Sentencia de Tutela nº 606/99 de Corte Constitucional, 19 de Agosto de 1999

La S. Segunda (2a.) de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados A.B.S., E.C.M. y C.G.D., decide sobre los fallos proferidos por las S.s Primera, Segunda -subsecciones A y B-, Tercera y Cuarta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de los procesos de tutela instaurado por el apoderado de N.A.P. y sesenta y ocho (68) pensionados más del municipio de Montería, cuyos nombres se encuentran en el cuadro que se anexa a esta providencia, en contra del mencionado ente territorial.

Los expedientes llegaron a la Corte Constitucional, por remisión que hicieron las secretarías de los despachos judiciales mencionados. La S. de Selección No. 7 de tutelas de la Corte Constitucional, por autos del doce (12) y veintiuno (21) de julio de 1999, ordenó la revisión de los casos de la referencia, así como su acumulación, para ser decididos en una sola sentencia, si la S. de Revisión así lo consideraba pertinente.

Encuentra esta S. de Revisión que por existir identidad en los hechos que motivaron las sesenta y nueve (69) acciones de tutela, como en el ente que se acusa, es procedente la acumulación decretada por la S. de Selección No. 7, razón por la que se proferirá solamente un fallo para resolver la totalidad de las acciones objeto de acumulación.

Los hechos que dieron origen a las acciones de la referencia, pueden resumirse así:

HECHOS.

Los actores son pensionados a cargo del municipio de Montería, entidad que desde septiembre de 1998 hasta la fecha de interposición de las respectivas acciones -enero 27 de 1999-, no ha cancelado las mesadas pensionales ni las primas correspondientes. A esto se suma el hecho que el municipio aún adeuda las mesadas pensionales correspondientes a los meses de septiembre a diciembre de 1997, como las primas de junio y diciembre de ese año. La razón: la crisis financiera por la que atraviesa el ente municipal, tal como consta en oficio suscrito por el alcalde, en donde se afirma, por demás, que se están realizando las gestiones necesarias para superar los problemas económicos que afronta el ente territorial que él dirige.

2. Las demandas de tutela.

   Los actores, por intermedio de apoderado, solicitan la protección rápida y eficaz de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, así como el derecho que tienen a recibir en forma pronta y oportuna el pago de sus mesadas pensionales, por medio de una orden a la entidad acusada para que "en un término máximo de cuarenta y ocho (48) horas, efectué el pago de las mesadas adeudadas al accionante (s) y en lo sucesivo se prevenga y conmine al Alcalde a pagar oportunamente la pensión de jubilación del accionante (s). Y que dicho pago se haga reconociendo actualización monetaria e intereses de mora, como lo ha ordenado la ley y la Honorable Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia."

3. Sentencias de primera instancia.

   1. En fallos fechados en febrero doce (12) de mil novecientos noventa y nueve (1999), el Tribunal Administrativo de C. resolvió las sesenta y nueve (69) acciones de la referencia, concediendo el amparo solicitado y ordenando al alcalde del municipio de Montería que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de las respectivas providencias, procediera a cancelar las mesadas pensionales adeudadas a cada uno de los actores. Orden que el Tribunal profirió con fundamento exclusivamente en la sentencia T-607 de 1996 de esta Corporación, que, con ponencia del doctor E.C.M., ante hechos similares a los descritos en el literal A de esta providencia, ocurridos en el año de 1996 en el mismo municipio contra el que se dirige ahora la presente acción, ordenó a la primera autoridad local "cancelar a los miembros de Asociación de Pensionados del Municipio de Montería "ASOPEM", las mesadas pensionales atrasadas, correspondientes al año de 1996, otorgándole prelación a los pensionados más antiguos, atendiendo para ello el momento en que les fue reconocido el derecho y la edad de cada uno de ellos, siempre que haya partida presupuestal disponible. En caso contrario, dentro del mismo término, iniciará los trámites pertinentes, de todo lo cual informará, inmediatamente, al juez de primera instancia."

   2. La decisión del Tribunal Administrativo de C. fue impugnada por el S. General del Municipio con funciones de Alcalde, por considerar: 1. Que la existencia de otros medios judiciales diversos de la tutela para obtener el pago de las mesadas atrasadas, en los términos del decreto 2591 de 1991, hacían improcedente el amparo concedido. 2. Que el lapso otorgado por el juez de instancia para el pago de las mesadas pensionales adeudadas es de imposible cumplimiento. Se requiere, se afirma, de un tiempo prudencial en el que el municipio pueda realizar las gestiones presupuestales necesarias para su efectivo cumplimiento. 3. Que está demostrado que los funcionarios competentes han tomado las medidas y han realizado los trámites que han estado a su alcance para cancelar el pasivo pensional y salarial que tiene el ente territorial, y que viene de administraciones anteriores. Pese a los esfuerzos de éstos, sólo ha sido posible el pago parcial de las acreencias adeudadas. 4. Que la crisis financiera que afronta el ente territorial no es producto de la desidia, negligencia ni malos manejos de los encargados de las finanzas del municipio, razón por la que erró el juez colegiado de instancia al condenar a éste a cancelar, en un término tan corto, las acreencias laborales, cuando no se cuenta con los recurso económicos para el efecto.

