Sentencia de Tutela nº 660/04 de Corte Constitucional, 8 de Julio de 2004

1. Hechos y pretensiones

   Los demandantes actuando a través de apoderado judicial, manifiestan que son empleados administrativos vinculados al magisterio oficial del Municipio de Majagual (Sucre). Consideran que la Nación -Ministerio de Educación Nacional-, el Municipio de Majagual (Sucre) y el Departamento de Sucre les han violado sus derechos fundamentales a la vida, al trabajo, a la salud, a la seguridad social y al mínimo vital, pues no les han cancelado sus salarios desde el 1° de enero de 2003 hasta la fecha de presentación de la solicitud de amparo La acción de tutela fue presenta ante la Oficina Judicial de Sincelejo, el trece (13) de noviembre de 2003., no obstante que prestaron sus servicios como empleados administrativos en diferentes establecimientos educativos del municipio de Majagual.

   Señalan que de conformidad con Resoluciones Dichas Resoluciones fueron proferidas el tres (3) de diciembre de 2002 y vincularon provisionalmente a los demandantes en diferentes cargos, tales como : Auxiliar Administrativo, Analista de Sistemas, Celador, Auxiliar Operativo (Aseadora), Secretaria, B.. emanadas de la Alcaldía de dicho municipio, fueron nombrados en forma provisional para prestar sus servicios en diferentes planteles educativos, en aplicación de la Ley 715 de 2001.

   Indican que no cuentan con otros ingresos diferentes al salario y por ello no han podido responder por sus necesidades básicas y las de su familia, quedando expuestos a una ostensible penuria económica.

   Para la protección de los derechos que consideran les han sido violados solicitan se ordene al Alcalde del Municipio de Majagual que en el término perentorio de 48 horas, contado a partir de la notificación de la sentencia remita, si no lo ha hecho ya, la información y documentación pertinente de los demandantes. Al Gobernador del Departamento de Sucre que una vez recepcionada la documentación en el término de 48 horas proceda a cancelar los salarios adeudados debidamente indexados. Si no dispone de los recursos suficientes, previa certificación al juzgado, contará con el mismo término para iniciar las gestiones tendientes a la obtención de los mismos, que le permitan cumplir en su totalidad con el pago completo de los mencionados salarios, lo cual debe hacer en el término de un mes. Así mismo, solicitan, se disponga que la Nación -Ministerio de Educación Nacional-, gire si aún no lo ha hecho, los recursos económicos al Departamento de Sucre para el pago de los salarios adeudados a los accionantes.

2. Respuestas de los entes accionados

   - El Departamento de Sucre, a través del Secretario de Educación Departamental, indicó, en primer lugar, que no es cierto que la vinculación en provisionalidad de los accionantes obedezca al cumplimiento de la Ley 715 de 2001, por cuanto a la fecha, la Nación no ha fijado las plantas de personal en el municipio de Majagual como lo establece el artículo 40 numeral 2° de la citada ley. Señaló textualmente que: ''faltando tal requisito, no podía la administración Municipal vincular provisionalmente a unos Administrativos sin tener una planta de cargos tal como lo establece la Constitución Nacional Art. 122, en concordancia con el artículo 40 No. 2 de la Ley 715 de 2001''. (Negrillas dentro del texto original)

   Adicionalmente, informó que es cierto que a raíz de la expedición de la Ley 715 de 2001, al Departamento le compete administrar y distribuir los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones destinados a los municipios no certificados de conformidad con el artículo 6 de la precitada ley, siempre y cuando éstos hayan acreditado ante el Ministerio de Educación Nacional la documentación requerida de acuerdo a los esquemas establecidos por dicha cartera.

   Destaca que el municipio de Majagual, no obtuvo la aprobación de la inclusión de los accionantes en la proyección del estudio de la planta de personal, tal y como se refleja en el Oficio N° 4100000928 de julio 8 de 2003 emanado de la Dirección de Planeación del Ministerio de Educación Nacional.

