Sentencia de Tutela nº 1043/02 de Corte Constitucional, 28 de Noviembre de 2002

1. Con anterioridad a la tutela que motiva el presente fallo, la señora A.S. de F. había instaurado otra tutela por violación al derecho de petición. El 28 de mayo de 2002, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali, falló esa primera tutela que tuvo las siguientes características:

   1. Se refería a la no tramitación de recursos interpuestos contra la Resolución 010668 de 31 de octubre de 2001 proferida por los Seguros Sociales - Seccional Valle.

   2. Se expresa dentro de las argumentaciones del fallo que se trata de "La presunta falta de trámite de los recursos de la vía gubernativa en el caso que se estudia".

   1. También se dice en la sentencia que esos recursos se interpusieron el 4 de enero de 2002, lo cual es coherente con la fecha de notificación a la interesada: 27 de diciembre de 2001. Lo cual indica que lo hizo dentro de los cinco días hábiles siguientes a la notificación.

   2. La parte resolutiva del citado fallo ordenó: "Tutelar el derecho fundamental de petición correspondiente para lo cual se otorga un término de quince días al INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES - SECCIONAL DEL VALLE, contados a partir de la notificación de esta providencia para que proceda a dar respuesta sobre el trámite y decisión definitiva de los recursos formulados contra la Resolución # 010668 del 2001, interpuestos por la señora A.S. de F. ".

2. En la mencionada tutela se cuestionaba la negativa de los Seguros Sociales a reconocer la pensión de invalidez de la peticionaria S. de F..

3. Por otro aspecto, la afectada con la Resolución 010668 pidió la revocatoria directa de dicha Resolución ya que le negaba la pensión, aunque le concedía la indemnización sustitutiva. La revocatoria directa fue resuelta negativamente mediante Resolución 50341 de 27 de mayo de 2002, sin constancia de notificación.

4. El 20 de junio de 2002, nuevamente presenta tutela la señora A.S. de F.. Esta vez dirige la acción contra la Jefe del Departamento de Atención al Pensionado del ISS y contra los funcionarios de Medicina Laboral de la misma entidad. Aunque en la referencia de la solicitud se habla de " violación a derechos fundamentales, tales como prevaricato y falsedad ideológica"; sin embargo, en el texto de la misma se solicita que el Jefe del Departamento de atención al pensionado del ISS y los médicos laborales "sean citados simultáneamente y de acuerdo con el esclarecimiento de este hecho (sic), en el cual se me ha violentado el derecho fundamental a la pensión de invalidez llenando a cabalidad todos los requisitos de semanas cotizadas al momento de la invalidez; solicito se me conceda la tutela como medio de amparo para que eche atrás (sic) las Resoluciones en las cuales me niega mi derecho fundamental a la pensión solicitada , como también las sanciones penales en que ha incurrido dicha funcionaria al nombre del ISS".

5. El 20 de junio de 2002, la señora A.S. de F. presentó un derecho de petición al jefe de la Sección de pensiones del ISS pidiendo que se revisen las resoluciones que le negaron la pensión.

   HECHOS QUE MOTIVAN LA PRESENTE ACCION DE TUTELA

1. Consta en la presente tutela, que A.S.F. solicitó su pensión de invalidez el 6 de septiembre de 2000 porque el 2 de agosto de 2000 fue declarada inválida, con una incapacidad del 53%. También consta que por Resolución 010668 de 2001 los Seguros Sociales le negaron la pensión porque había cotizado 86 semanas, "de las cuales 0 fueron cotizadas en el último año anterior a la invalidez".

2. La señora A.S.F. afirma que lo dicho por la Jefe del Departamento de Atención al Pensionado no es cierto, puesto que se habían cotizado las semanas requeridas para que la prestación fuera otorgada. Agrega que hay mala fe de parte de la funcionaria que no le reconoció la pensión.