4. Sentencias de segunda instancia.

   El fallo que profirió el Tribunal Contencioso Administrativo de C. en el mismo sentido en todos los sesenta y nueve (69) casos en revisión, fue conocido en segunda instancia por las diversas secciones que componen el Consejo de Estado, que, frente al mismo caso, adoptaron decisiones diversas, pero unificadas según la sección de que se tratase. Veamos:

   1. La Sección Primera revocó la decisión adoptada por el Tribunal en los diez (10) casos fallados por esa sección, y denegó las acciones de tutela por improcedentes, al considerar que: 1.1. No se demostró la existencia de un perjuicio irremediable para la vida e integridad física de los pensionados, o circunstancia de debilidad o indefensión manifiesta por el no pago de sus mesadas pensionales, eventos en que se haría procedente la acción. 1.2. La ausencia de prueba de un perjuicio irremediable, o circunstancia de debilidad o indefensión manifiesta, hace que los pensionados puedan hacer uso de otros medios alternativos de defensa judicial, como la vía ejecutiva laboral. 1.3. El derecho al pago oportuno de las mesadas pensionales se deriva del derecho al trabajo, frente al cual la acción de tutela es improcedente por no ser éste un derecho de aplicación inmediata (artículo 85 C.P.). 1.4. No se demostró vulneración alguna del derecho a la igualdad.

   2. La Sección Segunda, subsección A, revocó y denegó las acciones de tutela por improcedentes, al considerar que: 2.1. En los quince (15) casos conocidos por esa subsección no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable para la vida e integridad física de los pensionados, o circunstancia de debilidad o indefensión manifiesta por el no pago de sus mesadas pensionales, eventos en que se haría procedente la acción. Por tanto, al no demostrarse siquiera la condición de personas de la tercera edad, la existencia de medios alternativos de defensa judicial como la vía ejecutiva laboral se convierte en el medio idóneo para la protección de los derechos que se dicen vulnerados. 2.2. La acción de tutela para la protección del derecho al trabajo es improcedente, por no ser éste un derecho de aplicación inmediata (artículo 85 C.P.), razón por la que sólo puede ser protegido mediante las acciones y procedimientos ordinarios establecidos por la ley. 2.3. No se demostró lesión alguna del derecho a la igualdad.

   3. La Sección Segunda, subsección B, confirmó las decisiones del Tribunal Contencioso Administrativo de C. en los diez y nueve (19) casos de los que conoció, salvo en el término para el cumplimiento de la orden emitida, que fue modificado. Las razones esgrimidas fueron: 3.1. Si bien el pago de las acreencias pensionales atrasadas puede lograrse a través del uso de medios de defensa diversos a la acción de tutela, "reñiría con elementales principios de equidad" someter a los pensionados al trámite de los procesos ordinarios para hacer efectivos sus derechos, en razón a las implicaciones que de suyo tienen esta clase de trámites judiciales. 3.2. Los pensionados no pueden cargar con la desidia de los funcionarios de un municipio que, pese a ser conocedores del no pago de más de cinco mesadas en una sola anualidad, no adoptaron las medidas necesarias para el pago de éstas, a pesar de su importancia para la subsistencia de los pensionados. Por tanto, la imprevisión de los funcionarios encargados de manejar los recursos para el pago de las acreencias pensionales no puede ser traspasado ni soportado por aquellos. 3.3. El término de cuarenta y ocho (48) horas concedido por el Tribunal para cancelar las mesadas pensionales adeudadas, en razón a su brevedad, fue modificado por el de sesenta (60) días.

   4. La Sección Tercera confirmó las decisiones del Tribunal Contencioso Administrativo de C. en los nueve (9) casos de los que conoció, salvo en el término para el cumplimiento de la orden emitida, que fue modificado. Las razones esgrimidas fueron: 4.1. En tratándose de la mora en el pago de mesadas pensionales, las personas afectadas tienen el derecho a que, a través del mecanismo de la acción de tutela, se ordene a los funcionarios encargados de su pago, efectuar las gestiones necesarias para adquirir recursos que permitan, con prelación al pago de otras acreencias, la satisfacción de éstas. En ese sentido, la existencia de medios de defensa judicial, como la vía ejecutiva, no hacen improcedente la acción de tutela. 4.2. El término de cuarenta y ocho (48) horas concedido por el Tribunal para cancelar las mesadas pensionales adeudadas, por su brevedad, fue modificado por el de dos (2) meses.

