdos 005 y 006 de 1992; sin embargo, nunca fueron notificados de la resolución por medio de la cual el Rector resolvía sobre sus solicitudes y, a cambio, cada uno recibió similar comunicación del J. de Personal, en la que este funcionario manifestó: "Anexo a la presente oficio dirigido por el J. de la División Financiera respecto a su solicitud de Prima Técnica, en la cual informa que no hay disponibilidad presupuestal, por lo tanto su solicitud ha sido negada".

   El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja consideró que, faltando el requisito de la disponibilidad presupuestal, no se habían cumplido los supuestos normativos previstos para el pronunciamiento del Rector, por lo que la respuesta del J. de Personal fue suficiente para hacer efectivo el derecho de petición de los actores; éstos discreparon de ese juicio, e insistieron en que la resolución rectoral debe producirse en todos los casos de solicitudes que llenen los requisitos distintos a la disponibilidad presupuestal, o se viola el derecho fundamental del peticionario.

   Esta Sala de Revisión no puede dejar de señalar al respecto, que en la Sentencia C-018/97 que se viene considerando, la Corte declaró exequible el parágrafo del artículo 6 del Decreto 1661 de 1991, ese fallo generó cosa juzgada constitucional, es obligatorio "erga omnes" y en él, se consideró que el pago de la prima técnica podía quedar condicionado a la disponibilidad presupuestal sin que se violara el ordenamiento constitucional, pero que esa liquidez de tesorería no condicionaba el nacimiento del derecho a dicha prestación en cabeza de aquellos empleados públicos que llenaran los demás requisitos. Por eso, "cabe advertir finalmente, que de conformidad con lo señalado en el literal c) del artículo 6o. del decreto materia de examen constitucional, cuando el candidato cumple con los requisitos respectivos, el J. del organismo está en la obligación de proferir en todo caso, la correspondiente resolución de asignación de prima técnica; desde luego que el pago solamente puede hacerse efectivo en los términos del parágrafo demandado, previa la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia"(subraya fuera del texto).

   La conclusión no puede ser otra que atender la pretensión de los actores y declarar que el Rector de la Universidad demandada y el J. de Personal de la misma, sí violaron el derecho de petición de aquéllos, y en consecuencia, en la parte resolutiva se ordenará que en el término de cuarenta y ocho horas expidan a cada uno de los actores, y a todos los demás empleados a su cargo que se encuentren en igual situación, la correspondiente resolución de asignación de prima técnica. No se limitará esta orden a los demandantes, porque en la consideración citada en el párrafo anterior, la Corte fue muy clara al definir la obligación del funcionario competente y los demandados incumplieron con ella, en claro desconocimiento del artículo 2° de la Carta Política y desacatando la sentencia pluricitada.

4. Violación del derecho a la igualdad ante la ley

   Ya que el surgimiento en cabeza de los actores del derecho a la asignación de la prima técnica, no depende de la disponibilidad presupuestal, procede esta Sala a considerar si las autoridades demandadas vulneraron el derecho a la igualdad de aquéllos, cuando pagaron esa prestación sólo al personal directivo.

   Es relevante a nivel constitucional esta cuestión, porque si bien el derecho a la prima técnica es de origen legal -como anotó el juez a quo-, el derecho de todos sus titulares a ser tratados de forma igual en la cancelación de la obligación, es de origen constitucional y tiene la categoría de fundamental; además, en su resolución quedará establecida la procedencia de esta acción de tutela, no como medida provisional para evitar un daño irreparable, sino como mecanismo definitivo de amparo judicial a los derechos fundamentales violados.

   Cuando el funcionario competente para ordenar el pago de las acreencias de una entidad oficial, encuentra que la suma de las obligaciones exigibles supera la disponibilidad presupuestal y todos los acreedores tienen igual derecho al pago, no puede excusarse en esa situación para omitir la ejecución de las partidas disponibles sin ocasionar daños injustificados y comprometer la responsabilidad patrimonial del Estado; pero la insuficiente disponibilidad presupuestal y el deber de ejecutar los recursos disponibles, no amplían la discrecionalidad del funcionario hasta el punto de poder discriminar a su antojo entre acreedores con igual derecho; en estos casos, la doctrina constitucional indica que las cargas provenientes de la insuficiente disponibilidad de recursos estatales, deben repartirse entre todos los acreedores con igual título, o se vulnera el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política.

   En el caso bajo revisión, los actores alegaron que al personal directivo de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia se le canceló la prima técnica en su totalidad, y a ellos se les rechazó la solicitud de asignación y pago de la misma prestación, por falta de disponibilidad presupuestal. El tratamiento diferente que recibieron esos dos grupos de titulares con igual derecho a la prima técnica, fue certificado por el J. de la División Financiera de la U.P.T.C. al J. de Personal de la misma institución, en los siguientes términos: "En respuesta al oficio de la referencia me permito manifestarle que el Gobierno Nacional mediante Decreto No. 2350 del 29 de Diciembre de 1995, apropió para la UPTC, una partida de $26.175.000.oo en el rubro 1 021 Prima Técnica, para cubrir los gastos que por ese concepto se han asignado a directivos de la Institución mediante Decreto Nacional. En consecuencia, no existe la Apropiación Presupuestal ni la disponibilidad de recursos para pagar la prima técnica de los funcionarios que han elevado esta petición a su despacho" (folio 432).

   Está pues establecido que sí se dio trato diferente a los titulares del derecho a la prima técnica en la Universidad demandada; al respecto, obra en el expediente -folios 40 a 57-, la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad que, por medio de apoderado, se limitó a aducir que "las universidades estatales son órganos autónomos e independientes que no hacen parte de la rama ejecutiva del poder público... finalmente, dentro de las funciones asignadas por el decreto 2112 de 1992 al Ministerio de Hacienda y Crédito Público no está el reconocimiento y pago de primas técnicas".

   El Ministerio no niega lo certificado por el Director Financiero de la UPTC, ni da explicación alguna para justificar el hecho de que, aunque no es su función reconocer y pagar la prima técnica, apropió y giró a esa institución recursos suficientes para cancelar la prima técnica sólo a algunos de los titulares con igual derecho a esa prestación. Como el trato diferente a personas en igual situación está plenamente establecido y reconocido por los demandantes, y las autoridades demandadas no justificaron el pago selectivo de la prima técnica que llevaron a cabo en la UPTC, es ineludible concluír que éstas últimas, las accionadas, sí dieron trato discriminatorio a los actores y, por ende, violaron su derecho fundamental a la igualdad.

   Esta y la anterior consideración, explican por qué la tutela procede en este caso como mecanismo definitivo de amparo judicial; no se juzga en este proceso sobre un derecho de origen legal, sino sobre la violación de los derechos fundamentales de petición y de igualdad ante la ley, vulnerados por el trato que las autoridades dieron a los actores; el trato discriminatorio no fue ordenado por medio de acto administrativo alguno, y tampoco existe norma en la que se hayan consagrado las modificaciones discriminatorias que las autoridades introdujeron en la aplicación de los Decretos 1661 y 2164 de 1991 en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia; la efectividad selectiva del pago de las obligaciones de origen laboral a titulares con igual derecho, es una práctica discriminatoria de la administración, por medio de la cual se modifican, de manera unilateral y no consagrada en norma o acto controlable, los términos previstos en la norma general para la exigibilidad de la obligación, y éste es uno de los casos en los que la tutela procede como mecanismo definitivo de amparo.

En mérito de las consideraciones expuestas, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,