Sentencia de Tutela nº 796/02 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2002

Expediente T-604687

1. Hechos y fundamentos de la solicitud de amparo

   El señor M.C.M., habitante del sector Los Mangos de la ciudad de Medellín, instaura acción de tutela contra las Empresas Públicas de Medellín, para que se ampare su derecho fundamental a la igualdad, el cual estima conculcado con la negativa de la entidad accionada de instalar una línea telefónica en su lugar de residencia.

   Afirma que ha presentado la petición del servicio en tres oportunidades, pero la empresa le responde que no instalará la línea telefónica porque su propiedad está ubicada en una zona de alto riesgo. Ante esta situación, estima vulnerado el derecho fundamental invocado, en la medida en que a dos de sus vecinos la empresa sí les presta el servicio telefónico.

   Anexa fotocopia de las solicitudes formuladas a la empresa y de facturas de servicio de dos usuarios residentes en el mismo sector.

2. Decisiones judiciales objeto de revisión

   1. El Juzgado Segundo de Familia de Medellín, mediante sentencia del 3 de abril de 2002, decidió conceder la tutela interpuesta por M.C.M. y ordenó a la entidad accionada que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del Fallo, resuelva la solicitud presentada por el accionante en relación con la instalación del servicio de telefonía, la cual no podrá rechazarse con fundamento en el Plan de Ordenamiento Territorial, que considera la zona como de alto riesgo.

      Afirma el Juzgado que "sin hesitación alguna se tiene que el derecho a la vida digna sí se encuentra conculcado al no reconocerle al actor por parte de las Empresas Públicas de Medellín el derecho a un servicio público esencial, la telefonía básica, lo cual le posibilita una mejor calidad de vida en su estrecha condición económica y social" (fl. 87). Con base en estas consideraciones concluye que, a pesar de la existencia de un mecanismo judicial de defensa, "está de por medio el derecho fundamental a la vida en esas condiciones mínimas para la propia subsistencia del actor y la de su familia" (fl. 87).

      Agrega que se vulnera también el derecho a la igualdad si se aprecia que en el sector hay otros usuarios del servicio demandado por el actor.

   2. El Tribunal Superior de Medellín -Sala de Decisión de Familia- mediante sentencia del 29 de abril de 2002, revocó la sentencia de primera instancia por estimar improcedente la acción de tutela instaurada por M.C.M..

      Señala el Tribunal que la entidad accionada actuó de acuerdo con las normas que regulan los servicios públicos domiciliarios (L. 142/94) y con el Plan de Ordenamiento Territorial -POT- vigente para el municipio de Medellín (Acuerdo 62/99). Por lo tanto, considera el ad quem que a las Empresas Públicas de Medellín les asiste razón al negarse a prestar el servicio de telefonía que solicita el accionante, lo cual implica que no se le vulneró ningún derecho constitucional fundamental, pues si bien es cierto que en el sector existen algunas líneas telefónicas instaladas, también lo es que ello se originó en el cumplimiento de órdenes judiciales, circunstancia que no se traduce en una discriminación del accionante, porque tales fallos no generan efectos erga omnes sino entre las partes que integraron el contradictorio en que fueron dictados, o porque allí se instalaron líneas telefónicas antes de emitirse el Plan de Ordenamiento Territorial.

      Agrega que el accionante no demostró durante el trámite de la acción, la amenaza o vulneración de sus derechos fundamentales, lo que torna improcedente la tutela.

      Expediente T-605286

1. Hechos y fundamentos de la solicitud de amparo

   L.E.M.V., habitante del sector Los Mangos de la ciudad de Medellín, instaura acción de tutela en contra de las Empresas Públicas de Medellín, para que se ampare su derecho constitucional a la igualdad y, en consecuencia, se ordene a la entidad accionada la instalación de la línea telefónica solicitada para su residencia.

   Afirma en su escrito que en respuesta a sus diferentes solicitudes, la Empresa le contesta que no instala la línea telefónica pedida porque el inmueble está ubicado en una zona de alto riesgo.

   Alega en su favor que en el sector están instaladas varias líneas telefónicas, entre otras la de su vecino M.C.M., instalada el 5 de abril de 2002.