   5. La Sección Cuarta revocó las decisiones del Tribunal Contencioso Administrativo de C. en los diez y seis (16) casos de los que conoció, por considerar que la acción de tutela, en razón de las pretensiones solicitadas, era improcedente. Las razones fueron estas: 5.1. El pago de cualquier acreencia por parte de un ente de la naturaleza del acusado, requiere del previo cumplimiento de unos requisitos de carácter presupuestal que no pueden ser dejados de lado por el juez de tutela. 5.2. Los funcionarios del municipio, encargados del manejo presupuestal, han hecho lo que ha estado a su alcance para conseguir los recursos que se requieren para la cancelación de las acreencias pensionales, según las pruebas que obran en el expediente. 5.3. No se puede ordenar un pago, en la forma que lo hizo el Tribunal, pues existen prioridades en la asignación de los recursos, y cuando no se cuenta con ellos, no se puede ordenar algo que resulta de imposible cumplimiento. 5.4. Existen medios judiciales alternativos a los que pueden recurrir los pensionados a efectos de que sus mesadas pensionales les sean canceladas. 5.5 No se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción como mecanismo transitorio, pese a que no fue solicitada en ese sentido. No consta en los expedientes que la vida o integridad de los pensionados esté en peligro por el no pago de las mesadas adeudadas, único evento que haría procedente la acción de tutela interpuesta.

   Dentro de este contexto, esta S. de Revisión entrará a decidir.

Primera. Competencia.

La S. es competente para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.

Segunda.- Lo que se debate.

2.1. Corresponde a esta S. decidir si, en los casos sometidos a revisión, la acción de tutela es procedente, tendiendo en cuenta que se solicita el pago de las acreencias pensionales que adeuda una entidad territorial. Pretensión ésta que, en principio, puede encontrar satisfacción mediante la acción ejecutiva laboral, hecho que en los términos del artículo 6 numeral 1º del decreto 2591 de 1991, haría improcedente la acción de tutela.

2.2. El déficit presupuestal que el municipio de Montería viene presentando desde años pasados, es la causa principal que se arguye para disculpar el incumplimiento reiterado en el que ha incurrido la administración municipal en lo que al pago de mesadas pensionales se refiere, pese a existir el derecho de los ex funcionarios a percibir en tiempo y sin dilación alguna dicha prestación (artículo 53 de la Constitución Política). Derecho que el Estado está obligado a garantizar por expresa disposición constitucional (artículo 53 de la Constitución Política).

Tercera. Doctrina de la Corte Constitucional en relación con el pago en tiempo de mesadas pensionales. Reiteración de la doctrina constitucional en la materia.

3.1. Son numerosas las providencias de las S.s de Revisión de esta Corporación en las que se ha hecho necesaria la rectificación de las decisiones adoptadas por un sin número de funcionarios judiciales, en especial de los altos tribunales, en cuanto a la improcedencia de la acción de tutela frente al amparo que pensionados o asalariados han impetrado del juez constitucional, por el cese o mora en el pago de salarios o mesadas pensionales en que han incurrido entes territoriales, entidades públicas diferentes a éstos como hospitales, universidades, e.t.c, e incluso particulares.

3.2. Ha sido criterio constante de las secciones Primera y Cuarta del Consejo de Estado, al que se suma ahora la Sección Segunda, subsección (A), como de la S. Laboral de la Corte Suprema de Justicia, entre otras, el de denegar las acciones de tutela que tengan como objeto el pago de salarios o mesadas pensionales.

Si bien en las motivaciones de los fallos que profieren estas secciones y salas, se hace referencia a la doctrina constitucional que sobre el tema ha esbozado esta Corte, y que expresamente se refiere a los derechos fundamentales que resultan vulnerados por el no pago de acreencias laborales tales como el salario y la mesada pensional, se esgrimen otras consideraciones para la improcedencia de esta acción, que igualmente han sido analizadas y desechadas en diversos fallos de esta Corporación. Decisiones éstas que han consolidado una jurisprudencia que, en razón a su naturaleza, se convierte en doctrina constitucional de carácter vinculante para todos los funcionarios judiciales, y que en nada se opone a la autonomía que, en su cabeza, reivindica el artículo 230 de la Constitución (al respecto puede consultarse la sentencia C-37 de 1996, en los considerados que se efectuaron para declarar la exequibilidad del artículo 48 de la ley 270 de 1996).