   Finalmente, advierte que el Departamento es el administrador y pagador de los docentes de los municipios no certificados, siempre y cuando éstos previamente, envíen al Ministerio de Educación Nacional, la información, documentación y acreditaciones respectivas que les permitan acceder a los recursos del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de servicios educativos a cargo del Estado y los cuales hayan sido reconocidos y validados por dicho ministerio. En el caso concreto, indica, estos requisitos no se cumplen, toda vez que no fueron validados los accionantes en los estudios efectuados por el Ministerio de Educación, por lo cual la Administración Departamental no puede reconocer y pagar suma alguna.

   - El Ministerio de Educación Nacional, a través del señor H.A.C.G. -Abogado del Grupo de Procesos Especiales-, señaló que el Gobierno Nacional certificó al Departamento de Sucre, mediante Resolución N° 2680 de junio 26 de 1996. Indicó que esa certificación es un acto complejo al estar integrada por la mencionada resolución, el Acta de entrega de bienes, personal y establecimientos a la entidad territorial de la cual forma parte una Diligencia de Compromiso que asegura la idoneidad de la organización y operación departamental o distrital para la administración eficiente del situado fiscal con el fin de atender la prestación del servicio educativo.

   Así las cosas, indicó, el Departamento del Sucre, es autónomo en la administración de la planta docente y administrativa de los establecimientos educativos de conformidad con la certificación expedida y con cargo al situado fiscal y es el responsable de administrar y distribuir los recursos teniendo en cuenta las orientaciones dadas por el Ministerio de Educación Nacional sobre prioridades de pago con cargo a esos recursos.

   - El municipio de Majagual no allegó comunicación alguna al expediente.

1. Primera instancia.

   El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, mediante Sentencia proferida el cuatro de diciembre de 2003, concedió la tutela interpuesta al considerar que en el presente caso, se cumple con los dos requisitos señalados por la jurisprudencia constitucional para que prospere la acción de tutela como mecanismo transitorio para reclamar los salarios en mora, al demostrarse, en primer lugar, el perjuicio irremediable y en segundo lugar, que los accionantes solamente cuentan con el salario como única fuente de ingresos.

2. Impugnación.

   El fallo de primera instancia fue impugnado por el Gobernador de Sucre, argumentando que no es cierto que la vinculación en provisionalidad de los actores se haya llevado a cabo en cumplimiento de la Ley 715 de 2001, toda vez que a la fecha el Gobierno Nacional no ha fijado la planta de personal en el municipio de Majagual como lo establece el artículo 40 numeral 2° de la mencionada ley.

   Afirma que el Alcalde de Majagual vinculó a los actores sin el cumplimiento de los presupuestos exigidos por la Ley 715 de 2001 -existencia de cargos-, motivo por el cual el Ministerio de Educación Nacional no ha validado la información suministrada por ese ente territorial ni ha girado los recursos correspondientes.

   Sostiene que en varias oportunidades la Administración Departamental le ha insistido al Alcalde de Majagual que revoque los mencionados actos administrativos y proceda a vincular bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicios a los 32 administrativos como venían vinculados con anterioridad, incluido el primero (1) de noviembre de 2000, ''lo que los ubica dentro de aquellos a que se refiere el artículo 38 de la Ley 715 de 2001, pero a los que sin duda les falta el requisito obligatorio de la planta de personal, para acceder al derecho a ser vinculados provisionalmente.''

   Concluye que por no cumplir la vinculación de los accionantes con las exigencias legales, sus remuneraciones no quedan cobijadas con los recursos girados por el Ministerio de Educación Nacional para el pago de los administrativos de los municipios no certificados, por lo que para la Administración Departamental resulta imposible proceder al pago reclamado.

3. Información adicional

   El Ministerio de Educación Nacional, mediante oficio de enero quince (15) de 2004, a través de la Asesora (e) de la Oficina jurídica, allega al expediente el ''Cuadro del Sistema General de Participaciones vigencia 2003'' sobre el giro realizado al Departamento de Sucre para el pago de los salarios a docentes.