2. Decisión judicial objeto de revisión

   El Juzgado 33 Penal Municipal de Medellín, en sentencia del 6 de mayo de 2002, decidió no tutelar el derecho a la igualdad invocado por L.E.M.V..

   Considera el Juzgado que al ser contestadas las solicitudes presentadas por el actor, la Empresa accionada profirió un acto administrativo, "que sólo llegó hasta la etapa de la notificación". (fl. 93) Por ende, es improcedente la acción de tutela en este caso porque la legalidad de los actos administrativos no puede ser controlada por el juez constitucional, ya que tal función le compete de manera exclusiva a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   Señala, además, que la Ley 142 de 1994 y el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad le impiden a las Empresas Públicas de Medellín instalar la línea telefónica que reclama el accionante, por cuanto ese sector está catalogado en el POT como zona de alto riesgo no recuperable.

   Concluye que el fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo de Familia no es suficiente para acreditar la vulneración del derecho a la igualdad, porque la sentencia aún no está en firme al estar en trámite la impugnación ante el Tribunal Superior de Medellín y porque la instalación de la línea telefónica en la propiedad de M.C.M. se realizó para dar cumplimiento a aquella decisión judicial.

   La sentencia no fue impugnada.

Lo que se debate

1. Los accionantes residen en el mismo sector de Los Mangos en la ciudad de Medellín, solicitaron en varias oportunidades a las empresas públicas de esa ciudad la instalación de una línea telefónica, a lo cual siempre obtuvieron respuesta negativa por parte del ente accionado.

   Para negar la prestación del servicio público a los accionantes, la empresa se respalda en el contenido del Plan de Ordenamiento Territorial -POT- del municipio de Medellín, aprobado mediante Acuerdo Municipal No. 062 de 1999, en el cual se definen y demarcan las zonas de alto riesgo no recuperable y se señalan las prohibiciones para el manejo de estas zonas, como son la construcción de todo tipo de edificaciones o la dotación de servicios públicos.

   El sector donde residen los accionantes está incluido en las zonas de alto riesgo no recuperable, establecidas en el Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín (artículo 95 del Acuerdo 62 de 1999).

   Ante estas circunstancias, el problema jurídico a resolver es este: ¿Con la decisión de las Empresas Públicas de Medellín de negar la instalación de las líneas telefónicas solicitadas por los accionantes, debido a que los inmuebles están ubicados en un sector declarado en el Plan de Ordenamiento Territorial como zona de alto riesgo no recuperable, se les vulnera su derecho constitucional fundamental a la igualdad?

   Para resolver el problema jurídico planteado, se procederá de la siguiente manera: en primer lugar, se hará referencia al carácter esencial de los servicios públicos domiciliarios y a la procedencia de la tutela contra empresas de servicios públicos, para luego analizar, en los casos objeto de revisión, el grado de conexidad que exista entre la no prestación del servicio público de telefonía básica por parte de la empresa accionada y la vulneración del derecho fundamental a la igualdad de los accionantes.

   La telefonía es un servicio público de carácter esencial. Procedencia de la tutela contra empresas de servicios públicos

2. Según lo prescribe el artículo 365 de la Constitución, "los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional". Además, por la trascendencia que tiene para las personas el contar con servicios públicos domiciliarios eficientes y de buena calidad, la Constitución somete a las empresas de servicios públicos al control del Estado, independientemente del carácter público o privado de las mismas (C.P., arts. 365, 367, 369 y 370).

   De acuerdo con la ley, la telefonía pública básica conmutada es un servicio público domiciliario, de carácter esencial La Ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios, establece que son servicios públicos domiciliarios los de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural (art. 1º). Por su parte, en el artículo 4º le asigna el carácter de servicios públicos esenciales a los servicios públicos domiciliarios. Sobre el particular señala que: "Para los efectos de la correcta aplicación del inciso primero del artículo 56 de la Constitución Política de Colombia, todos los servicios públicos, de que trata la presente Ley, se considerarán servicios públicos esenciales". .

   Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la acción de tutela procede contra las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean ellas de carácter público, mixto o privado, por estar sujetas, en razón de su actividad, a precisas reglas de orden constitucional Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-321 de 1999 y T-436 de 2000, M.P.J.G.H.G.. . Ha señalado, igualmente, que la tutela procede contra estas empresas, debido a la importancia de los servicios públicos en la calidad de vida de los asociados o con el fin de evitar que se niegue arbitrariamente la prestación de los servicios Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-1016 de 1999, M.P.E.C.M. y T-1432 de 2000, M.P.A.B.C.. En la primera sentencia recordó que "La Corte ha señalado con insistencia que la acción de tutela no es procedente para resolver litigios surgidos a partir de obligaciones contractuales. Sin embargo, en el caso de los servicios públicos domiciliarios es necesario introducir algunas diferenciaciones. Para todos es claro que, por lo regular, en las sociedades modernas las personas no están en condiciones de obtener por sí mismas los elementos que son absolutamente indispensables para poder adelantar normalmente sus labores cotidianas, tales como agua, energía, etc. Precisamente para suplir a todos los asociados con esos bienes se han constituido las llamadas empresas de servicios públicos domiciliarios". o para dirimir, en situaciones especiales, conflictos que se presenten entre empresas y usuarios Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-1061 de 2001, M.P.M.J.C.E.. .

   Lo anterior indica que la importancia que tienen los servicios públicos en la vida de las personas es la que justifica que, bajo ciertas condiciones especiales, el juez de tutela intervenga en las relaciones entre las empresas y los usuarios de las mismas. Las condiciones especiales hacen referencia, por ejemplo, a las actuaciones de las empresas de servicios públicos que tengan implicaciones indebidas en la calidad de vida, la vida o la dignidad de las personas, o en los casos en que las empresas discriminan injustificadamente a algunos ciudadanos, excluyéndolos del suministro del servicio que ellas brindan, sin que medie razón objetiva y razonable.

3. Ahora bien, según lo prescribe el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial para la protección inmediata de derechos fundamentales cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale la ley. Por ello, quien vea amenazado o vulnerado un derecho constitucional fundamental podrá acudir ante los jueces, en todo momento y lugar, con el fin de obtener la orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.

   En este sentido, la Corte ha hecho referencia a la necesidad de establecer la relación de conexidad entre el servicio público y la vulneración de un derecho fundamental, como condición de procedencia de la acción de tutela. En la sentencia T-1016 de 1999 expuso, en los siguientes términos, esta condición: "Es decir, el juez de tutela habrá de intervenir en los casos en los que se observe que las empresas se niegan arbitrariamente a prestar el servicio que se les ha confiado. Asimismo, el juez habrá de pronunciarse en aquellas situaciones en las que la calidad del servicio prestado por las empresas amenaza en forma grave los derechos fundamentales de los usuarios" Corte Constitucional. Sentencia T-1016 de 1999, M.P.E.C.M. . En otras palabras, si la actuación de las empresas de servicios públicos en relación con la prestación del servicio público a su cargo no trascienden hasta la vulneración o amenaza de un derecho fundamental del usuario, no será procedente la acción de tutela. En la jurisprudencia constitucional se tiene establecido que la acción de tutela es improcedente cuando se interpone para la protección de derechos que no tienen el carácter de fundamentales.

   De tal suerte que, para determinar la procedencia de la tutela en los casos objeto de revisión, se deberá establecer, en primer lugar, el grado de conexidad que exista entre la no prestación del servicio público telefónico y la vulneración del derecho fundamental a la igualdad, invocado por los accionantes, porque, como se señaló, la acción de tutela procede para el amparo de derechos fundamentales.

vulneración, por conexidad, del derecho a la igualdad

4. La Constitución Política de 1991 consagra la igualdad como un derecho fundamental, el cual, por mandato del artículo 85 de la Carta es de aplicación inmediata. En esta materia se distingue de la Constitución de 1886, la cual, incluyendo sus reformas, no contenía una norma que reconociera expresamente este derecho. Dispone el artículo 13 de la Constitución:

   ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

   El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

   El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

   Pero la igualdad, además de ser un derecho fundamental, es también considerado como un valor y un principio fundamental en la configuración constitucional. De una parte, el Preámbulo la consagra, de manera expresa, como uno de los fines que deben ser asegurados, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo, y el artículo 5º la erige como un principio fundamental al prescribir que el Estado reconozca, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona. La igualdad es entonces, simultáneamente, un valor, un principio y un derecho fundamental.

   Ahora bien, como lo ha señalado esta Corporación, "el derecho establecido por el Constituyente en el artículo 13 de la Carta implica un concepto relacional, es decir, que su aplicación supone la comparación de por lo menos dos situaciones para determinar si, en un caso concreto, ambas se encuentran en un mismo plano y, por ende, merecen el mismo tratamiento o si, por el contrario, al ser distintas ameritan un trato diferente.

   "La aplicación del principio de igualdad en los términos referidos, tiene como finalidad determinar, en cada caso concreto, si existe discriminación en relación con una de las situaciones o personas puestas en plano de comparación, entendida la discriminación como el trato diferente a situaciones iguales o simplemente el trato diferente que no tiene justificación.

   "Así, no basta con establecer que hay diferencia en la consideración que las autoridades de la República dan a una persona o situación, sino que, además de eso, quien practica el test de igualdad debe determinar claramente las razones a que obedece esa diferencia y si se justifica o no a la luz del Preámbulo y del artículo 13 de la Constitución. En cuanto corresponde al juez de tutela, si encuentra que el tratamiento diferente dado a una persona en una determinada situación carece de respaldo constitucional, deberá poner fin a la discriminación que de tal circunstancia se deriva adoptando las medidas inmediatas que la Constitución y la ley le permiten, siempre y cuando esa protección no esté reservada a otra autoridad de carácter judicial, es decir, que el derecho vulnerado en este caso, el derecho a la igualdad, no tenga otro mecanismo de defensa judicial o éste no sea tan eficaz como la tutela para ampararlo, situación en la cual debe considerar la posibilidad de aplicarla como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable" Corte Constitucional. Sentencia T-861 de 1999, M.P.C.G.D.. .

5. Con base en lo expuesto acerca de la naturaleza del derecho a la igualdad y al analizar los elementos fácticos en los procesos objeto de revisión, se concluye que en ninguno de ellos existe el grado de conexidad exigible entre la no prestación del servicio telefónico a los accionantes, residentes en una zona catalogada como de alto riesgo no recuperable El concepto de zonas de alto riesgo no recuperable está dado en el artículo 95 del Acuerdo Municipal 062 de 1999, por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para el municipio de Medellín. Allí se señala lo siguiente: "Artículo 95º. De las zonas de alto riesgo no recuperables. Son aquellas áreas urbanas o rurales, en gran parte ocupadas con vivienda que por su conformación topográfica de altas pendientes, características hidrogeológicas o por la presencia de procesos de inestabilidad geológica activos o latentes, por estar sometidas a una amenaza o riesgo externo, son altamente inestables y de difícil tratamiento para su recuperación; así como aquellos terrenos ubicados en márgenes de quebradas o ríos y en planicies de inundación carentes de obras de producción y que no son aptas para la localización de asentamientos humanos. (...)"

   , y el derecho fundamental a la igualdad, el cual es un requisito de procedencia de la acción de tutela.

   Si bien se evidencia que en el mismo sector la empresa accionada presta el servicio telefónico a algunos habitantes, también es evidente que la decisión de la empresa de negar la instalación de las líneas telefónicas a los peticionarios se justifica en las medidas de protección adoptadas por las autoridades municipales en el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Medellín, que les prohíbe la dotación de servicios públicos en las zonas de alto riesgo no recuperable. Acerca de la prohibición adoptada en este sentido en el POT, el artículo 96 del Acuerdo Municipal 062 de 1999 señala:

   Artículo 96. Del manejo de las zonas de alto riesgo no recuperables. En general las zonas identificadas como de alto riesgo no son aptas para la construcción de viviendas u otro tipo de edificaciones. Las zonas caracterizadas por serias restricciones geológicas e identificadas mediante estudios geológicos, geotécnicos, hidrológicos y por el análisis de amenaza y vulnerabilidad, en caso de estar ocupadas con asentamientos, éstos deberán ser objeto de programas de reubicación hacia otros sitios.

   Las áreas motivo de intervención serán destinadas a programas de reforestación.

   Se prohíbe todo tipo de construcciones, obras de infraestructura vial y dotación de servicios públicos, tales como acueducto, alcantarillado, gas y energía en los sectores definidos como no recuperables. Igualmente no se permite la modificación de la topografía natural del terreno con banqueos, cortes para vías y senderos y movimientos de tierra, depósitos de escombros, explotaciones de canteras, areneras, gravilleras y otras fuentes de material aluvial o de peña, así como la tala de especies arbóreas.

   Las zonas catalogadas como de riesgo no recuperables no podrán ser objeto de programas de legalización, titulación, otorgamiento de licencias de construcción, mejoramiento y prestación de servicios públicos individuales y reordenamiento urbanístico. Estas áreas deben ser incluidas en programas de reubicación y luego de desalojadas, entregadas a las entidades competentes para su tratamiento y cuidado, con el fin de evitar una nueva ocupación o que se conviertan en áreas de amenaza externa para otras zonas aledañas.

   Los terrenos de zonas de alto riesgo no recuperables se deberán mantener con la cobertura vegetal existente o establecer en ellos plantaciones con vegetación nativa o exótica.

   P..- Mientras se realicen los procesos de relocalización o reubicación de las familias asentadas en dichas zonas, éstas podrán ser objeto de programas de prevención y mitigación de desastres, tendientes a reducir la amenaza externa y el grado de vulnerabilidad de la población allí ubicada, mediante la construcción de obras civiles preventivas y correctivas específicas. (subrayado fuera de texto)

   Este tipo de medidas busca proteger derechos fundamentales de las personas que habitan en sectores que ofrecen serios peligros para su vida e integridad personal, a tal punto que en la misma norma se prevé la decisión de la autoridad local de llevar a cabo un proceso de relocalización o reubicación de sus moradores.

   Por lo tanto, en la tensión resultante entre las medidas de protección a la vida y la integridad de las personas y las omisiones de las empresas públicas de Medellín que pudieran vulnerar el derecho a la igualdad, es imperativa la primacía de las primeras medidas sobre las segundas, las cuales por demás, son consecuencia de aquellas.

   Así pues, en estos casos, la prestación del servicio telefónico a vecinos del sector donde residen los accionantes no representa una práctica discriminatoria ni injustificada por parte de la empresa accionada, sino la aplicación de mandamientos normativos que buscan la protección de los derechos fundamentales a la vida y la integridad personal de los habitantes del sector. Además, como incluso lo reconocen los peticionarios, la prestación del servicio en algunos inmuebles del sector no se dio por la mera liberalidad de la empresa accionada sino en cumplimiento de órdenes judiciales proferidas por los jueces de tutela o, en otros casos, por las líneas telefónicas instaladas con anterioridad a la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial, el cual, como se indicó, prohíbe la dotación de servicios públicos a las zonas de alto riesgo no recuperables, como aquella en donde habitan los tutelantes.

   De tal suerte que la mera prestación del servicio público de telefonía básica conmutada por parte de las Empresas Públicas de Medellín en residencias vecinas a las de los accionantes, no constituye, en los casos objeto de revisión, vulneración del derecho constitucional fundamental de igualdad cuya protección ellos invocan. En la sentencia T-1306 de 2000, M.P.F.M.D., la Corte precisó que el servicio telefónico corresponde a la categoría de los servicios públicos domiciliarios a los que se refieren los artículos 365 y 367 de la Constitución Política, pero que no reúne las características que permitan erigirlo como un derecho fundamental, para cuya protección sea procedente la tutela.

6. De otro lado, al verificar si la empresa accionada pudo dejar de atender las peticiones formuladas por los accionantes, se observa que en estos casos tampoco se incurre en la vulneración del derecho de petición. Si bien no existe en el expediente prueba de las respuestas dadas por las Empresas Públicas de Medellín a las solicitudes de adjudicación e instalación de las líneas telefónicas, en los escritos de tutela y en diligencias posteriores, los tutelantes manifiestan que han recibido de parte de funcionarios de la empresa accionada, respuestas negativas a sus solicitudes y los motivos de tal determinación.

7. Las anteriores son razones suficientes para considerar la improcedencia de la acción de tutela en los dos casos objeto de revisión. Al no prestarse este servicio público domiciliario en la zona de alto riesgo no recuperable, no se vulnera, por conexidad, el derecho fundamental a la igualdad. En consecuencia, se confirmarán las sentencias proferidas por el Tribunal Superior de Medellín -Sala de Decisión de Familia- (Exp. 604687) y por el Juzgado 33 Penal Municipal de Medellín (Exp. 605286), en los cuales se niega la protección del derecho a la igualdad, en los procesos de tutela de la referencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,