3.3. Por tanto, se hace necesario exponer las razones que hacen de los argumentos expuestos por las diversas secciones del Consejo de Estado que denegaron algunas de las acciones de tutela de la referencia -que se especifican en el cuadro anexo- contrarios a la jurisprudencia y doctrina de esta Corporación, que justifican, por ende, su revocación. Veamos.

3.3.1. La primera de esas razones, hace relación a la naturaleza constitucional de los derechos que resultan vulnerados con el cese y mora en el pago de las mesadas pensionales.

Se afirma que los derechos al trabajo, por un parte, y el del pago oportuno de las pensiones, por otra, no pueden ser objeto de protección mediante la acción de tutela, por no ser éstos, derechos de aplicación inmediata en los términos del artículo 85 de la Constitución. Derechos cuya naturaleza más legal que constitucional impiden su protección mediante el mecanismo consagrado en el artículo 86 de la Constitución.

Si bien podría hacerse en esta providencia todo un análisis sobre las motivaciones que desde sus primeras providencias ha expuesto esta Corporación para desechar estos argumentos. Basta decir que el derecho al trabajo se ha definido y clasificado como un derecho constitucional fundamental, cuya garantía no puede supeditarse a la existencia del "estatuto del trabajo" que el legislador está obligado a expedir -artículo 53-, y que en concepto del alto tribunal de lo contencioso determina la naturaleza legal de este derecho. El que el legislador deba expedir un estatuto del trabajo no hace variar la naturaleza ni la protección que requiere este derecho.

Fue el propio constituyente el que determinó los principios mínimos fundamentales que este estatuto debería contener, entre ellos, el derecho que posee un individuo a que después de cierto tiempo de servicios y una edad determinada, bien por la ley o convención, reciba una mensualidad que le garantice no sólo una congrua subsistencia sino el descanso al que se hace merecedor después de una vida laboral activa, principios éstos que determinan el núcleo esencial del derecho al trabajo. Por tanto, una lesión o amenaza en contra de éstos, no referimos a los principios y derechos que consagra el artículo 53 de la Constitución, hace procedente el mecanismo constitucional de la acción de tutela (sentencias T-222 de 1992, T-463 de 1993 y T-084 de 1994, entre otras).

Dentro de este contexto, no es de recibo el considerando de la naturaleza legal del derecho al trabajo, para denegar su amparo.

3.3.2. El segundo motivo expuesto, hace referencia a la improcedencia de la acción de tutela para ordenar el pago de acreencias pensionales, por cuanto existen vías judiciales diversas a la acción de tutela para el pago efectivo de éstas. En otros términos, la aplicación irrestricta del decreto 2591 de 1991, según el cual el carácter subsidiario de esta acción impide su procedencia si existen medios judiciales a los que se pueda acudir para lograr la protección del derecho fundamental que se dice vulnerado. La acción ejecutiva contra la ente municipal, en los casos en revisión, se consideró como el mecanismo idóneo para obtener el pago de las mesadas pensionales adeudadas.

Al respecto, debe decirse que si bien ello es cierto, porque el decreto que regula la acción de tutela así lo dispone -decreto 2591 de 1991, artículo 6-, y la jurisprudencia de esta Corporación también lo tiene definido en términos generales, y, específicamente, al establecer como regla general la improcedencia de esta garantía constitucional para ordenar el reconocimiento o el pago de acreencias laborales o prestacionales por la existencia de un medio judicial como lo sería el ejecutivo laboral (T- 246 de 1992, T-063 de 1995; 437 de 1996, T- 01, T- 087, T-273 de 1997, T- 11, T- 75 y T-366 de 1998, entre otros), también lo es que el juez constitucional debe "antes de dar aplicación a esta regla, ... evaluar la eficacia e idoneidad de la mencionada acción, en relación con las circunstancias concretas del caso sometido a su conocimiento, y determinar si frente a ellas, la remisión a otros medios de defensa judicial es garantía de protección suficiente para los derechos fundamentales que se dicen vulnerados (sentencias T-100 de 1994, T-01 de 1997, T-351 de 1997, 366 y 384 de 1998, entre otras)" ( sentencia T-259 de 1999).

En tratándose de la cesación del pago de mesadas pensionales que se ha prolongado en el tiempo, si bien las acciones ante la jurisdicción laboral o administrativa para obtener su pago podrían considerarse idóneas y eficaces, someter a su trámite a los pensionados, resultaría desproporcionado y no guardaría equilibrio alguno con los principios que rigen el Estado de Derecho y con la protección misma de los derechos que por esta omisión se consideran vulnerados.

En este sentido, se hace necesario precisar que si bien la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que la acción de tutela es un mecanismo improcedente, cuando la cesación o mora en el pago de mesadas pensionales o salariales no representa para el empleado o pensionista una vulneración o lesión de su mínimo vital (sentencias T- 246 de 1992, T-063 de 1995; 437 de 1996, T- 01, T- 087, T-273 de 1997, T- 11, T- 75, T-366 T-399 de 1998, entre otras), en donde el afectado debe demostrar, al menos sumariamente, la afección de éste (sentencia T-030 de 1998). Esa demostración deja de ser necesaria y se presume, cuando la interrupción en el pago se ha prolongado en el tiempo. Al respecto se ha señalado "... por tratarse del pago de pensiones, ha de presumirse que su no pago está afectando el mínimo vital del pensionado y, por ende, corresponderá a la entidad encargada de pagar esta prestación, desvirtuar esta presunción." (sentencia T-259 de 1999), más aún cuando el no pago ha sido una actitud recurrente del obligado a efectuarlo (sentencia T-525 de 1999).

En relación con este punto, en la sentencia T-259 de 1999, se hicieron algunas reflexiones en relación con el cese indefinido en el pago de salarios, que igualmente son aplicables al de las mesadas pensionales, en donde se encuentran incursos principios y obligaciones constitucionales tales como la impuesta al Estado de velar por el pago oportuno de las pensiones y la dignidad humana de quien ha adquirido la condición de pensionista (sentencias T-299 de 1997; T-031, T-070, T-242, T-297 de 1998 y 106 de 1999, entre otras). Se dijo en esa oportunidad:

"Es fácil comprender que cuando el cese de pagos salariales se prolonga en el tiempo, el empleador pone no sólo al empleado sino a la familia que depende de él en una situación de indefensión de tal magnitud que hace necesaria la intervención rápida y eficaz del Estado, pues otros derechos del propio trabajador como de quienes dependen de él empiezan a verse afectados - la educación, la salud, incluso el derecho al buen nombre.... En estos casos, ha de presumirse la vulneración de ese mínimo vital, dado que privar a un trabajador de su remuneración, por un lapso indefinido, lo somete a él y a su familia a una situación que justifica la procedencia de la acción de tutela, a efectos de ordenar al empleador el restablecimiento de los pagos.

"Dadas las condiciones de nuestro país, donde las tasas de desempleo son altas; el nivel de vida de un alto porcentaje de la población no es el mejor y el ingreso del colombiano medio alcanza para cubrir escasamente sus necesidades básicas, no se requieren de mayores y complicados análisis para entender las vicisitudes a las que puede quedar sometido un empleado cuando no recibe en tiempo su salario y esta situación se prolonga en el tiempo. ..... Es claro que mientras no se implementen acciones rápidas, o se abrevien los términos y el procedimiento en las existentes, recursos como la acción de tutela seguirán siendo los llamados a ser utilizados para que el derecho del trabajador a recibir en tiempo su asignación salarial, pueda ser realizable."

3.3.3. Aplicando los anteriores razonamientos, es claro que esta Corporación no puede admitir que los jueces constitucionales, ante la suspensión prolongada del pago de mesadas pensionales, exijan al pensionista la demostración de la lesión de su mínimo vital para determinar, entonces, la procedencia del amparo que le ha sido demandado.

Las circunstancias mismas de carácter económico por las que atraviesa el país y que se esgrimen para justificar el incumplimiento en el pago de las mesadas pensionales, deben ser tenidas en cuenta y evaluadas por el juez constitucional para reivindicar la importancia que para el individuo pensionado tiene, en esa misma perspectiva, el recibir en tiempo ésta. Afirmar, por ejemplo, que si el pensionado al que no se le paga su mesada desde hace varios meses no pertenece a la tercera edad, puede acudir al ejecutivo laboral para obtener el pago de lo adeudado, negándosele el amparo de sus derechos porque su edad hace presumir que no se encuentra ante un perjuicio irremediable, o que aún puede soportar el coste de un proceso porque puede obtener recursos a través de otras fuentes, incluso por medio de su colación en otro empleo, es desconocer que hoy, en el país, existen mínimas posibilidades para que una persona, cualquiera que sea su edad, pueda encontrar una ocupación o fuentes diversas que le prodiguen un digno sostenimiento. Basta mirar los últimos índices de desempleo, en los que se pone de presente que independiente de la edad laboral, la demanda ha disminuido y la tasa de desempleo ha aumentado, hecho que en si mismo hace fácil presumir que si para aquellas personas que comienzan la vida laboral se hace dificultoso ubicar un plaza laboral, cómo lo será para aquellas que si bien no están en lo que se ha denominado "tercera edad", resultan excluidas tácitamente del mercado laboral, simplemente porque no se les tiene en cuenta, en razón a la edad misma.

