Sentencia de Constitucionalidad nº 1081/02 de Corte Constitucional, 5 de Diciembre de 2002

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Política el ciudadano J.A.V.Q., presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 181 numeral 1 del Decreto-ley 1344 de 1970, modificado por el Decreto 1809 de 1990 "Por el cual se introducen reformas al Código Nacional de Tránsito Terrestre".

Por auto de 8 de julio del año 2002, el magistrado sustanciador admitió la demanda presentada, y ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor P. General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la misma, y al señor Ministro de Transporte, con el objeto que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada.

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial. Se subraya lo acusado.

"Decreto 1344 de 1970

(agosto 4)

"Por el cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre"

"Artículo 181. Modificado. Decreto 1809 de 1990. Artículo 1°. Reforma 158. Será sancionado con multa equivalente a veinte (20) salarios mínimos el conductor de un vehículo automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones:

1. Presentar licencia de conducción adulterada, falsificada o ajena. Además será puesto a órdenes de la autoridad penal correspondiente y dará lugar a inmovilización del vehículo".

El ciudadano demandante considera que la disposición acusada infringe el Preámbulo y los artículos 29 y 116 de la Constitución Política.

1. Considera el actor que la norma demandada resulta violatoria del Preámbulo de la Constitución Política, al tipificar conductas como las de presentar licencia falsificada, adulterada o ajena, como violatorias de las normas de tránsito, tratándose de conductas penales. Con esa doble tipificación, a su juicio, se vulnera el fortalecimiento de la unidad de la Nación, y se resquebraja la justicia y la igualdad dentro del marco jurídico que nos regula.

   Como sustento del cargo, cita el actor apartes de la sentencia C-357 de 1999, en donde se estipula la unidad procesal entre delitos y contravenciones, a fin de evitar "fallos contradictorios sobre unos mismos hechos".

2. El segundo cargo planteado por el ciudadano demandante, hace relación a la vulneración del debido proceso, pues considera que el procedimiento fijado para las contravenciones de tránsito no ofrece plenas garantías, pues no le permite al presunto infractor ejercer el principio de contradicción de la prueba, ni asumir el derecho de defensa a través de un mecanismo o procedimiento más amplio y con las garantías propias al hecho que se le imputa, por cuanto se consagra un procedimiento distinto al señalado en la jurisdicción penal, que es al que debe corresponder el conocimiento del hecho que erróneamente se tipifica como contravención.

3. Finalmente, aduce que se viola el principio del non bis in idem, por cuanto la resolución que impone la sanción al presunto infractor por parte de la autoridad administrativa, debe basarse en la condena previa por parte de autoridad judicial competente por falsedad documental. Si no es así, el legislador está otorgando función jurisdiccional a las autoridades administrativas, quienes adelantarían un sumario y con la resolución dictada en la cual se imponga una sanción al ciudadano infractor se juzgaría su conducta, resolución que además serían diligencias en el proceso penal como etapa instructiva juzgando dos veces por un mismo hecho.

   Por último, expresa el actor que no es posible y aceptable a la luz de la Constitución Política, que el acto administrativo emanado de la autoridad administrativa, deba ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tratándose de un hecho delictivo y de conocimiento de la justicia penal.

Intervención del Ministerio de Transporte

Solicita la entidad interviniente la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, con fundamento en los siguientes argumentos:

La medida que contempla la norma acusada busca la protección de los intereses generales y de la propia persona, porque no se limita a proteger al individuo frente a situaciones de incompetencia o de debilidad de voluntad, sino que se traduce en la protección de actividades que no afecten derechos de terceros y que constituyan para la persona elementos vitales de realización personal.

Aduce la entidad interviniente que de conformidad con el Código Nacional de Tránsito, la licencia de conducción es el documento que habilita a una persona para conducir un vehículo en el territorio nacional, lo que indica que quien la porta es idóneo para ejecutar esa actividad, previo el cumplimiento de los requisitos que exige el mismo estatuto. Por lo tanto, a quien infrinja las normas de tránsito les serán impuestas las sanciones que contempla el Código de Tránsito como la contenida en la disposición demandada, en el evento de que se porte una licencia falsificada, adulterada o ajena, independientemente de que esos hechos se deban poner en conocimiento de la autoridad judicial competente y de que el vehículo sea inmovilizado.