4. Segunda instancia.

   La Corte Suprema de Justicia, S. de Casación Laboral, mediante Sentencia proferida el dos de marzo de 2004, decidió revocar el fallo impugnado bajo las siguientes consideraciones:

   - Aunque en el presente caso aparece demostrado que los accionantes fueron vinculados laboralmente al Municipio de Majagual y que han venido prestando sus servicios, y por lo tanto se les deben los salarios respectivos, por no existir claridad en cuanto a quien le corresponde realizar el pago, son los jueces naturales los facultados para decidir a qué presupuesto corresponde la cancelación de tales acreencias laborales.

   - Indica que el Municipio de Majagual al hacer las designaciones no ajustó su conducta a los trámites legales -aprobación de la Planta de Personal y la respectiva asignación de presupuesto-. En consecuencia, al no existir la correspondiente disponibilidad de los dineros públicos, resulta razonable que la Gobernación no haya procedido a hacer los pagos.

   - Señala que tampoco puede el juez de tutela compeler al Ministerio de Educación Nacional a que gire unos dineros con desconocimiento de las regulaciones vigentes a las cuales debe someter su actuación.

   - Sostiene que ha sido criterio reiterado de la S. que ''desde la instancia de la tutela no se pueden adoptar decisiones que alteren las reglas y principios de la formación del presupuesto de las entidades territoriales que impliquen un desequilibrio de las cuentas de la Nación, los Departamentos o los Municipios, existiendo los mecanismos judiciales idóneos para que los jueces naturales diriman la controversia y se afecten los presupuestos por los senderos legalmente adecuados.''

1. Competencia

   De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, es competente para revisar el fallo de tutela de la referencia.

2. Reiteración de jurisprudencia. Al trabajador le asiste el derecho de recibir su salario o mesada pensional oportunamente con el fin de garantizar con éste la subsistencia digna de él y de su familia.

   De acuerdo con la doctrina de este tribunal, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para lograr el efectivo pago de acreencias de carácter laboral, sean salarios o mesadas pensionales, por cuanto el orden jurídico ha establecido otros mecanismos judiciales de defensa, excepción hecha de aquellas situaciones en las cuales se encuentre acreditada la amenaza o violación de los derechos fundamentales a la vida, salud, mínimo vital y dignidad humana de quienes reclaman su pago Corte Constitucional, Sentencias T-606/99, T-240/01, T-242/01, T-346/04 y T-505/04..

   Lo anterior, a partir de la presunción inicial de que la falta de pago puntual y completo del salario o de la mesada pensional, imposibilitan al trabajador y al pensionado para atender sus necesidades básicas de carácter personal y familiar (vivienda, vestido, salud alimentación, educación, pago de servicios públicos, etc), lo que implica la violación del mínimo vital, el cual se ha entendido como ''los requerimientos básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y de su familia, no solamente en lo relativo a la alimentación y vestuario sino en lo referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto a factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida que, no obstante su modestia, corresponda a las exigencias más elementales del ser humano.'' Corte Constitucional, Sentencia T-011/98. M.P: J.G.H.G..

   En relación con el salario que recibe un trabajador por la labor prestada, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que este constituye un elemento necesario para su subsistencia, al cubrir esa suma de dinero sus necesidades básicas ''Los principios que informan la garantía de percibir los salarios y las demás acreencias laborales, exigen una valoración cualitativa y no cuantitativa del concepto de remuneración mínima vital (T-439/2000). La idea de un mínimo de condiciones decorosas de vida, no solo atiende a una valoración de las necesidades biológicas individuales mínimas para subsistir, sino a la apreciación material del valor del trabajo, de las circunstancias propias de cada individuo, y del respeto por sus condiciones particulares de vida'' (Sentencia T-394 de 2001. M.P: M.G.M.C.. . Así, se ha considerado que la falta de pago de dicho emolumento afecta el mínimo vital del trabajador y de su familia, causándose un perjuicio irremediable, el cual debe evitarse o subsanarse a través del amparo tutelar, por cuanto el desorden administrativo o los malos manejos presupuestarios que pueden conducir a una cesación de pagos no deben ser soportados por el trabajador o su familia Corte Constitucional, Sentencia T-816 de 2003. M.P: R.E.G.. .

   Precisamente la Corte Constitucional, en relación con el incumplimiento en el pago de salarios y la consecuente vulneración del derecho fundamental al mínimo vital, señaló las siguientes hipótesis fácticas mínimas que gobiernan su reconocimiento por el juez de tutela Corte Constitucional, Sentencia T-148 de 2002. M.P : M.J.C.E.. :

   Que exista un incumplimiento en el pago del salario al trabajador que por su parte ha cumplido con sus obligaciones laborales;

   2) Que dicho incumplimiento comprometa el mínimo vital de la persona. Esto se presume cuando

   1. el incumplimiento es prolongado o indefinidoCorte Constitucional, Sentencia T-725 de 2001, M.P.J.A.R.: ''Sobre la afectación del mínimo vital o de subsistencia ha dicho la Corte, en reiterada jurisprudencia, que éste se presume afectado, cuando la suspensión en el pago del salario se prolonga indefinidamente en el tiempo, de tal suerte que se coloca al trabajador y a su familia en una situación económica crítica que afecta sus derechos fundamentales y que hace necesaria la intervención rápida y eficaz del juez de tutela para restablecer su goce, correspondiéndole al demandado la demostración de que el peticionario de la tutela cuenta con otros ingresos o recursos, con los cuales pueda atender sus necesidades primarias vitales y las de su familia'' (subrayas fuera de texto).. La no satisfacción de este requisito lleva a que no se pueda presumir la afectación del mínimo vital, la cual deberá ser probada plenamente por el demandante para que proceda la acción de tutela.

   2. el incumplimiento es superior a dos meses, Corte Constitucional, Sentencia T-795 de 2001, M.P.M.J.C.E.: ''(L)a Corte ha establecido una presunción de afectación del mínimo vital cuando la suspensión en el pago del salario es prolongada o indefinida, salvo que se trate del incumplimiento de hasta dos salarios mínimos mensuales'' (subrayas fuera de texto). salvo que la persona reciba como contraprestación a su trabajo un salario mínimo. Corte Constitucional, Sentencias T-241 de 2000, M.P.J.G.H.G. y T-1026 de 2000 M.P.A.M.C..

   3) La presunción de afectación del mínimo vital debe ser desvirtuada por el demandado o por el juez, mientras que al demandante le basta alegar y probar siquiera sumariamente Corte Constitucional, Sentencia T-795 de 2001, M.P.M.J.C.E.: ''(L)a Corte ha precisado que si se afirma que el derecho al mínimo vital está siendo vulnerado y ello se demuestra indiciariamente, corresponde al juez de tutela determinar si en efecto se configura dicha vulneración. Ello se desprende de la especial función asignada al juez de garantizar los derechos fundamentales.'' que el incumplimiento salarial lo coloca en situación crítica, ''La acción de tutela procede sólo para proteger el mínimo vital del accionante, esto es, ''para evitar que el trabajador sufra una situación crítica económica y psicológica'', sentencias SU-342 de 1995, T-019 de 1997, T-081 de 1997, T-261 de 1997. dada la carencia de otros ingresos o recursos diferentes al salario que le permitan asegurar su subsistencia. Corte Constitucional, Sentencia T-683 de 2001, M.P.M.G.M.C.: ''En efecto, si hay elementos de juicio que indican que el trabajador tiene otros ingresos que le permiten subsistir dignamente sin el salario, la tutela no puede prosperar.'' (subrayas fuera de texto)

   4) Argumentos económicos, presupuestales o financieros no son razones que justifiquen el incumplimiento en el pago de los salarios adeudados al trabajador. Corte Constitucional, Sentencia T-035 de 2001, M.P.C.P.S.. Lo anterior no obsta para que dichos factores sean tenidos en cuenta al momento de impartir la orden por parte del juez de tutela tendiente a que se consigan los recursos necesarios para hacer efectivo el pago.''