Por tanto, se hace necesario que el juez constitucional asuma en debida forma su función de protección y garantía de los derechos fundamentales, analizando, tal como lo dice el mismo decreto 2591 de 1991, las circunstancias propias de los casos sometidos a su conocimiento, antes de denegar el amparo que se le solicita. Análisis que no sólo debe hacerse en relación con las circunstancias endógenas sino exógenas que rodean al individuo que solicita la protección, como lo sería, en este caso, la situación económica del país que obliga al Estado, como responsable de garantizar el pago en tiempo de las mesadas pensionales, realizar las gestiones que sean necesarias para que los pensionados puedan recibir en tiempo ésta. El juez de tutela no puede ser ajeno a esta obligación impuesta al Estado, porque hace parte de él.

3.3.4. Siguiendo esta línea, es claro que tampoco puede ser de recibo el argumento según el cual la crisis económica o presupuestal de la entidad encargada del pago de las mesadas, justifique el cese o retardo en la cancelación de éstas, al punto de servir de razón suficiente para denegar un amparo constitucional como lo es la acción de tutela. Esta Corporación, en reiterada jurisprudencia, ha rechazado esta argumentación (sentencias T-323 de 1996; T-124; T-171 y T-234 y 299 de 1997, T-399 de 1998, T-08, T-020, T-106, T-259, T-308 y 535 de 1999, entre otras). Así como aquella que sólo justifica la procedencia de este mecanismo de protección, en la demostración de la negligencia de los encargados del pago de acreencias laborales tales como el salario y la mesada pensional. Se ha dicho al respecto que "el que la situación económica, presupuestal o financiera de un empleador público o privado no sea producto de su negligencia o desidia, no lo exime de responder por la protección y respeto de los derechos mínimos y fundamentales de sus empleados. La intencionalidad de quien incurre en el desconocimiento de un derecho fundamental, no puede tenerse como elemento relevante para definir la procedencia o improcedencia del amparo impetrado. Si existe vulneración, amenaza o desconocimiento de un derecho fundamental, así debe declararlo el juez, pues lo que se busca es la defensa de estos derechos y no la definición de responsabilidades, pues ni es su objeto y existen vías judiciales apropiadas para el efecto ..." (sentencia T-259 de 1999).

En relación con este punto, resulta interesante el informe elaborado por el Gobierno Nacional sobre las razones que han llevado a los municipios y departamentos del país a cesar los pagos de nóminas salariales y pensionales, en donde se afirma que ha existido no sólo un aumento desmedido de los gastos de funcionamiento, por encima de la capacidad presupuestal de los entes territoriales, sino negligencia para efectuar en tiempo los recaudos tributarios que les permitan soportar este coste.

Dentro de este contexto, no se entiende cómo las administraciones departamentales y municipales olvidan la obligación que el artículo 122 de la Constitución les impone: proveer cargos de carácter remunerado sólo cuando existan los emolumentos en el presupuesto correspondiente. Razón que hace necesaria una intervención pronta de los organismo de control.

3.3.5. Finalmente, tampoco es admisible el argumento según el cual, en los casos de crisis presupuestal o económica de las entidades encargadas del pago de pensiones o salarios, no se concede el amparo solicitado, porque se sabe que cualquier orden que pueda emitir el juez, en razón de la crisis misma, sería incumplida. Al efecto, bajo el aforismo de que nadie puede ser obligado a lo imposible, los jueces de tutela se abstienen de amparar los derechos fundamentales que se dicen vulnerados, pese a reconocer que la conducta omisiva que se ha puesto en su conocimiento sí está lesionando un derecho de esta naturaleza. Sobre el particular se ha expresado "...el juez no puede excusarse en el eventual incumplimiento de su decisión,... para denegar la protección que le ha sido reclamada, dado que ello implicaría un desconocimiento de su función y la desfiguración del recurso de tutela. (porque) la primordial obligación de las autoridades, entre ellas, los jueces, es velar y proteger a las personas en sus derechos y libertades, con el objeto de cumplir con los deberes y fines propios del Estado, y uno de esos fines, es la promoción y la garantía efectiva de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (artículo 2). Así, el posible incumplimiento de una orden judicial no exime al juzgador de "decir el derecho y garantizar su efectividad"" (sentencia T-259 de 1999, reiterada en la sentencia T-525 de 1999). Con el mismo argumento le bastaría fallar al juez laboral que pueda conocer de las acciones procedentes contra éstos.

3.4. Las razones hasta aquí expuestas serían suficientes para que esta S. procediera a revocar los fallos proferidos por las Secciones Primera, Segunda, subsección A y Cuarta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En especial, porque los pensionados del municipio de Montería han sufrido en los últimos años el cese continuo del pago de sus mesadas pensionales. Basta mencionar que ya en el año de 1996, esta Corporación, en sentencia T- 607 de 1996, con ponencia del doctor E.C., había ordenado a la administración municipal cancelar las mesadas pensionales adeudadas a los pensionados agrupados en la Asociación de Pensionados de ese municipio -Asopem-, mesadas correspondiente a los primeros meses de ese año.

Significa lo anterior que la situación que están soportando los pensionistas de ese municipio no es nueva, por el contrario, es reiterativa, y pese a que han pasado casi tres años de haberse proferido el mencionado fallo, aquéllos todavía continúan sometidos a una situación que no puede más que ser considera como contraria a los preceptos constitucionales.

Esta Corporación, ante hechos semejantes a los que están sucediéndose en el municipio de Montería, ha optado por declarar el estado inconstitucional de cosas (sentencias SU-559 de 1997 y T-525 de 1999), ha efectos de solicitar de las autoridades correspondientes, dejando a salvo el principio de separación que prevé la Constitución, artículo 113, su colaboración para que se adopten las medidas correspondientes y lograr que se llegue a una solución pronta y eficaz que ponga fin al desconocimiento de los derechos de quienes acuden ante el juez constitucional en busca de protección. Colaboración ésta que habrá de solicitarse, en el caso que ahora ocupa la atención de esta S., tanto al Ministerio de Hacienda como al Concejo Municipal de Montería.

Si bien el alcalde de Montería, en oficio que obra a folios 27 a 29, suscrito el 18 de febrero de 1999, afirma que el problema fiscal del municipio viene de administraciones pasadas, hecho que, como ya se advirtió en esta providencia, no lo exonera de sus obligaciones, y hace una relación de las gestiones que a la fecha se habían realizado para lograr el pago de las acreencias adeudadas, frente a las que al parecer ya se han presupuestado los recursos correspondientes, se requiere la adopción de medidas que permitan al municipio cumplir en tiempo con sus obligaciones salariales y presupuestales, pues, al parecer, la administración municipal cree que con pagar algunos salarios y mesadas pensionales en el año, satisface las necesidades de sus funcionarios y ex funcionarios. Sólo en los últimos tres años, se ha optado por cancelar a cada pensionado, seis o siete mesadas pensionales de las catorce (14) a las que está obligado, incluidas las primas. Para corroborar lo anterior, basta remitirse a la pretensión de las acciones de tutela de la referencia: pago de las mesadas pensionales de septiembre de 1998 a enero de 1999, junto con las primas correspondientes, y las mesadas de septiembre a diciembre de 1997, como las primas de junio y diciembre de ese año.

Cuarta. Fallos contradictorios frente a los mismos supuestos de hechos: violación al principio de la igualdad.

4.1. Antes de adoptar las decisiones correspondientes en los asuntos en revisión, es necesario llamar la atención sobre un aspecto suscitado en las diversas decisiones proferidas en segunda instancia, y que hace relación específicamente al hecho que al interior del alto tribunal de lo Contencioso Administrativo se están dictando fallos de tutela contrarios entre sí, en casos similares, hecho que se convierte en una clara violación del derecho a la igualdad de los individuos que reciben de un mismo juez, en este caso el H. Consejo de Estado, fallos contradictorios, pese a que los supuestos de hecho que originaron las decisiones eran substancialmente los mismos.

4.2. La división que hace la ley estatutaria de la administración de justicia de la S. de lo Contencioso Administrativo en secciones - ley 270 de 1996, artículo 36- y que permite a cada una de éstas ejercer en forma separada sus funciones de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo, no justifica que, cuando de resolver asuntos de carácter constitucional como lo son las acciones de tutela, se anteponga la mencionada división para que al interior de ese alto tribunal se adopten decisiones contrarias. La razón que justifica esta afirmación, no es otra que aquella según la cual, el Consejo de Estado al igual que la Corte Suprema de Justicia y todos los jueces colegiados, al resolver esta clase de acciones, se despojan de su condición de máximos tribunales de lo contencioso administrativo, por una parte, y de la justicia ordinaria, por otra, para adoptar la de juez constitucional colegiado, dentro de lo que se ha denominado jurisdicción constitucional -artículo 43 de la ley 270 de 1996-, jurisdicción ésta en la que la especialidad deja de ser relevante y, como tal, no puede justificar la existencia de fallos contradictorios en relación con casos que presentan una identidad substancial.

"La Corte considera, de conformidad con la importancia y prioridad que la Constitución otorga a los derechos fundamentales y a la defensa de los mismos, que en la integración de la jurisdicción constitucional de tutela, no existe ningún criterio conforme al cual ésta deba tenerse como inferior a las demás jurisdicciones. En otras palabras, no se ve fundamento alguno para afirmar que los jueces de tutela colaboran con la jurisdicción constitucional sólo desde un punto de vista material, es decir, atinente al contenido mismo de las causas sometidas a su conocimiento. Por el contrario, la misma revisión eventual de todas las decisiones de tutela -facultad privativa de esta Corte-, muestra el surgimiento de una organización judicial nueva que, en lo relativo a la tutela, optó, como suele suceder, por una estructura jerarquizada y un tribunal máximo. Ello, en sentir de la S., significa que en esta materia, todos los jueces, como eventuales inferiores jerárquicos de la Corte Constitucional, también hacen parte de la jurisdicción constitucional orgánica y funcionalmente. Esto es muy claro si se piensa que, dada la libertad de escogimiento del juzgador, en últimas es indiferente que éste sea civil, laboral, penal o contencioso administrativo, pues lo importante es la adecuada y rápida defensa de los derechos fundamentales constitucionales." (N. fuera de texto) ( Auto No. 16 de 1994, proferido por la S. Plena de la Corte Constitucional)

En otros términos, ha de decirse que si bien la división en secciones o salas tanto en los máximos tribunales, como en los tribunales superiores y contenciosos, que ha efectuado la ley para el cumplimiento de las funciones ordinarias de éstos, sirve formalmente para que se pueda afrontar en debida forma la función que la propia Constitución les asignó a éstos como jueces de tutela, ella no debe anteponerse para justificar la adopción de decisiones contradictorias al interior de un mismo órgano judicial, frente a un mismo caso. Razón por la que se deben adoptar los mecanismos que permitan a éstos unificar sus criterios de cara a los fallos de tutela, a efectos de evitar decisiones opuestas. La misma ley prevé uno: la unificación, a través de la S. Plena de cada Corporación, que no es otra cosa que la reunión de todas las secciones o salas que componen un órgano judicial colegiado.

Por qué es tan importante esta unificación? Porque "La jurisprudencia de los altos órganos jurisdiccionales, por medio de la unificación doctrinal, persigue la realización del principio de igualdad" (sentencia C-037 de 1996). El artículo 13 de la Constitución establece que "...las personas deben recibir la misma protección y trato de las autoridades", precepto que por igual obliga a las autoridades judiciales, máxime si de la jurisdicción constitucional se trata. Obligación ésta que ha de entenderse vulnerada cuando el juez, individual o colegiado, se aparta de sus pronunciamientos (precedentes), pese a que el asunto a resolver presenta características iguales o similares a los que ha fallado con anterioridad, o falla casos similares en diversos sentidos, a un mismo tiempo, sin que exista razón que justifique clara y debidamente la adopción de criterios o interpretaciones diversas. La división de una Corporación en salas o secciones no es razón suficiente para que admitan fallos diversos frente a supuestos de hechos substancialmente iguales. Así lo ha definido esta Corporación en algunos de sus pronunciamientos (sentencia T-125 de 1993, C-036 de 1996, C-447 de 1997 y T-321 de 1998, entre otros).

4.3. En consecuencia, esta S. habrá de revocar las decisiones de las Secciones Primera, Segunda, subsección A y Cuarta del Consejo de Estado que al actuar como jueces de tutela, adoptaron decisiones diversas a las que profirieron las Secciones Segunda, subsección B y Tercera de la misma Corporación judicial - con las que se identifica esta S.-, fallando con esa misma calidad, pese a la identidad substancial de los casos sometidos a su conocimiento. Revocación que tiene como finalidad no sólo la protección de los derechos fundamentales que han resultado afectados por el no pago de las mesadas pensionales, sino la del principio a la igualdad, vulnerado por las decisiones contradictorias proferidas por las diversas secciones del Consejo de Estado, en su calidad de jueces constitucionales.

Por tanto, y a efectos de unificar los fallos dictados por las diversas secciones del Consejo de Estado en el caso de los pensionados de Montería, esta S. ordenará al alcalde de este ente territorial, o a quien haga sus veces, que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes contadas a partir de la notificación de esta providencia, iniciar los trámites y gestiones presupuestales necesarios, si ya no los hubiere hecho, para obtener los recursos que le permitan garantizar el pago oportuno de las mesadas pensionales a las que puedan tener derecho los actores, así como las mesadas dejadas de percibir. Pago éste que de todas maneras deberá efectuarse a más tardar antes de la expiración de la presente vigencia fiscal.

En mérito de lo expuesto, la S. Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,