3. Según la peticionaria, la funcionaria de los Seguros Sociales cometió prevaricato y falsedad ideológica al no tener en cuenta cotizaciones y es por eso que pide que "hagan comparecer a dicha funcionaria y a los médicos del ISS para que aclaren dicha contradicción y una vez aclarada, el despacho dicte la sentencia correspondiente de acuerdo con los hechos de la demanda de tutela".

4. Está plenamente demostrado en el expediente de tutela (mediante documento proveniente de los Seguros Sociales) que por cuenta del empleador V.B. se cotizó a nombre de AMPARO SANCHEZ los siguientes meses para la seguridad social en salud y en pensiones:

   En el año de 1997: octubre, noviembre y diciembre.

   En el año de 1998 los doce meses.

   En el año de 1999: enero, marzo, abril, mayo, junio, agosto, septiembre, octubre.

   En el año 2000: marzo, abril, mayo, junio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre.

   En el año 2001: todo el año.

   Los tres primeros meses del año 2002.

   En total, hecha la conversión a semanas da un total de 196 hasta la presentación de la tutela.

5. Ya se indicó que la invalidez fue evaluada el 2 de agosto de 2000. Consta que en dicho mes se cotizó y que durante el año anterior a la invalidez se cotizaron 7 meses o sea 28 semanas. Además, durante todo el tiempo anterior se cotizaron 108 semanas. Es decir que se habían superado las 26 semanas de que habla el artículo 39 de la ley 100 de 1993, requisito éste indispensable para la pensión de invalidez.

6. En la Resolución 50341 que decidió sobre la revocatoria directa, los Seguros Sociales siguen insistiendo en que ninguna semana fue cotizada "en el último año anterior a la declaratoria de invalidez". Sin embargo, afirma la Resolución que "Los siguientes períodos fueron los no cotizados: año de 1999: febrero, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre. Año 2000: enero, febrero y julio"; es decir que en los otros meses sí hubo cotizaciones, lo cual desvirtúa la afirmación hecha en la misma Resolución de que eran "" las cotizaciones. Es más, en el expediente está la relación del mismo Instituto de los Seguros sociales y, efectivamente, como ya se dijo antes, los meses de enero, febrero y julio del año 2000 no aparecen cotizados; pero respecto del año 1999 sí existe constancia de que se cotizó para pensión la suma de $16.200,oo mensuales en agosto, septiembre y octubre, es decir que no es exacto lo que se afirma en la Resolución en el sentido de que esos meses no se cotizaron. El hecho de que la cotización se hubiere realizado por fuera de término (como parece dar a entender la Resolución) no afecta la existencia de semanas cotizadas.

7. Considera la peticionaria que ella reúne los requisitos para gozar de la pensión de invalidez de origen común y que se le han afectado sus derechos al negársele la prestación con fundamento en una equivocación respecto a las semanas que aparecen como cotizadas.

   PRUEBAS

   Dentro del material probatorio que obra en el expediente, aparecen las siguientes pruebas:

   1. Resolución 010668 de 2001 negándole a la peticionaria la pensión por invalidez y concediéndole la indemnización sustitutiva.

   2. Resolución 50341 de 2002 que resolvió una revocatoria directa, confirmando la resolución 010668.

   3. Evaluación de la paciente por enfermedad común, con un porcentaje del 53% de incapacidad.

   4. Reporte de pagos en formulario del Seguro Social donde constan las cotizaciones como "Trabajadores independientes y servicio doméstico", figurando la señora A.S. desde el año de 1998 hasta 2002.

   5. Derecho de petición dirigida al Jefe de la Secciones de Pensiones del ISS, recibida el 20 de junio de 2002.

   6. Declaración bajo juramento de la peticionaria.

   7. Copia de la sentencia de tutela proferida por el Juzgado 4° Laboral de Cali el 28 de mayo de 2002, reconociendo que se violó el derecho de petición.