   Categóricamente, esta Corporación ha llamado la atención sobre la imposibilidad de justificar el incumplimiento en el pago de salarios por razones exclusivamente de tipo económico, presupuestales o financieros, por cuanto ''si bien es conocida por parte de la Corte Constitucional la crisis económica, presupuestal y financiera que aqueja a la mayoría de entidades locales, y asumiendo la misma posición adoptada en casos similares al que es objeto de revisión, esta Corporación ha señalado que una entidad pública o privada que se encuentre inmersa en problemas de orden económico o financiero, no la exime de su principal obligación como empleadora, cual es la de cumplir oportunamente con el pago de las acreencias laborales'' Ibid.

   En efecto, esta Corporación ha considerado que ''corresponde a las entidades públicas, efectuar con la debida antelación, todas las gestiones presupuestales y de distribución de partidas que sean indispensables para garantizar a sus trabajadores el pago puntual de la nómina. Cuando la administración provee un cargo está abocada a verificar la existencia del rubro presupuestal que le permita sufragar la respectiva asignación, y de ahí que su negligencia no excuse la afectación de los derechos pertenecientes a los asalariados- docentes sobre quienes no pesa el deber jurídico de soportarla'' Corte Constitucional, Sentencia T-234 de 1997

3. El caso Concreto

   Los accionantes, solicitan que se protejan sus derechos fundamentales a la vida, a la subsistencia, al trabajo, a la salud, a la seguridad social y al mínimo vital que consideran afectados porque no le han sido cancelados sus salarios desde el 1° de enero de 2003 hasta la fecha de presentación de la solicitud de amparo, no obstante que prestaron sus servicios como empleados administrativos en diferentes establecimientos educativos del municipio de Majagual.

   El Gobernador de Sucre, asegura que el Departamento es el administrador y pagador de los docentes de los municipios no certificados, siempre y cuando éstos previamente, envíen al Ministerio de Educación Nacional, la información, documentación y acreditaciones respectivas que les permitan acceder a los recursos del Sistema General de Participaciones, requisitos que en este caso no fueron cumplidos.

   Por su parte, el Ministerio de Educación, indicó que el Departamento del Sucre, es autónomo en la administración de la planta docente y administrativa de los establecimientos educativos de conformidad con la certificación expedida y con cargo al situado fiscal y es el responsable de administrar y distribuir los recursos teniendo en cuenta las orientaciones dadas por esa cartera sobre prioridades de pago con cargo a esos recursos.

   El juez de primera instancia, concedió el amparo tutelar como mecanismo transitorio, al considerar que en el caso sub examine se cumplen con los presupuestos fijados por la jurisprudencia constitucional para que prospere dicha acción, es decir, la existencia del perjuicio irremediable y que los accionantes solamente cuenten con el salario como única fuente de ingresos.

   Por el contrario, el juez de segunda instancia revoco el fallo impugnado al estimar que al no existir claridad en cuanto a quien le corresponde realizar el pago, son los jueces naturales los facultados para decidir a qué presupuesto corresponde el pago de tales acreencias laborales.

   3.1. Presupuestos fácticos

   El primer presupuesto para que proceda la protección tutelar en materia de salarios es que haya certeza sobre la existencia de la relación laboral y el incumplimiento en el pago de los salarios.

   En este caso, el pago no se ha producido porque el Departamento, que es quien tiene a su cargo la administración de los recursos previstos para el efecto, argumenta que no existe base legal para proceder a girar los recursos, debido a que los nombramientos en provisionalidad que hizo el municipio en cabeza de los actores son irregulares.

   No le corresponde a la Corte entrar a dirimir la controversia que pueda surgir sobre la regularidad o no de los nombramientos en provisionalidad realizados por el municipio, pero si observa que de la conducta del Departamento se deriva una violación de los derechos fundamentales de los actores, por las siguientes razones:

   .- Los actores habían venido trabajando en el municipio con anterioridad a su vinculación mediante nombramiento en provisionalidad, a través de órdenes de prestación de servicios.

   .- El municipio expidió unas resoluciones de nombramiento que configuran en cabeza de cada uno de los actores una situación jurídica particular y concreta.