Agrega que las sanciones por faltas al Código Nacional de Tránsito, consisten en multa, suspensión o cancelación de la licencia de conducción y, pueden ser aplicadas como principales o accesorias, sin perjuicio de las sanciones de carácter civil y penal correspondientes. En ese orden de ideas, a juicio del Ministerio de Transporte, no le asiste razón al demandante en relación con la posible vulneración del principio de unidad procesal entre delitos y contravenciones, pues de ser así nunca se podría adelantar una actuación administrativa para conjurar contravenciones que podrían generar perjuicios a la comunidad o a los propios contraventores y, de otro lado, la justicia penal no podría iniciar y penalizar la comisión de hechos punibles.

Expresa el Ministerio de Transporte que al momento de ser expedida la licencia de conducción, esa entidad asigna una serie de rangos y números para cada organismo de tránsito. Igualmente, aduce que se establecieron unas condiciones mínimas de seguridad de documentos que se encuentran plasmadas en las resoluciones No. 500 y 2257 de 1998, de suerte que al momento de ser exigida la licencia de conducción por la autoridad administrativa correspondiente, ésta deberá ser confrontada con la cédula de ciudadanía, lo que hace posible que la autoridad fácilmente detecte su adulteración y falsificación.

Manifiesta la entidad interviniente, que las sanciones que prevé el Código Nacional de Tránsito, se imponen al infractor previo el agotamiento del procedimiento previsto en los artículos 238 y siguientes, en los cuales se garantiza el debido proceso al infractor, así como el derecho de defensa, pues el artículo 241 le permite comparecer por sí mismo o mediante apoderado judicial, sin contar con que el Ministerio Público puede intervenir en dichos procesos, con lo cual se desvirtúa el cargo del actor en relación con la vulneración del debido proceso. Así, a su juicio, resulta claro que la actuación administrativa adelantada en única, primera o segunda instancia, por la autoridad competente, se desarrolla con observancia del debido proceso, y los hechos punibles a que haya lugar, serán de conocimiento de la autoridad penal judicial, con base en los Códigos Penal y de Procedimiento Penal.

Por otra parte, añade que tratándose de actuaciones administrativas, naturalmente debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, puesto que a los infractores de las normas de tránsito se les adelanta proceso administrativo susceptible de control de legalidad por parte de esa jurisdicción, mientras que las transgresiones a las disposiciones penales por falsedad y adulteración son del resorte de la justicia penal, y cada una de ellas debe juzgar a las personas contraventoras con base en cada disposición y de acuerdo con los hechos y pruebas aportadas, luego no resulta cierto que la norma demandada vulnere el artículo 116 de la Constitución Política.

El P. General de la Nación, en concepto No. 2979 de 23 de agosto de 2002, solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad de la disposición acusada, argumentando para el efecto lo siguiente:

Manifiesta el Ministerio Público que la sanción pecuniaria de índole administrativo que consagra la norma demandada, busca el cumplimiento de las normas de tránsito, con lo cual se cumple un fin social al garantizar que quienes asuman la conducción de un vehículo se encuentren habilitados para hacerlo, de suerte que se brinde seguridad al conglomerado. De allí que frente a la presentación de una licencia adulterada, falsificada o ajena, se proceda de inmediato a la inmovilización del vehículo y a la sanción pecuniaria de su portador por infringir las normas de tránsito.

Aduce el P. que de conformidad con el principio de reserva legal le corresponde al legislador ordinario o extraordinario, señalar las conductas de reproche penal y fijar las penas restrictivas de la libertad o las sanciones de índole administrativo o disciplinario, así como fijar los procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para su imposición. En ejercicio de dicha función y en desarrollo de la libertad de configuración, el legislador ha previsto sanciones de carácter administrativo para quienes incumplan las disposiciones en materia de tránsito, entre las cuales está la multa cuya inexequibilidad se demanda y, que según el Ministerio Público, el actor erradamente considera de carácter penal, pues, no tiene en cuenta que dicha sanción puede coexistir con la sanción penal que, por el delito de falsedad se pueda configurar.

Expresa que, junto a la sanción de tipo administrativo que prevé el precepto acusado, y para cuya imposición también ha de observarse el debido proceso, según lo dispone la Constitución Política, se puede eventualmente incurrir en una conducta penal, razón por la cual el infractor puede ser puesto a órdenes de los funcionarios judiciales correspondientes. No por ello se puede afirmar, añade el P., que las autoridades de tránsito estén usurpando competencias propias de otras autoridades.

Considera también que la norma acusada no contempla que un mismo hecho de origen a un delito y a una contravención de tipo penal, pues la multa que imponen las autoridades de tránsito es la sanción atribuida por la configuración de una infracción o falta administrativa a las normas de tránsito, que puede coexistir con la posible comisión de un delito, sin que con ello se afecte el principio del non bis in ídem, porque se trata de dos clases de sanciones de naturaleza y fines diversos. Tampoco se puede sostener que las autoridades de tránsito al sancionar una infracción estén juzgando un delito, de tal manera que no existe la violación del artículo 116 de la Carta Política, como lo afirma el demandante, toda vez que el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración no implica la asunción de jurisdicción, como lo ha sostenido esta Corporación.