   SENTENCIA OBJETO DE REVISION

   El 9 de julio de 2002 el Juzgado 4° Penal del Circuito de Cali niega por improcedente la tutela "al no observar que se haya vulnerado derecho constitucional alguno". En uno de sus párrafos dice la parte motiva:

   La acción de tutela no puede ser utilizada para hacer respetar derechos que sólo tienen rango legal, ni para hacer cumplir las leyes, los decretos, los reglamentos o cualquier otra norma de rango inferior.

COMPETENCIA

Esta Corte es competente para revisar el fallo de tutela de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional y el decreto 2591 de 1991; así mismo por la selección del respectivo expediente.

ASPECTOS JURIDICOS

1. Informalidad de la tutela

   De acuerdo con el Decreto 2591 de 1991, el trámite de la acción de tutela se desarrollará con arreglo a los principios de publicidad, economía, celeridad, eficacia y prevalencia del derecho sustancial.

   La prevalencia del derecho sustancial implica aceptar el principio de informalidad como característico de esta acción. R., entonces, con la naturaleza y los propósitos que la inspiran y también con la letra y el espíritu de la Carta, toda exigencia que pretenda limitar o dificultar su uso, su trámite o su decisión por fuera de las muy simples condiciones determinadas en las normas pertinentes. Esa informalidad permite, entre otras cosas, que el solicitante no tenga la obligación de ceñirse a la terminología jurídica.

   La prevalencia del derecho sustancial se pone de manifiesto, además, cuando el parágrafo del art. 29 del Decreto 2591 de 1991 prohibe los fallos de contenido inhibitorio, esto es, que no contengan un pronunciamiento de fondo en cuanto a la procedencia o improcedencia de la protección de los derechos fundamentales.

2. Obligación del juez de tutela de considerar la totalidad de las pruebas que obran en el expediente

   La falta de técnica jurídica en la solicitud no será obstáculo para que el juzgador desentrañe el interés del peticionario y analice los hechos y las pruebas que surjan de la tramitación de la acción. Se reitera en este aspecto la jurisprudencia consignada en la T- 684/01 M.P.M.J.C. que dice:

   " Ha sostenido reiteradamente la Corte que dada la informalidad de la acción de tutela, cuando el actor no invoca expresamente la totalidad de los derechos vulnerados, el juez de tutela no solamente tiene la facultad sino la obligación de proteger todos los derechos que de conformidad con las pruebas aportadas dentro del proceso encuentre vulnerados, de conformidad con lo establecido en los artículos 3 y 14 del Decreto 2591 de 1991."

   Por consiguiente, aunque no se hayan invocado, debe estudiarse en casos como el presente, si se han afectado el derecho a la seguridad social (artículo 48), el derecho al mínimo vital (artículos 1, 11y 25),y la posible existencia de vías de hecho en el acervo probatorio que obra en el expediente.

3. Si una Entidad presenta una prueba y ella misma no la valora, este comportamiento constituye una vía de hecho

   La sentencia T-079 de 1993 dijo cómo entiende la jurisprudencia constitucional la vía de hecho: "Una actuación de la autoridad pública se torna en una vía de hecho susceptible del control constitucional de la acción de tutela cuando la conducta del agente carece de fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la persona".

   La Corte Constitucional ha considerado que excepcionalmente puede caber la vía de hecho en materia probatoria (T-442/94, SU-477/97, T-329/96, entre otras).

   Si existe prueba en el proceso de tutela que demuestra que se cotizaron al Instituto de los Seguros Sociales determinadas semanas y esa prueba documental proviene de los mismos Seguros Sociales, no tiene explicación que ostensiblemente se desconozca lo que está suficientemente demostrado y se contabilice un número menor de semanas. Este comportamiento es un evidente error fáctico que implica una vía de hecho y por ende una afectación al debido proceso.

   La Corte Constitucional en la SU-477/97 dijo que "La falta de consideración de un medio probatorio que determina el sentido de un fallo, constituye una vía de hecho susceptible de control por vía de tutela".