   .- Los actores han venido cumpliendo con las obligaciones que les corresponden como consecuencia de ese nombramiento.

   .- La eventual irregularidad de los nombramientos no puede traducirse en que, de manera unilateral, la Administración omita el pago de los salarios, sino que el yerro debe subsanarse por el camino jurídico que resulte procedente para privar de validez a los actos irregulares amparados de presunción de legalidad.

   3.2. Procedencia de la protección por la vía de la acción de tutela

   En el presente caso, la S. constata que se cumplen los presupuestos fácticos mínimos para que por medio de la acción de tutela se pretenda el pago de acreencias labores. En efecto, como quedó precisado, la acción de tutela procede cuando se comprueba una afectación del mínimo vital, el cual se supone vulnerado (i) Cuando existe un incumplimiento en el pago de salarios. (ii) Cuando dicho incumplimiento es prolongado o indefinido, es decir, que se prolonga por más de dos meses, salvo que la persona reciba como contraprestación a su trabajo un salario mínimo. (iii) Los argumentos económicos, presupuestales o financieros no son de recibo para justificar el incumplimiento salarial y (iv) No obstante se comprueben las anteriores hipótesis, no se entiende afectado el mínimo vital, cuando se demuestra que la persona cuenta con otros ingresos o recursos con los cuales puede satisfacer sus necesidades primarias vitales y las de su familia Corte Constitucional, Sentencias SU-342/95, T-081/97, T-019/97, T-081/97, T-261/97, SU-995/99, T-241/00, T-035/01, T-683/01, T-725/01, T-907/01, T-1088/01

   De las pruebas allegadas en el expediente, se colige que a los demandantes se les adeudan más de dos meses de salario. Así mismo, las entidades accionadas no probaron que los mismos cuenten con otros ingresos o recursos con los cuales pueda afirmarse que su mínimo vital no había sido afectado. Y finalmente, de acuerdo con la jurisprudencia citada no son admisibles los argumentos de carácter económico para justificar el no pago de salarios.

   En virtud de lo anterior, esta S. reitera que en el caso sub lite, se cumplen las hipótesis mínimas que permiten concluir una afectación del mínimo vital de los señores: E.A.A., M.A.T., E.M.A.A., M.E.A.C., M.I.A.R., O.S.A.U., W.A.C.T., D.C.G., D. delS.C.C., E.C.C.M., M. delC.C.B., M.C. de A., N.E.C.N., T. delC.C.P., E.A.D.D., A. delC.F.G., J.I.G.G., J.L.L.A., M.N.M., J.A.M.C., A. delR.M.U., C.C.M.Y., R. de la Cruz Mercado Yepes, M.L.M.A., B.M.H., D.T.M.R., S. delC.M.B., R.M.R., W. josé N.M., M.E.P.C., N. delC.P.R., Jasenis Saudit Rodelo Cuello, D.E.R.M., A.D.R.R., M.I.S.A., L.A.S.C., D.E.S.P., Sugenis Finlandia Tarrifa Bueno y J.Y.M., las cuales no fueron desvirtuadas por las entidades demandadas.

En éstos términos, se revocará la decisión proferida por la Corte Suprema de Justicia, S. de casación Laboral, y en su lugar se concederá la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la subsistencia, al trabajo, a la salud, a la seguridad social y al mínimo vital de los demandantes, ordenando al Departamento de Sucre, que si aún no lo ha hecho, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación de esta sentencia, adopte las medidas pertinentes para girar de manera inmediata los recursos necesarios para el pago de los salarios de las personas designadas en provisionalidad, como quiera que existen unas resoluciones en firme que realizaron esos nombramientos y al Municipio de Majagual para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes de que reciba los recursos, cancele a los demandantes los salarios correspondientes a los meses de enero a noviembre de 2003.

La anterior decisión, en sede de tutela, no comporta valoración alguna de la Corte Constitucional en relación con la regularidad o no de los nombramientos hechos por el municipio de Majagual, situación que debe definirse por la correspondiente vía procesal.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución