Sentencia de Tutela nº 1244/01 de Corte Constitucional, 27 de Noviembre de 2001

1. La solicitud

   Expediente 481470

   El señor L.G.G.T. mediante la presente acción solicita se ordene a la A.R.P Seguro Social otorgarle la pensión de invalidez, de acuerdo con la solicitud presentada en junio de 2000.

   1.2 Expediente 485739

   La señora S.M.T., solicita se tutelen sus derechos a la igualdad, a la vida digna y de petición, y en consecuencia se ordene al Fondo Nacional de Prestaciones del M. y el Fondo Educativo de Cundinamarca (FEC) que le reconozcan y cancelen sus cesantías parciales.

   1.3 Expediente 491569

   La señora S.M.R.O. solicita se tutelen sus derechos de petición, a la igualdad y la vivienda digna y en consecuencia se ordene al Fondo de Prestaciones Sociales del M. que por medio de la Fiduciaria La Previsora S.A, le sean canceladas de manera total las cesantías a que considera tiene derecho.

2. Los hechos

   2.1 Expediente 481470

   2.1.1 Afirma el accionante que el 27 de octubre de 1998 sufrió un accidente de tránsito estando en horas laborales, el cual le trajo como consecuencia la pérdida del 72.6% de su capacidad laboral.

   2.1.2 Señala que el 8 de mayo de 2000 fue notificado de la resolución expedida por la Junta de Calificación de Invalidez Regional Boyacá, en la que se indicaba el porcentaje de pérdida de su capacidad laboral, esta notificación se hizo extensiva a la Administradora de Riesgos Profesionales (ARP) del Seguro Social (I.S.S).

   2.1.3 Aduce que en junio de 2000 presentó toda la documentación para obtener la pensión de invalidez a la que considera tiene derecho. No obstante, en el mes de noviembre recibió un oficio de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en el cual le informaba que la ARP del I.S.S había interpuesto recurso de apelación contra el dictamen proferido por la Junta de Calificación de Invalidez Regional Boyacá.

   2.1.4 Ante tal situación sostiene que el 9 de octubre del mismo año dirigió una comunicación a la Junta de Calificación de Invalidez Regional Boyacá con el fin de que no se tuviera en cuenta el recurso de apelación en mención, debido a que este había sido presentado de forma extemporánea. El 5 de abril del presente año se le informó que dicho recurso no había sido tramitado.

   2.1.5 Señala que se comunicó con la ARP en Sogamoso, oficina que se encuentra tramitando su solicitud de pensión, y allí le señalaron que una vez notificada de la decisión de la Junta Nacional de Calificación relativa a la desestimación del recurso, su petición tardaría de cuatro a cinco meses para ser resuelta, pero no se indicaron las razones o el sustento jurídico de tal demora.

   2.1.6 Afirma que debido a la falta de su pensión se encuentra en muy mala situación económica, viviendo de la caridad pública, y que la omisión del I.S.S de no proceder a resolver su solicitud lo ha afectado gravemente a él y a su familia.

   2.2 Expediente 485739

   2.2.1 Manifiesta la accionante que el 27 de agosto de 1999 solicitó ante la entidad accionada el reconocimiento y pago de cesantías parciales, petición que fue radicada bajo el número 991246.

   2.2.2 Afirma que hasta la fecha de interposición de la presente acción no había obtenido respuesta alguna a su solicitud.

   2.3 Expediente 491569

   2.3.1 Afirma la accionante que es educadora nacionalizada vinculada laboralmente desde el 22 de enero de 1985, adscrita a la Secretaría de Educación Departamental; y que en materia de cesantías la cobija el régimen establecido antes de la Ley 50 de 1991.

   2.3.2 Señala igualmente, que previo el lleno de los requisitos legales solicitó el 14 de abril de 2000 el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales ante el Fondo de Prestaciones Sociales del M. -Seccional Antioquia-, con el objeto de adquirir vivienda.