   La vía de hecho también se predica respecto de Resoluciones del Seguro Social. Ocurre la vía de hecho cuando, como acontece en el caso motivo de la presente tutela, la Resolución dice que hubo "cero" cotizaciones en el año anterior al momento en que se produjo la invalidez y resulta que la prueba proveniente del mismo Instituto de los Seguros Sociales demuestra que hubo una cifra superior a las veintiseis semanas cotizadas exigidas por el artículo 39 de la ley 100 de 1993 para que la prestación sea reconocida.

   En una tutela contra los Seguros Sociales, (sentencia T-470/02, M.P.A.B.S.) se indicó:

   "Así las cosas, a pesar de que la Resolución 023735 de octubre 4 de 2001, se encuentra en firme, la Corte la dejará sin efecto por cuanto en ella se incurrió en una ostensible vía de hecho,....". Al quedar sin efecto la resolución en la cual se incurrió en vía de hecho, se ordenará que se profiera en su lugar otra que no repita el proceder arbitrario. En la misma sentencia T-470/02 se precisó que esto es pertinente porque " se protegerá el derecho al debido proceso y a la seguridad social del actor".

4. Los organismos gestores de la seguridad social deben cumplir con sus labores en buena y debida forma

   La entidad ante la cual se tramita el reconocimiento de una pensión debe actuar no solamente con sujeción a las normas y a las pruebas, sino de la manera mas oportuna posible.

   En la sentencia T-1294 de 2000 la Corte Constitucional se pronunció sobre la necesidad de cumplir con rapidez los trámites administrativos y rechaza la indebida prolongación:

   " Por lo tanto, en el presente caso, resulta inaceptable la prolongación en el tiempo, y la dilación en los trámites administrativos de un asunto que lleva implícitos derechos como el de la seguridad social y el disfrute de una pensión, ya que para la Sala es claro que el candidato a pensionarse que cumpla con todos los requisitos de ley, además de constituirse en un tercero al que no le es oponible el argumento esbozado por el I.S.S., tiene derecho constitucional a su pensión como quiera que la tramitación del bono pensional no es de su incumbencia, sino de las entidades de seguridad social, en aplicación de los principios de celeridad y moralidad, conforme con el articulo 209 superior y la ley 100 de 1993, así como a lo dispuesto en el artículo 18 del decreto 1513 de 1997 y en el decreto 266 del 2000".

   El plazo para el reconocimiento y pago definitivo de la pensión está señalado en la ley 700 de 2001, artículo 4°:

   "A partir de la vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes.

   "Parágrafo. El funcionario que sin justa causa por acción u omisión incumpla lo dispuesto en el presente artículo incurrirá con arreglo a la ley en causal de mala conducta y será solidariamente responsable en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar si el afiliado ha debido recurrir a los tribunales para el reconocimiento de su pensión o cesantía, el pago de costas judiciales será a cargo del funcionario responsable de la irregularidad".

   Estas exigencias no son únicamente para la pensión de vejez sino también para la pensión de invalidez y de sobrevivientes.

1. La señora A.S. de F. ha interpuesto dos tutelas porque considera que se le han violado derechos fundamentales por parte de los Seguros Sociales.

   En la primera tutela perseguía que se le resolvieran los recursos interpuestos contra la resolución original que le negó la prestación. El juez 4° Laboral de Cali concedió la tutela y le ordenó a los Seguros Sociales que procediera a dar respuesta "sobre el trámite y decisión definitiva de los recursos formulados". Esta decisión del juez de tutela no es objeto de la presente revisión y por consiguiente debe cumplirse. Esta Sala de Revisión no tiene información sobre si se cumplió o no la orden del juez, consistente en que se tramitaran los recursos para agotar la vía gubernativa respecto de la Resolución 10668 de 2001.