1. Competencia.

   En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.

2. Aclaración previa

   Advierte la Corte que el Decreto 1344 de 1970, que con las modificaciones introducidas por el legislador, fue el Código Nacional de Tránsito Terrestre, dejó de regir el 8 de noviembre de 2002, fecha esta en la cual inició su vigencia la Ley 769 de 2002, que lo sustituyó íntegramente.

   No obstante, la Corte se pronunciará sobre la demanda incoada contra el articulo 181, numeral 1, del Decreto 1344 de 1970, por cuanto en la fecha en que fue presentada, esa norma se encontraba vigente y puede estar surtiendo efectos jurídicos todavía.

3. El problema jurídico que se plantea.

   Corresponde a esta Corporación establecer si con la imposición de la sanción pecuniaria al conductor de un vehículo que presente licencia de conducción adulterada, falsificada o ajena, se vulnera la unidad de la Nación, por cuanto se tipifica como contravención a las normas de tránsito conductas que son constitutivas de delitos, con lo cual se viola de paso el derecho al debido proceso del presunto infractor al no permitirle el derecho de contradicción y de defensa en un proceso amplio, el principio del non bis in idem al condenarse al conductor dos veces por un mismo hecho, y el artículo 116 de la Constitución, a permitirse que las autoridades administrativas ejerzan la función de instruir y juzgar el delito de falsedad documental.

4. La potestad sancionadora de la Administración. El Código Nacional de Tránsito.

   4.1. El Pueblo de Colombia, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, con el fin de fortalecer la unidad nacional y "asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo, que garantice un orden político, económico y social justo" , decretó la Constitución Política, que en su artículo 1° define a Colombia como un Estado social de derecho, fundado en "el respeto a la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas" y en la "prevalencia del interés general". Por su parte, el artículo 2° de la Carta, establece como fines esenciales del Estado, entre otros, "servir a la comunidad, promover la prosperidad general" y "asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo".

   El artículo 113 de la Constitución al definir la estructura del Estado, establece como ramas del poder público, la legislativa, ejecutiva y judicial y, señala que además de los órganos que integran estas tres ramas del poder público, existen otros autónomos e independientes "para el cumplimiento de las demás funciones del Estado", los cuales tienen funciones separadas pero "colaboran armónicamente para la realización de sus fines".

   Ello significa, que el poder del Estado aun concebido como un todo unitario, debido a su propia estructura y a la especialización del trabajo de sus órganos, se desdobla S.. C-214/94 M.P.A.B.C. en una serie de atribuciones, competencias y facultades, consagradas en el ordenamiento constitucional, que se traducen en una gama de funciones que constituyen los medios o instrumentos indispensables para el cumplimiento de los fines del Estado.

   Ahora bien, el poder del Estado radicado en cabeza de la Administración, el cual se manifiesta, como se señaló, en una serie de competencias o potestades específicas, bien sea de mando, ejecutivas o de gestión, reglamentaria o jurisdiccional, también contempla la potestad administrativa sancionadora, que, como lo ha sostenido esta Corporación, se ha considerado como una expresión del poder de policía "en cuya virtud el Estado tiene la atribución de regular el ejercicio de las libertades individuales con el fin de garantizar el orden público. La sanción viene a ser el instrumento coactivo para hacer cumplir la medida de policía" Ibidem.

   Esa potestad sancionadora de la Administración, como lo ha expresado la Corte, es indudablemente administrativa y, difiere sustancialmente de la asignada al funcionario judicial para imponer una pena con ocasión de la comisión de un delito. En ese sentido, se dijo por la Corte:

   "La potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente y por sus fines de la potestad punitiva penal: "en ésta se protege el orden social colectivo, y su aplicación persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador, en la persona del delincuente. La potestad sancionadora de la administración sería, por el contrario, una potestad doméstica, en el sentido de vocada a la propia protección más que a otros fines sociales generales, con efecto sólo de quienes están directamente en relación con su organización y funcionamiento y no contra los ciudadanos en abstracto" I.. Se cita en la sentencia C-214 de 1994 a E.G. de Enterría - Tomás-Ramón F.. Editorial Civitas. Tomo II, pags. 96 y ss..