   2.3.3 Manifiesta que hasta la fecha de interposición de la presente acción, no ha sido resuelta su solicitud de reconocimiento y pago de sus cesantías parciales.

1. Respuesta de la entidad accionada.

1.1 Expediente 481470

La entidad accionada mediante escrito del 23 de agosto del presente año dio contestación a la demanda de tutela en la que efectuó las siguientes precisiones:

-La ARP del I.S.S no ha decidido de fondo sobre la solicitud de pensión de invalidez presentada por el señor L.G.G.T., puesto que se encuentra a la espera de que la Junta de Calificación de Invalidez Regional Boyacá, dé tramite a la solicitud de nulidad de la notificación del dictamen Nº0042 de 1999.

- Si la mencionada junta conserva su decisión de mantener el dictamen Nº 0042 de 1999, se procederá al traslado del expediente al Jefe del Departamento de Riesgos Laborales Seccional Santander y al Gerente de Pensiones y Riesgos Laborales de la misma seccional a quienes les corresponde conocer en primera y segunda instancia sobre las solicitudes de prestaciones económicas de origen profesional presentadas en la Seccional Boyacá.

1.2 Expediente 485739

No obra en el expediente respuesta alguna de la entidad accionada.

1.3 Expediente 491569

El Fondo de Prestaciones Sociales del M., a través de su Coordinadora, presentó escrito de contestación a la acción de tutela, oponiéndose a las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos:

- La docente accionante elevó solicitud de anticipo de cesantías el 14 de abril de 2000, a la cual se asignó el radicado C20018, y una vez el Fondo realizó el trámite correspondiente, el expediente fue remitido a la Fiduciaria La Previsora S.A., para que se impartiera el visto bueno a la prestación de la educadora.

- El pago de las cesantías de los docentes nacionalizados, depende de las apropiaciones presupuestales que el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público destine para el pago de estos rubros.

-A la señora S.M.R.O., no se le ha notificado el reconocimiento de sus cesantías parciales, pues "para este rubro solo a (sic) llegado aprobada hasta el radicado C99189 del 2 de julio de 1999...".

2.1. Expediente 481470

2.1.1 Primera Instancia

En primera instancia conoció la acción el Juzgado Segundo Civil de Sogamoso, el cual denegó el amparo invocado con base en las siguientes consideraciones:

- La A.R.P del I.S.S no ha vulnerado derecho alguno del accionante, ya que para que esta entidad pueda reconocer la pensión de invalidez solicitada por el señor L.G.G.T., la Junta de Calificación de Invalidez -Regional Boyacá-, debe determinar la firmeza del dictamen Nº0042 de 1999 en el que se califica la pérdida de su capacidad laboral, pues mientras no se produzca esta actuación, no empiezan a correr los términos para que la accionada efectúe el pronunciamiento otorgando o negando la pensión solicitada.

-El accionante si a bien lo tiene puede acudir ante la Junta de Calificación de Invalidez -Regional Boyacá- para que proceda a dar trámite a la última solicitud elevada por el I.S.S, por medio de la cual solicitó la nulidad de la notificación del dictamen Nº0042 de 1999.

- El juez de tutela no puede ordenar que se otorgue una pensión, ya que ello compete de manera exclusiva a la ARP del I.S.S.

2.1.2 Impugnación

Afirma el accionante en su impugnación que se aparta de las consideraciones efectuadas por el juez a quo, ya que "las decisiones de la Junta de Calificación, una vez emitidas y notificadas son de carácter obligatorio, la ley no le permite a la A.R.P SEGURO SOCIAL controvertir si otorga o no una pensión.".

2.1.3 Segunda Instancia

En segunda instancia asumió conocimiento de la acción el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, el cual mediante sentencia del 5 de junio confirmó el fallo de primera instancia, por considerar que la entidad accionada no ha vulnerado derecho alguno del accionante, ya que para el reconocimiento de la pensión de invalidez solicitada es preciso evacuar todas las etapas del proceso administrativo correspondiente.

2.2 Expediente 485739

Primera Instancia

El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá, denegó el amparo invocado señalando que si bien la accionante adujo haber presentado solicitud de cesantías parciales el 27 de agosto de 1999, no adjuntó la prueba documental respectiva, elemento esencial para poder despachar favorablemente la tutela.

El fallo no fue impugnado.

2.3 Expediente 491569

Primera instancia

En primera instancia conoció el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia -Sala Agraria-, el cual denegó el amparo solicitado, fundamentado en las siguientes consideraciones:

- La solicitud de reconocimiento y pago de cesantías de la señora S.M.R.O. ha sido sometida a un trámite administrativo complejo dentro del cual, la función desempeñada por el Fondo de Prestaciones Sociales del M. es la de radicar la solicitud, revisarla, liquidarla y elaborar un proyecto de resolución para remitirlo a la Fiduciaria La Previsora S.A, que es la entidad encargada de administrar los recursos económicos del Fondo de Prestaciones Sociales del M., y el cual además da el visto bueno de aprobación y realiza el pago de la prestación, siempre y cuando exista disponibilidad presupuestal.

- Según lo señalado dentro del proceso por parte de la entidad accionada, el presupuesto para el pago de cesantías se encuentra agotado, ya que con el rubro asignado para este evento por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sólo se alcanzó a evacuar hasta el radicado C.99189.

- Los radicados con numeraciones posteriores a la de la accionante que ya se han cancelado, corresponden a docentes municipales y departamentales, a quienes se paga con recursos propios del departamento o municipio.

- De acuerdo con lo anterior, no se ha vulnerado derecho fundamental alguno de la accionante, ya que para el reconocimiento de las cesantías debe respetarse rigurosamente el turno de radicación de la solicitud, y la existencia de disponibilidad presupuestal. Por otra parte, en relación con el derecho de petición, la entidad accionada en su escrito de contestación señaló que en relación con el derecho de petición elevado por la accionante el 23 de mayo del presente año, con el objeto de indagar el estado de su solicitud para el reconocimiento y pago de sus cesantías, este fue resuelto mediante oficio 1191 del 1 de junio del presente año.

El fallo no fue impugnado.

3. Material probatorio

3.1 Expediente 481470

Obran en el expediente las siguientes pruebas:

Copia de la notificación realizada a la ARP y al accionante, del dictamen Nº0042 proferido por la Junta de Calificación de Invalidez -Regional Boyacá-.

Copia de la comunicación dirigida por el accionante a la Junta Nacional de calificación.

Copia del dictamen Nº0042 de 1999, proferido por la Junta de Calificación de Invalidez -Regional Boyacá-.

Copia del escrito de intervención de fecha 24 de abril del presente año remitido por la Junta de Calificación de Invalidez -Regional Boyacá-.

4.2 Expediente 485739

Obra en el expediente oficio enviado por el representante de la accionada a esta Corporación, mediante el cual remite copia de la solicitud de cesantías parciales presentada por la actora ante el Fondo de Prestaciones del M..

4.3 Expediente 491569

Obran en el expediente las siguientes pruebas:

Certificado que acredita la vinculación de la accionante con el departamento

Comprobantes de Pago de los salarios de la accionante.

Escrito de Respuesta de la entidad accionada.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para revisar la sentencias proferidas dentro de los procesos de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Consideraciones de la Sala

   2.1 Consideraciones Generales sobre el derecho de petición.

   El artículo 23 Superior consagra el derecho de petición entendido como la facultad que tiene toda persona para elevar solicitudes respetuosas ante las autoridades públicas, y obtener una respuesta de fondo, clara y oportuna.

   Esta Corporación ha señalado que se produce vulneración de su núcleo esencial: "cuando la entidad correspondiente no emite una respuesta en un lapso que, en los términos de la Constitución, se ajuste a la noción de "pronta resolución", o, cuando la supuesta respuesta se limita a evadir la petición planteada, al no dar una solución de fondo al asunto sometido a su consideración". Sentencia T-170/00 M.P A.B.S.

   De acuerdo con lo anterior, la Corte, en su extensa jurisprudencia, se ha ocupado de fijar una serie de reglas que permiten determinar el alcance del derecho de petición. Al respecto ha señalado:

   (i) La respuesta otorgada por la autoridad debe resolver de manera precisa y de fondo la solicitud elevada.

   (ii) No satisfacen el derecho de petición las respuestas evasivas o simplemente formales aunque sean proferidas en tiempo. Sentencia T-358/00 M.P.J.G.H.G.

   (iii) La respuesta a la petición formulada debe proferirse en forma oportuna. El legislador ha establecido como regla general un término de 15 días para dar respuesta a las peticiones elevadas, de manera que si no fuere posible contestar en dicho plazo, la autoridad deberá informar esta situación al interesado indicando los motivos de la demora y señalando un término razonable en que procederá a resolver de fondo la solicitud (artículo 6 Código Contencioso Administrativo).

   (iv) El peticionario no está en la obligación de asumir las cargas derivadas de la actitud negligente de las autoridades públicas que no responden las solicitudes elevadas ante ellas en forma oportuna, argumentando exceso de trabajo Sentencia T-170/00 M.P A.B.S. .

   (v) La respuesta que debe proferir la Administración puede ser a favor o en contra de los intereses del peticionario. El ejercicio del derecho de petición no incluye el compromiso de las autoridades de resolver acogiendo los requerimientos del solicitante, pues allí opera el poder del Estado de proferir la decisión que corresponda en derecho.

   2.2 El derecho de petición en asuntos relacionados con la seguridad social.

   Además de lo anterior, cuando a través del derecho de petición se busca la protección de otros derechos que pueden tener el carácter de fundamentales, como es el caso de la seguridad social, es preciso distinguir dos situaciones: i) El derecho que tiene el solicitante a obtener una respuesta de fondo a la petición elevada; y ii) el reconocimiento de la prestación que se reclama a través del derecho de petición.

   Al respecto, es menester señalar que el juez de tutela es competente para amparar el derecho de petición -que ha sido reconocido por la propia Carta como de aplicación inmediata (artículo 85)-, sin que ello implique el reconocimiento de la prestación que el peticionario solicita, ni por supuesto que la autoridad administrativa esté obligada a expedir un acto administrativo en el sentido en que indica el solicitante. En reiteradas oportunidades Al respecto ver sentencias: T-429/99 y T-449/99 ha señalado esta Corte, que la tutela no es el mecanismo idóneo para el reconocimiento y pago de prestaciones laborales, no obstante, si el peticionario no ha obtenido respuesta oportuna por parte de la autoridad competente sobre la prestación social reclamada, se produce una ostensible vulneración del derecho de petición, que deberá ser tutelada por el juez de conocimiento.

   2.3 El derecho de petición frente al reconocimiento de pensiones (Expediente T-481470).

   En el proceso de tutela T-481470, el accionante señala que se están vulnerando sus derechos a la vida digna y a la seguridad social, al no habérsele reconocido por parte de la A.R.P del I.S.S la pensión de invalidez a

   la que considera tiene derecho, y cuya solicitud fue radicada junto con todos los documentos requeridos en junio de 2000. La entidad accionada afirma que para emitir el respectivo acto administrativo requiere que previamente la Junta de Calificación de Invalidez -Regional Boyacá-, decida sobre la nulidad del dictamen interpuesta por la A.R.P accionada.

   Esta Corporación ha señalado, que los titulares de derechos prestacionales, quienes a través del derecho de petición solicitan el reconocimiento de sus pensiones, no pueden ser víctimas de la desorganización administrativa, por falta de coordinación entre las diferentes entidades que participan en el proceso administrativo de reconocimiento de dichas prestaciones. Al respecto esta Corte ha manifestado:

   "La inquietud por esa ineficiencia administrativa aumenta si se considera que están en juego derechos fundamentales como la vida y la integridad física de una mujer anciana, de 69 años de edad, que ve como su salud se encuentra gravemente afectada y limitada por la imposibilidad física de movilizarse en forma autónoma e independiente debido a su deteriorada cadera derecha, y que resulta dependiendo de trámites burocráticos ajenos por completo a la eficiencia que requiere la actividad administrativa (art.209 C.P), con mayor razón si está en peligro la vida o la integridad física y la dignidad de una persona." Sentencia T-190/00 M.P.J.G.H.G.

   Igualmente, esta Corporación ha señalado que mientras el legislador establece los términos para dar respuesta al derecho de petición cuando a través de su ejercicio se solicite el reconocimiento de pensiones se: "debe aplicar por analogía el lapso contenido en el artículo 19 del decreto 656 de 1994, según el cual las solicitudes de pensión deben resolverse de fondo en un término máximo de cuatro (4) meses desde el momento en que se radique la respectiva petición". I. numeral 3

   En el presente caso, la A.R.P del Seguro Social no podía condicionar su actuación, a que la Junta de Calificación de Invalidez -Regional Boyacá-, determinara si decreta o no la nulidad de la Resolución que estableció la pérdida del 72.6% de la capacidad laboral del accionante, ya que en consonancia con los principios constitucionales que informan el ejercicio de la función administrativa (artículo 209), ésta debió haber requerido a la Junta de Calificación de Invalidez Regional Boyacá, para que le notificara su decisión en relación con la solicitud la nulidad de la resolución citada. Es preciso anotar que esta demora a causa de los trámites administrativos internos, ha retardado en un año la resolución a la solicitud de la prestación invocada.

   La citada junta en su escrito de intervención de fecha 24 de abril del presente año, señaló que la A.R.P del I.S.S había interpuesto recurso de apelación contra el dictamen N° 0042 de 1999, recurso que había sido denegado por haber sido presentado de forma extemporánea. No hizo mención alguna al respecto del incidente de nulidad interpuesto por la entidad accionada.

   Por las razones antes citadas se concederá el amparo con relación al derecho de petición y se ordenará a la Junta de calificación de Invalidez-Regional Boyacá decidir definitivamente sobre la firmeza del dictamen Nº0042 de 1999, para que la A.R.P DEL I.S.S, una vez resuelto el incidente planteado, proceda a dar respuesta a la solicitud del accionante.

   2.4 El derecho de petición frente al reconocimiento y pago de cesantías parciales (Expedientes 485739 y 491569).

   2.4.1 En cuanto al expediente T-485739, la demandante a pesar de haber referenciado dentro de su escrito de tutela la solicitud elevada ante el Fondo de Prestaciones del M., no la allegó al expediente, por lo que el a quo denegó el amparo del derecho de petición, al no hallarse prueba documental que permitiera conceder la tutela impetrada.

   Esta Corte ha señalado en numerosos pronunciamientos Auto del 13 de noviembre de 2001.M.P R.E.G., que el carácter informal, breve y sumario que ostenta la acción de tutela, así como la circunstancia de que cualquier persona esté facultada para interponerla sin necesidad de asistencia jurídica, le impone al juez constitucional como conocedor del derecho, la obligación de reunir todos los elementos probatorios que permitan determinar la procedencia del otorgamiento del amparo solicitado. En el presente caso, la ausencia de la prueba documental en la que consta la petición objeto de la acción, no es argumento suficiente para denegar el amparo pedido, ya que conforme a los principios constitucionales de economía procesal, celeridad y eficiencia, el juez debió haber requerido a la actora para que aportara prueba del referido documento.

   Sin embargo, mediante comunicación suscrita por el apoderado de la accionante el 7 de noviembre del presente año, la prueba fue remitida a esta Corte, por lo que se encuentra satisfecho el presupuesto de procedencia de la acción, y en consecuencia habrá de concederse el amparo solicitado.

   2.4.2 Con relación al expediente T-491569, la accionante considera vulnerados sus derechos de petición, vivienda e igualdad al no habérsele reconocido y cancelado sus cesantías por lo que solicita se ordene a la entidad accionada el pago de dichas prestaciones.

   Al respecto, tal como se señaló en el acápite de consideraciones generales, es preciso distinguir dos momentos: i) El de reconocimiento de la prestación solicitada y ii) el pago de la prestación una vez esta ha sido reconocida.

   En cuanto al pago de acreencias laborales, esta Corte ha reiterado en numerosas ocasiones que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para lograr la cancelación de este tipo de acreencias, ya que para ello, existen otros medios de defensa judicial.

   No obstante, la acción de tutela procede de manera excepcional, como mecanismo efectivo para el cobro de este tipo de emolumentos, cuando con ello se pretende proteger derechos fundamentales amenazados o vulnerados, siempre y cuando los mecanismos de defensa ordinarios resulten inadecuados.

   En el caso sub examine no es posible ordenar el pago de las cesantías requeridas, ya que para ello es necesario que previamente se haya expedido el acto de reconocimiento y liquidación de la prestación por parte de la entidad accionada.

   En cuanto al reconocimiento de la prestación solicitada, la Corte ha señalado que la inexistencia de disponibilidad presupuestal no es óbice para el reconocimiento de cesantías parciales, ya que todo trabajador tiene derecho a sus cesantías, y que el reconocimiento de esta prestación sólo debe supeditarse al cumplimiento de los requisitos de ley, sin que "al respecto importe la disponibilidad actual de recursos o presupuesto por parte del ente obligado al pago. Si el derecho se consolida objetivamente en cabeza de una persona, la entidad respectiva no tiene opción distinta de reconocerlo". Sentencia T-063/00 M.P.J.G.H.G.. Sobre el particular, la Corte en ejercicio del control de constitucionalidad, mediante sentencia C-428/97 declaró la inexequibilidad de las expresiones del artículo 14 de la Ley 344 de 1996 que condicionaban el reconocimiento y liquidación de cesantías parciales a la disponibilidad presupuestal.

   De acuerdo con lo anterior, esta Corte tutelará el derecho de petición, ordenando a la entidad accionada que en el término de 48 horas, si aún no lo ha hecho, resuelva sobre la solicitud de reconocimiento de cesantías parciales elevada por la Señora S.M.R.O..

   En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política

Primero: En relación con el expediente T-481470, REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, dentro de la acción instaurada por el señor L.G.G.T. contra la A.R.P Seguro Social.

Segundo: CONCEDER la tutela del derecho fundamental de petición, y en consecuencia, se ordena a la Junta Regional de Calificación de Invalidez-Regional Boyacá- que, en un término de 48 horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, proceda a resolver sobre el incidente de nulidad interpuesto por la A.R.P del Seguro Social el 23 de abril del presente año. Una vez resuelto dicho incidente, la A.R.P del Seguro Social deberá resolver en un término de 48 horas la solicitud de pensión de invalidez instaurada por el Señor L.G.G.T.

Tercero: En relación con el expediente T-485739, REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por S.M.T. contra el Fondo Nacional de Prestaciones del M..

Cuarto: CONCEDER la tutela del derecho fundamental de petición, y en consecuencia, se ordena al Fondo Nacional de Prestaciones del M. que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de la presente decisión, dé respuesta afirmativa o negativa ante la petición de cesantías parciales elevada por la Señora S.M.T..

Quinto: Con respecto al expediente T-491569 REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín -Sala Agraria-, dentro del proceso de tutela instaurado por la Señora S.M.R.O. contra el Fondo Nacional de Prestaciones del M..

Sexto: CONCEDER la tutela del derecho fundamental de petición, y en consecuencia, se ordena al Fondo Nacional de Prestaciones del M. que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de la presente decisión, dé respuesta afirmativa o negativa ante la petición de cesantías parciales elevada por la Señora S.M.R.O..

Séptimo: LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

C., notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado Ponente

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

RODRIGO UPRIMNY YEPES

Magistrado (E)

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General