   Es necesario aclarar que la orden del juez, en ese primer caso de tutela, no podía referirse a la Resolución 50341 de 2002 que definió lo referente a la revocatoria directa. En primer lugar, porque en la primera sentencia de tutela se expresa dentro de las argumentaciones que se trata de "La presunta falta de trámite de los recursos de la vía gubernativa en el caso que se estudia" y reconoce que en los primeros días de enero de 2002 se presentaron los recursos. Y, por otro aspecto, la decisión de los Seguros Sociales sobre la revocatoria directa tiene fecha 27 de mayo de 2002, es decir el día anterior al fallo de la primera tutela (28 de mayo de 2002), sin que se hubiera notificado la Resolución en tal fecha, luego no había sido conocida ni por la afectada ni por el juez del conocimiento. En conclusión, en la primera tutela no se examinó la Resolución 50341 de 2002, solamente se analizó si se había violado o no el derecho de petición respecto de los recursos a la Resolución 10668/01.

   Surge la inquietud de si por presentarse dos tutelas con un mismo objetivo relativo a la negativa al reconocimiento de una pensión de invalidez, se habría incurrido por la peticionaria en temeridad y por consiguiente deben ser negadas ambas como lo ordena el decreto 2591 de 1991.

   Para esta Sala de Revisión no se ha incurrido en temeridad por parte de la actora por lo siguiente:

   1. En la solicitud de tutela que motiva la presente sentencia, se está poniendo como punto central la equivocación de los Seguros Sociales el no tener en cuenta que la peticionaria cotizó, durante el año anterior a su invalidez, un número superior a las vientiseis semanas que la ley exige. No es por consiguiente, el derecho de petición el que motiva el segundo amparo.

   2. Como ya se indicó, en la segunda tutela también se señala el comportamiento de los funcionarios del Seguro Social, expresado a través de la Resolución 50341 como una de las causas para instaurar la acción. Este es un punto diferente a la primera tutela.

2. Analizando concretamente la solicitud de la presente tutela, se podrá decir que la redacción confunde algunos aspectos jurídicos, hasta el extremo de hablarse de prevaricato y falsedad ideológica como si fueran derechos fundamentales. Esta Sala de Revisión no puede dejar de lado las circunstancias personales de la peticionaria. Al parecer se trata de una empleada del servicio doméstico porque figura como empleador el señor V.B. y en la documentación de semanas cotizadas, expedido por los Seguros Sociales, se dice "Trabajadores independientes y servicio doméstico". No puede ser la señora A.S. una trabajadora independiente porque tiene empleador, luego, por exclusión, se trata de una empleada del servicio doméstico y esto puede explicar, en parte, las incoherencias que aparecen en la solicitud de tutela. Tampoco tiene respaldo jurídico alguno que la señora A.S. pida por tutela que sean citados unos funcionarios al Juzgado para que expliquen las que considera "contradicciones". Sin embargo, dada la informalidad de la tutela y la prevalencia del derecho sustancial, corresponde al juzgador ver cuál es el motivo central por el cual se acude a la garantía tutelar.

3. La peticionaria solicita que se dejen sin efecto las resoluciones que le niegan la pensión y justifica su pedimento en equivocaciones de quien profirió las resoluciones porque en ellas se afirma que no se cotizó cuando la realidad es totalmente contraria. Este punto no es otra cosa que el señalamiento de una grave equivocación que repercute en la violación los derechos constitucionales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social.

   Importa, entonces, examinar si se está ante un ostensible error fáctico que signifique una vía de hecho. Se tiene lo siguiente:

   Ambas resoluciones afirman que en cuanto a semanas cotizadas "cero fueron cotizadas en el último año anterior a la invalidez" (Resolución 10668/01), "ninguna fue cotizada el último año anterior a la declaratoria de la invalidez" (Resolución 50341/02). Las anteriores afirmaciones no son exactas. En efecto:

   1. En el expediente de tutela está la relación del mismo Instituto de los Seguros Sociales. Aparece en el documento que hasta la presentación de la demanda de tutela se cotizaron cuarenta y nueve meses que equivalen a 196 semanas. Por otro aspecto, consta que hasta antes de la declaratoria de invalidez hubo en total 108 semanas cotizadas. Ahora bien, durante el último año, anterior a la declaratoria de invalidez, figuran 28 semanas. Estos datos, que son plena prueba porque provienen de un documento de los Seguros Sociales, no coinciden con lo afirmado en las Resoluciones que negaron la pensión a la peticionaria y en las cuales se afirma que no hubo cotización alguna en el año anterior de declaratoria de invalidez.