   Independientemente de las diferencias conceptuales entre la potestad punitiva administrativa y la penal, lo cierto es que ambas son expresiones de la facultad punitiva del Estado, mediante la cual se asignan atribuciones a los diferentes órganos a fin de imponer sanciones de distinta naturaleza, por parte de autoridades que pertenecen a distintas jurisdicciones cuya competencia les es asignada por la ley, pues como lo afirma la vista fiscal, sólo el legislador ordinario o extraordinario se encuentra constitucionalmente habilitado para establecer las conductas objeto de reproche penal y fijar las penas restrictivas de la libertad, o las sanciones de índole administrativo y disciplinario, así como establecer los procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para su imposición.

   Así las cosas, la potestad administrativa sancionadora de la Administración, constituye un instrumento con el que cuenta el Estado para preservar el orden jurídico institucional, mediante la cual puede la Administración imponer, bien a los servidores públicos a ella vinculados, ya a los particulares, el acatamiento y observancia de una disciplina que contribuya a la realización de los cometidos estatales, incluso a través de medios punitivos, garantizando en todo caso el debido proceso, el cual se debe aplicar a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas (art. 29 C.P.).

   Puede suceder que una conducta sea a la vez reprochable desde el punto de vista penal y administrativo, posibilidad ésta que ha sido avalada por la doctrina constitucional en los siguientes términos:

   "Es forzoso concluir entonces que la imposición de diversas sanciones respecto de una misma conducta, no implica de por sí una violación al principio non bis in idem, tal como lo ha manifestado esta Corte en repetidas ocasiones, ya que se trata de medidas de distinta naturaleza no excluyentes entre sí, impuesta por autoridades que pertenecen a diferentes jurisdicciones.

   Pero esto no es todo. Considerando que una misma conducta puede tener la virtualidad de acantonarse simultáneamente en diferentes ámbitos del derecho, esto es, producir efectos materiales lesivos de distintos derechos de una pluralidad de titulares, o de dos o más derechos de un mismo titular, claro es que el Estado debe proveer a la defensa y protección de tales derechos tipificando las conductas dañinas de los correspondientes bienes jurídicos. Y este es justamente el punto: el Estado Social de Derecho debe reivindicar a través de los respectivos estatutos la protección de los bienes jurídicos predicables de la sociedad y del estado mismo, bienes que por múltiples motivos pueden ser amenazados o vulnerados merced a una o varias conductas. Por donde, si una persona con una sola conducta quebranta varios bienes jurídicos, mal podría aducir a su favor el non bis in idem como medio para obtener un juzgamiento circunscrito a los linderos de uno solo de tales bienes, toda vez que el examen de dicha conducta frente a los demás bienes jurídicos afectados quedaría en el más completo abandono, allanándose así el camino para la eventual impunidad de los respectivos infractores, con la subsiguiente alarma social que con frecuencia da noticia sobre las políticas y acciones de la justicia administrativa y judicial. Por lo tanto, siendo claro que bienes jurídicos como el derecho a la vida, la administración pública, el orden económico social, el tesoro público, y todos los demás, merecen la más satisfactoria protección por parte del Estado y sus agentes, en modo alguno podría convalidarse una visión unidimensionalista de la función punitiva que le compete a las autoridades administrativas y judiciales. Antes bien, en el evento de que un servidor publico llegue a incurrir, por ejemplo, en el tipo "interés ilícito en la celebración de contratos", a más de la acción penal procederían las acciones disciplinaria y fiscal, en el entendido de que con su conducta el infractor pudo quebrantar tres bienes jurídicamente protegidos: la administración pública, la moral administrativa y el tesoro público. Se impone entonces reconocer el carácter de piedra angular que ostentan los bienes jurídicos, como que de ellos dependen los correspondientes estatutos rectores y represivos, las competencias, los procedimientos, y por supuesto, las condignas decisiones absolutorias o sancionatorias, que a manera de particulares resoluciones jurídicas conforman el universo de fallos pertinentes a la conducta infractora del sujeto pasivo de la acción administrativa y judicial" S.. C-620/2001 M.P.J.A.R.. Cfr. C- 196/99, C-506/02.

   4.2. Entrando al análisis concreto de la norma acusada, sea lo primero señalar que el legislador en ejercicio de la atribución asignada a partir de la reforma constitucional de 1968 "unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República" (artículo 11, Acto Legislativo No. 1 de 1968), atribución también conferida al Congreso en el artículo 150, numeral 25 de la actual Constitución, expidió el Código Nacional de Tránsito, el cual regula en todo el territorio nacional la libertad de locomoción, y cuyo objeto es el de regular la circulación de los peatones, animales y vehículos por las vías publicas y por las vías privadas que estén abiertas al público. Así, resulta claro, que la libertad de locomoción se encuentra sujeta a la intervención y reglamentación por parte de las autoridades administrativas, con el fin de garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes, en los términos que establezca la ley.

   El Código Nacional de Tránsito Terrestre, vigente hasta el 8 de noviembre del año en curso, disponía en el artículo 181 que se demanda, que ninguna persona podrá conducir un vehículo sin portar consigo la licencia de conducción correspondiente "o un carnet especial según sea el caso", dentro del territorio nacional (art. 17), para cuya obtención se requiere acreditar los requisitos contemplados en el artículo 19 del mismo estatuto, con los cuales se pretende demostrar la aptitud física y mental para conducir un vehículo, es decir, la idoneidad de quien va a ejecutar dicha actividad, con la clara finalidad de garantizar la convivencia y el orden social, en procura de la protección de todas las personas pues, como se sabe, los vehículos son un factor de riesgo para la vida humana, tanto de quien lo conduce como de los peatones. De ahí, que el Estado tenga la obligación de regular esa actividad, a fin de que solamente personas idóneas la puedan ejecutar.

   En ese orden de ideas, las autoridades administrativas se encuentran facultadas para sancionar a quienes infrinjan la obligación de portar la licencia de conducción. Sin embargo, la pregunta que ha de formularse en el examen de constitucionalidad, es si las autoridades administrativas encargadas del conocimiento de la contravención consagrada en la norma demandada, pueden imponer la multa que establece la norma, cuando esta resulte falsificada o adulterada.

   Como se vio al analizar brevemente la potestad administrativa sancionadora de la Administración, ésta se desprende de la facultad punitiva del Estado, mediante la cual se busca preservar el orden jurídico institucional en procura del cumplimiento de los fines del Estado, en la cual se deben observar y respetar las garantías del debido proceso, tal como lo dispone el artículo 29 de la Constitución Política al expresar que "el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas", el cual comporta una serie de garantías como la publicidad y la celeridad del procedimiento, el derecho de defensa y de contradicción, el principio de legalidad del ilícito y de la pena, la garantía del juez competente, S.. 506/02 M.P.M.G.M.C. que deberán ser observadas por las autoridades administrativas competentes.

   Ahora bien, el precepto demandado establece una sanción de multa equivalente a veinte salarios mínimos al conductor de un vehículo que presente licencia "adulterada, falsificada o ajena" y, establece la norma que "Además será puesto a órdenes de la autoridad penal correspondiente y dará lugar a la inmovilización del vehículo". Significa ello, a juicio de la Corte, que una vez entregada la orden de comparendo por la autoridad de tránsito correspondiente al funcionario competente para conocer de la falta a la que se refiere la norma acusada, esto es, los secretarios, inspectores municipales y distritales de tránsito y en su defecto los alcaldes municipales y los inspectores de policía (art. 236 Código Nacional de Tránsito), entra a verificar mediante un procedimiento breve si se incurrió o no en la falta prevista en el Código de Tránsito, sin que pueda considerarse que la decisión que entonces se adopte, sea un juicio de carácter penal sobre la existencia o no del delito de falsedad, ni mucho menos con respecto a la autoría del mismo, asuntos estos que corresponden a la jurisdicción penal del Estado.

   Lo que ocurre es que son independientes los hechos objeto de la investigación penal y la falta administrativamente sancionable por las autoridades de tránsito, con observancia por parte de éstas del debido proceso administrativo como ya se advirtió.

   De esta suerte, encuentra la Corte que la norma acusada se ajusta a la Constitución por el distinto ámbito en que actúan las autoridades administrativas y la jurisdicción penal del Estado.

   No obstante, y en atención a que eventualmente el proceso penal que llegare a adelantarse para establecer si la licencia de conducción es falsificada puede culminar con la declaración de inexistencia del hecho, sería contradictorio que el Estado a través de sus funcionarios administrativos imponga la sanción de multa y que ésta, pese a la inexistencia del hecho que le sirve de fundamento pudiera mantenerse. Por ello, en ese evento, la multa que fue pagada por el presunto infractor carecería de causa, razón esta por la cual en esta hipótesis tiene derecho a su devolución. De esta manera se armonizan entonces, las normas administrativas y penales para evitar la vulneración de los derechos individuales.

   Se observa por la Corte que la presentación de una licencia de conducción ajena por el conductor del vehículo, reconociendo expresamente que no es la suya no es delito, aun cuando sí puede ser una falta sancionable por las autoridades de tránsito, el no portar la propia licencia de conducir.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,