Sentencia de Tutela nº 655/04 de Corte Constitucional, 8 de Julio de 2004

1. Hechos y fundamentos de la solicitud de amparo

   La señora M.C.R.S., interpuso acción de tutela contra el Seguro Social Seccional Santander por considerar vulnerados sus derechos a la vida en condiciones dignas, a la salud y a la seguridad social.

   Relata en su solicitud que se encuentra afiliada a la E.P.S. accionada, entidad que la viene tratando de la enfermedad de catarata que padece desde hace aproximadamente cinco años, la cual le ha generado pérdida total de la visión.

   Señala que el Seguro Social le ordenó y práctico cirugía de catarata en su ojo derecho y con posterioridad le fue diagnosticada la del izquierdo. No obstante, indica que desde el 22 de agosto de 2003, fecha de dicho diagnóstico, si bien se le han practicado los exámenes previos y le fue autorizada la cirugía de su ojo izquierdo, para el 18 de noviembre de dicho año la misma no se había llevado a cabo.

   Finalmente, expresa que dicha situación afecta su calidad de vida por cuanto no puede realizar sus actividades cotidianas, impidiéndosele el goce de sus demás garantías constitucionales. En consecuencia solicita se ordene a la E.P.S. accionada realizar el procedimiento quirúrgico que requiere y se le brinde la atención integral para paliar su enfermedad.

2. Respuesta del Seguro Social

   El gerente del Seguro Social Seccional Santander informó que ''el presupuesto actual está comprometido con fallos judiciales anteriores'', sin embargo, señala que el procedimiento requerido por la accionante está en lista de prioridades para la próxima adición presupuestal. Agregó que una vez fijada la fecha, la hora y el lugar para la intervención quirúrgica se le comunicará a la tutelante.

   Por lo anterior, solicitó al juez de instancia que le proporcionará un tiempo prudencial para la práctica de la cirugía de catarata solicitada, dado que existen intervenciones quirúrgicas represadas de gran importancia las cuales se llevarán a cabo con nuevos recursos que se esperan en el próximo mes.

   Concluye que "no es el querer de la institución no proporcionar los servicios de salud, solicitados por la accionante, pues el retraso en el mismo es por razones de FUERZA MAYOR, que son bien conocidas por todos los afiliados, sin pretender con lo anterior justificar el retraso para la autorización de la misma." Cfr. Folio 35 del expediente.

3. Pruebas practicadas por el juez de instancia

   Una vez avocado conocimiento por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de B., éste mediante auto del 18 de noviembre de 2003 decretó el recaudo de las siguientes pruebas:

   3.1. Dictamen de medicina legal

   Con el fin de establecer la clase de dolencia, el tratamiento a seguir, la urgencia y necesidad de la cirugía de catarata, la posibilidad de reemplazar este procedimiento por otro tratamiento y las consecuencias que genera en la salud y la calidad de vida de la accionante la no realización de dicho procedimiento, se solicitó al Instituto de Medicina Legal practicarle un examen médico.

   El médico forense en su valoración señaló que se trata de una paciente de 66 años con diagnóstico de catarata del ojo izquierdo "por el cual su visión está muy limitada por lo que requiere de cirugía propuesta para su manejo y corrección, siendo éste el único procedimiento recomendado en el estado de esta patología." Cfr. Folio 33 del expediente.

   Concluye que "aun cuando no es una urgencia vital sí debe ser sometida al procedimiento quirúrgico" I..

   3.2. Declaración de la accionante

   El 19 de noviembre de 2003 rindió declaración ante el a-quo la accionante quien en lo fundamental señaló que devenga por concepto de pensión un salario mínimo, recursos de los cuales debe destinar $120.000 para pago de arrendamiento, fuera de los gastos generados por concepto de servicios públicos y su manutención. Además reiteró los planteamiento expuestos en su solicitud de tutela.

   3.3. Certificación de la Oficina de Instrumentos Públicos y la Dirección de Tránsito de B.

   En cumplimiento de lo ordenado por el juez de instancia la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y la Dirección de Tránsito de B. informaron que la accionante no reporta propiedad de bienes inmuebles ni de vehículos, respectivamente.

4. Decisión judicial objeto de revisión

   El Juzgado Séptimo Penal del Circuito de B., mediante fallo del 28 de noviembre de 2003 negó la acción de tutela.

   A juicio del a-quo la no realización del procedimiento quirúrgico solicitado por la accionante no pone en riesgo su vida, es decir, no reviste urgencia médica, conforme a lo conceptuado por el médico forense.

   En el mismo sentido infiere que la espera del plazo prudencial al que se refiere el accionado no afecta los derechos de la solicitante ni genera para ella un perjuicio irremediable, lo cual hace improcedente el amparo solicitado.

   No obstante, consideró que no es viable someter a la actora a una espera indefinida para que le sea practicado el procedimiento médico que originó la presente acción de tutela, pues ello lleva a desmejorar su estado de salud y dignidad humana, motivo por el cual "previene" a la entidad accionada para que en el lapso no mayor a un mes, le realice la intervención quirúrgica solicitada.

   El fallo no fue impugnado.

1. Problema jurídico

   La Sala debe determinar si la no realización de la cirugía de catarata que le fue ordenada a la accionante configura una violación a sus derechos fundamentales y si tal vulneración exige pronunciamiento del juez tutela.

2. Dimensiones del derecho a la vida y su relación con el derecho a la salud. Reiteración de Jurisprudencia

   En su jurisprudencia la Corte Constitucional ha entendido por derecho a la salud ''la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser. Implica, por tanto, una acción de conservación y otra de restablecimiento''. Corte Constitucional. Sentencia T-597 de 1993 M.P.E.C.M..

   También se ha explicado que este derecho consagrado en el artículo 49 de la Carta Política no solamente incluye el poder de reclamar atención médica, quirúrgica, hospitalaria y terapéutica, tratamientos y medicinas, sino que incorpora necesariamente el derecho al diagnóstico, es decir, la seguridad de que, si los facultativos así lo requieren, con el objeto de precisar la situación actual del paciente en un momento determinado, con miras a establecer, la terapéutica indicada y controlar oportuna y eficientemente los males que lo aquejan o que lo pueden afectar, se ordenen y practiquen de manera oportuna y completa los exámenes y pruebas que los médicos prescriban. Corte Constitucional. Sentencias T-366 de 1999 M.P.J.G.H.G. y T-849 de 2001 M.P.M.G.M.C..

   Tanto la salud como la seguridad social, hacen parte de los denominados derechos de segunda generación, que corresponden al Capítulo II del Título II de la Constitución Política, ''Los derechos económicos, sociales y culturales''.

   En este sentido, se ha explicado Corte Constitucional. Sentencias T-102 de 1998 M.P.A.B.C. y T-560 de 1998 M.P.V.N.M.. que estos derechos son prestacionales propiamente dichos y para su efectividad requieren normas presupuestales, procedimientos y organización, que hagan viable el servicio público de salud y que sirvan, además, para mantener el equilibrio del sistema. De esa manera, la implementación del servicio de salud requiere, entre otros aspectos, de la creación de estructuras destinadas a atenderlos y de la asignación de recursos con miras a que cada vez un mayor número de personas acceda a sus beneficios. Por ello, en principio los derechos de contenido social, económico o cultural, no involucran la posibilidad de exigir del Estado una pretensión subjetiva. Corte Constitucional. Sentencia SU-819 de 1999 M.P.A.T.G..

   Sin embargo, la doctrina constitucional ha sido uniforme en sostener que ''la condición meramente programática de los derechos económicos, sociales y culturales tiende a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la medida en que se creen los elementos que le permitan a la persona exigir del Estado la obligación de ejecutar una prestación determinada, consolidándose entonces (el deber asistencial), en una realidad concreta en favor de un sujeto específico''.Al respecto pueden estudiarse las sentencias T-108 de 1993 M.P.F.M.D., T-207 de 1995 M.P.A.M.C. y T-042 de 1996 M.P.C.G.D..

   Como desarrollo de lo anterior, se tiene establecido por la jurisprudencia constitucional, que el derecho a la salud de los adultos mayores o personas de la tercera edad es un derecho fundamental autónomo, dadas las características de especial vulnerabilidad de este grupo poblacional y el carácter reforzado de la protección estatal de la cual son titulares. En el mismo sentido pueden estudiarse las Sentencias T-755 de 19999 M.P.V.N.M., T-416 de 2001 y T-004 de 2002 M.P.M.G.M.C., y T-252 de 2002 M.P.Á.T.G..

   Sobre este particular en la Sentencia T-1081 de 2001 M.P.M.G.M.C.. se explicó:

   "El derecho a la salud de los adultos mayores es un derecho fundamental autónomo, dadas las características de especial vulnerabilidad de este grupo poblacional y su particular conexidad con el derecho a la vida y a la dignidad humana.'' En el mismo sentido pueden estudiarse las Sentencias T-540 de 2002 M.P.C.I.V.H., T-997 de 2002, T-111 de 2003 M.P.M.G.M.C. y T-1083 de 2003 M.P.M.J.C.E..

   Respecto al derecho a la vida, la Corte Constitucional Corte Constitucional. Sentencia T-926 de 1999 M.P.C.G.D.. ha elaborado un concepto amplio del mismo al considerar que tal derecho no se debe entender desde una dimensión meramente biológica, sino como un derecho cualificado que implica el reconocimiento y búsqueda de una vida digna.

   En este sentido la Corte Corte Constitucional. Sentencia T-096 de 1999 M.P.A.B.S.. ha explicado que:

   "El derecho a la vida en sí mismo considerado, no es un concepto restrictivo que no se limita solamente a la idea reducida de peligro de muerte, sino que es un concepto que se extiende a la posibilidad concreta de recuperación y mejoramiento de las condiciones de salud, en la medida en que ello sea posible, cuando éstas condiciones se encuentran debilitadas o lesionadas y afecten la calidad de vida de las personas o las condiciones necesarias para garantizar a cada quien, una existencia digna."

   Conforme a lo anterior el derecho constitucional fundamental señalado en el artículo 11 de la Carta Política, implica, además, que el titular alcance un estado lo más lejano posible al sufrimiento y que, en consecuencia, pueda desempeñarse en sociedad como un individuo normal con una óptima calidad de vida, único sentido en el que puede interpretarse el artículo 11 Superior, a la luz del principio de dignidad humana contenido en el artículo 1 de la Constitución. Corte Constitucional. Sentencia T-489 de 1998 M.P.V.N.M..

   Este principio impone, entonces, a las autoridades el deber de velar por la protección y salvaguarda de la vida, la integridad, la libertad y la autonomía de hombres y mujeres por el sólo hecho de existir, independientemente de cualquier consideración.

3. Goce efectivo de los derechos de las personas de la tercera edad y regla jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela en relación con la cirugía de cataratas

   Como se ha explicado, el Estado social de derecho debe, por mandato constitucional, prodigar a las personas de la tercera edad un trato o protección especial y como desarrollo de este principio se tiene establecido la iusfundamentalidad del derecho a la salud de este grupo de personas que aunado al derecho a existir en condiciones dignas garantiza al mayor adulto el poder exigir al Estado que brinde las condiciones necesarias para el goce pleno de sus derechos de forma efectiva.

   Consecuencia de lo anterior, es la reiterada y uniforme posición de la jurisprudencia constitucional cuando se trata de la procedencia de la orden de tutela para superar la vulneración del derecho a la salud y de la vida digna, consistente en la omisión de las Empresas Promotoras de Salud de autorizar y practicar la cirugía de cataratas. En la Sentencia T-474 de 2002 M.P.M.J.C.E. puede estudiarse el rastreo y presentación de la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela para la protección del derecho a la salud y a la vida digna cuando a pesar de la afectación de la visión de una persona, las entidades promotoras de salud niegan o retardan la realización del procedimiento quirúrgico de catarata. En el mismo sentido las Sentencias T-827 de 2002 M.P.C.I.V.H., T-852 de 2003 M.P.A.T.G. y T-007 de 2004 M.P.M.G.M.C..

   Sobre la incidencia de este procedimiento quirúrgico en el goce de los derechos fundamentales de las personas de la tercera edad y la necesaria intervención del juez de tutela para ordenar su restablecimiento, en la Sentencia T-1081 de 2001 M.P.M.G.M.C., esta Corporación explicó que:

   ''Las afecciones que menoscaban la visión de una persona, reducen y limitan su calidad de vida ya que le impiden al individuo usar adecuadamente uno de los sentidos de los que ha sido dotado para conocer el mundo exterior. En esta medida, la intervención del juez constitucional se hace necesaria para restaurar a la persona en su dignidad, ordenándole a la entidad que sea del caso, autorizar o practicar la cirugía.''

   De esta manera, es claro que las personas que sufren problemas en su visión tienen derecho a que el Estado les garantice de forma efectiva su derecho a vivir en condiciones dignas, por ello cualquier demora u omisión en la prestación de las atenciones médicas y/o quirúrgicas para el mejoramiento de su estado de salud, viola dichas garantías fundamentales y hacen necesaria la intervención del juez de tutela para realizar el contenido de la Constitución.

4. Dificultades presupuestales de las entidades prestadores de salud y la protección efectiva de los derechos constitucionales como fin esencial del Estado

   Conforme lo ha explicado esta Corporación Corte Constitucional. Sentencia C-1287 de 2001 M.P.M.G.M.C.. la Constitución Política no es exclusivamente un catálogo de normas con estructura de regla jurídica sino que ella contiene valores y principios, que al tener fuerza vinculante deben ser aplicados por todas las autoridades en desarrollo de las actividades que cumplen para la realización de los fines esenciales del Estado (Art. 2 C.P.).

   En este sentido, el servidor público al ejercer sus funciones debe dar estricto cumplimiento a los preceptos constitucionales dentro de ellos a los principios que la Carta consagra, dado que éstos constituyen pautas de ineludible observancia en su actuación.

   De esta manera, toda decisión estatal debe, conforme al artículo 2º Superior, propender por "garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución", en la medida en que en el Estado social de derecho colombiano la protección de los derechos de las personas no se reduce a su mero reconocimiento formal sino que implica por sobre todo su efectividad, ello en armonía con el mandato de primacía de los derechos inalienables de la persona (Art. 5 ídem)

   Esta Corporación ha sostenido, en observancia del anterior principio constitucional, la prevalencia de los derechos fundamentales, por encima de los obstáculos económicos o legales que puedan presentarse para su debido respeto. Corte Constitucional. Sentencia T-274 de 2004 M.P.J.A.R..

   Así, en la Sentencia T-685 de 1998 M.P.A.B.S.. precisó que:

   ''En un Estado Social de Derecho, fundado en el respeto de la dignidad humana y la conservación del valor de la vida resulta inaceptable que se pueda tolerar que, ante el apremio de una persona de recibir un tratamiento médico para conservar su existencia, se antepongan intereses de carácter económico o legal, consideraciones subalternas que ponen en peligro la vida humana, supremo derecho fundamental, garantizado en el artículo 11 de la Constitución Política de Colombia."

   De esa manera, en el caso en que la salud y la vida de las personas se encuentren grave y directamente comprometidas a causa de operaciones no realizadas, tratamientos inacabados, diagnósticos dilatados, falta de suministro de drogas, con motivos puramente económicos, aún contemplados en normas legales o reglamentarias, el juez de tutela deberá amparar los mencionados derechos teniendo en cuenta la prevalencia de los preceptos constitucionales. Ver Sentencia T-693 de 2001, M.P.J.A.R.. Por lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación Corte Constitucional. Sentencias T-285 de 2000 M.P.J.G.H.G., T-538 de 2003 M.P.R.E.G., T-1209 de 2003 M.J.C.E. y T-274 de 20041 M.P.J.A.R.. ha considerado como inaceptables las excusas del obligado a prestar el servicio de salud basadas en la falta de presupuesto.

   Adicionalmente no puede soslayarse que por mandato del artículo 209 de la Constitución Política la función administrativa está al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con fundamento entre otros en el principio de eficacia el cual está ligado a la debida planificación administrativa y presupuestal de las entidades que prestan bajo la dirección del Estado los servicios de salud y todo ello a efectos de que las personas no se afecten con las imprevisiones de aquéllos, ya que como usuarios de un servicio público tienen derecho a que éste les sea suministrado no sólo en condiciones dignas sino de forma oportuna.

De las pruebas que obran en el expediente, la Sala constata que la señora M.C.R.S. se encuentra afiliada a la entidad accionada razón por la cual le asiste el derecho a exigir a ésta la prestación de su servicio de salud. Adicionalmente, está demostrado que la cirugía de catarata de su ojo izquierdo fue prescrita por un profesional de la medicina adscrito al Seguro Social Seccional Santander.

El argumento de la entidad accionada para no practicar a la accionante dicha intervención quirúrgica se restringe a que no cuenta con los recursos económicos para sufragar los costos que representa la realización de la cirugía solicitada.

Para la Sala, el fallo de instancia no se ajusta a la Constitución Política, por cuanto como se ha explicado en esta sentencia, los principios de efectividad y primacía de los derechos inalienables de la persona, exigían que el a-quo valorara la situación de la accionante, quien además tiene la condición de persona de la tercera edad, lo cual la hace sujeto de especial protección por parte del Estado (Art. 46 Superior)

Así, el a-quo no debió limitarse a ''prevenir'' a la entidad accionada para que realizara el procedimiento que requiere la accionante sino que al constatarse la violación de sus derechos a la salud y a la vida en condiciones dignas, su deber como juez constitucional era, conforme lo ordena el artículo 86 Superior, proferir una orden de protección para que el Seguro Social restableciera los derechos vulnerados.

La Corte debe recabar en que si bien el dictamen del médico forense señaló que la situación de la accionante no se trataba de una urgencia vital, dicho experticio da cuenta exclusivamente del derecho a la vida desde la dimensión biológica. No obstante, conforme se ha explicado, era menester que el juez de tutela valorara este derecho desde su otra perspectiva, es decir, en armonía con uno de los principios en que se funda el Estado social de derecho como es la dignidad humana (Art. 1 Superior).

En efecto, el juez de instancia omitió valorar las graves dificultades que tiene la accionante para desarrollar sus actividades cotidianas a causa de su problema de visión y respecto del cual, a pesar de haberse prescrito el procedimiento para paliar esa situación, el Seguro Social no ha llevado a cabo.

La accionante, al igual que ninguno de los usuarios de los servicios de salud de las Entidades Promotoras de Salud, tiene porque sufrir las consecuencias de la falta de planeación y de la ineficiencia en la gestión de los recursos presupuestales de esas entidades. En razón a ello la excusa presentada por la Seccional Santander del Seguro Social para justificar la no realización de la cirugía de catarata solicitada, no sólo carece de validez sino que atenta contra los principios conforme a los cuales debe desarrollarse la función administrativa (Art. 209 C.P.) y más si tiene en cuenta que este servicio público está bajo la dirección del Estado el cual tiene como fin esencial servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Política (Art. 2 ídem).

Por lo anterior, el fallo de instancia habrá de revocarse y en su lugar, se concederá protección constitucional a los derechos fundamentales a la salud y a la vida de la accionante.

De igual manera, se remitirá copia de este expediente a la Superintendencia Nacional de Salud para que cumpla su función de inspección, vigilancia y control frente a la Seccional Santander del Seguro Social E.P.S., en lo que respecta a la forma como se viene prestando el servicio de salud a la accionante y adopte las medidas necesarias para que no se repita la situación padecida por ella, imponiendo si a ello hubiera lugar las sanciones legales respectivas.

Así mismo, se enviará copia de la respuesta dada al juez de instancia por el Gerente Seccional de la entidad accionante (Folio 35 del expediente) y de esta sentencia a la Contraría General de la República para que, en el ámbito de sus competencias constitucionales, inicie las investigaciones que correspondan, por la presunta inadecuada gestión de los recursos públicos en la entidad accionada, que han impedido la realización del procedimiento quirúrgico requerido por la accionante, e incluso, de otros ordenados a pacientes de dicha entidad conforme se infiere de la citada respuesta del Gerente Seccional.

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,