   2. Se debe agregar que en la segunda Resolución, o sea la 50341 de 27 de mayo de 2002, primero se afirma que ninguna semana fue cotizada. No obstante tal afirmación, a renglón seguido se afirma que los meses de enero, febrero y julio del año 2000 no aparecen cotizados; de lo cual se infiere que los otros meses sí fueron cotizados. Y, efectivamente, en el año 2000 hay prueba en el expediente (documento enviado por los Seguros Sociales) de cotizaciones en los siguientes meses: marzo, abril, mayo, junio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre. Interesan para el presente caso los meses marzo, abril, mayo, junio porque son los que integran el año anterior al reconocimiento de la invalidez hecho el 2 de agosto de 2000 (no se incluye el mes de agosto, aunque se cotizó porque, se vuelve a repetir, la valoración se hizo el segundo día de agosto). En todo caso son cuatro meses. Si se considera, como es lo acostumbrado en estas cuantificaciones que hace el Instituto de los Seguros Sociales, que el mes equivale a cuatro semanas, se tiene un total de 16 semanas.

   3. En la misma Resolución 50341/02, respecto del año 1999 se afirma que no fueron cotizados: "febrero, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre". Esa afirmación constituye un error fáctico porque sí existe constancia de los Seguros Sociales (obra en el expediente) de que se cotizó para pensión la suma de $16.200,oo mensuales en agosto, septiembre y octubre, es decir que no es cierto lo que se afirma en la Resolución en el sentido de que esos meses no se cotizaron. Haciendo el mismo cómputo de cuatro semanas por mes, se tiene que tres meses equivalen a doce semanas. Sumadas las 12 semanas a las 16 del año 2000, arroja un resultado de 28 semanas.

   4. Que hubiere sido hecha la cotización por fuera de término (como parece dar a entender la Resolución 50341) no afecta en absoluta la existencia de semanas cotizadas; inclusive la misma Resolución dice: "los períodos no cotizados se reemplazaron por aquellos que sí fueron pagados posterior y válidamente", de lo cual se infiere que los Seguros Sociales nunca han puesto en tela de juicio la existencia de la relación laboral existente entre A.S. y V.B., y si éste, como empleador, incurrió en mora, la mora ha quedado saneada al recibirse la cotización por la entidad gestora de la seguridad social; además, como lo ha repetido la Corte Constitucional en numerosos fallos de tutela, la mora patronal no puede perjudicar al trabajador .

   En conclusión: se incurrió en vía de hecho al no tenerse en cuenta por los Seguros Sociales que se cotizaron más de las semanas exigidas por el artículo 39 de la ley 100 de 1993. Por este aspecto prospera la tutela.

4. En cuanto a la orden que se dará, ésta sólo puede referirse a la Resolución 50341 de 2002 porque quedó por fuera del análisis hecho en la primera tutela instaurada. Por consiguiente, empleándose la frase consignada en la T-470/02: " la Corte la dejará sin efecto por cuanto en ella se incurrió en una ostensible vía de hecho". Y, la consecuencia será que se le ordenará al Seguro Social que resuelva nuevamente lo concerniente a la revocatoria directa, teniendo en cuenta que la peticionaria cotizó durante el año inmediatamente anterior a la declaratoria del estado de invalidez un número de semanas superior al exigido por el artículo 39 de la ley 100 de 1993.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución