Sentencia de Tutela nº 1102/04 de Corte Constitucional, 4 de Noviembre de 2004

1. Hechos.

   La señora A.M.B.R., actuando por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la justicia y a la información. Para fundamentar su petición, expone que el nueve (9) de agosto de dos mil tres (2003), la aeronave Cessna A185-F HK 1661, sufrió un accidente en el que falleció su esposo, D.C.R., quien era representante a la Cámara.

   Con el objeto de iniciar un proceso judicial, el 12 de diciembre de 2003 la señora B.R. elevó un derecho de petición a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, para que le dieran copia de la investigación que se inició a raíz del siniestro.

   Asegura que el 24 de diciembre de 2003, el jefe de investigación de accidentes de la Unidad Administrativa especial de la aeronáutica Civil (UAEAC), negó la expedición de las copias solicitadas. La demandante afirma que la copia de la investigación, es indispensable para establecer las circunstancias con base en las cuales se pueda determinar, quien o quienes serán demandados en el proceso que pretende iniciar.

   Con base en los anteriores hechos y razones, la actora solicita que se ordene a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil (UAEAC) ''hacer entrega de la investigación administrativa del mencionado accidente en el estado en el que se encuentre y sus resultados del accidente aéreo en que se vio involucrada la aeronave A185-F HK 1661-P, el 9 de agosto de 2003''. Así mismo, pide que el juez de tutela ordene la investigación disciplinaria correspondiente, pues a pesar de existir un precedente constitucional, fueron negadas las copias solicitadas.

2. Respuesta de la entidad demandada

   El señor J.E.V.C., actuando en calidad de S. General de la entidad demandada, contestó la acción de tutela. Señala que la entidad que representa no ha vulnerado ningún derecho fundamental de la demandante. Para explicar la afirmación anterior expone los siguientes argumentos:

   Precisa que por el convenio de Chicago celebrado en 1944, se creó la Organización de Aviación Civil Internacional -OACI- organismo rector de la aviación civil en el mundo. En sus anexos la - OACI- establece las reglas aeronáuticas que deben tener en cuenta los estados suscriptores del convenio, dentro de los cuales está Colombia. En el caso especifico de Colombia, la reglamentación sobre accidentes aéreos y las investigaciones correspondientes está contenida en la parte octava de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, llamada ''Seguridad Aérea'' la cual está encaminada hacia la prevención de accidentes.

   Por lo anterior considera el representante de la entidad accionada que ''lo que hace la Aeronáutica Civil de Colombia, al reglamentar la materia de accidentes de aviación es adaptar las normas OACI a los reglamentos Aeronáuticos de Colombia. (...) las condiciones que allí se plasman, dentro de las cuales están las referidas a la investigación y prohibición de revelar información, obedecen a cuestiones de seguridad aérea, lo que es comprensible si se tiene en cuenta que mientras está en curso una investigación lo único que se aprecia son conjeturas e informes técnicos que sería delicado divulgar por cuanto las interpretaciones que se les de por parte de personas que no son conocedoras del tema aéreo pueden llegar a entorpecer e incluso a desviar totalmente el resultado de la misma, desvirtuando y deteriorando ostensiblemente la razón de ser de esta normatividad cual es la de prevenir y establecer la causa probable de un accidente aéreo''. Asegura que las decisiones tomadas tienen su apoyo en las normas de la OACI. Así mismo, considera que los documentos que ya le entregó a la accionante, son suficientes para que inicie el proceso judicial. Además, estima que si la demandante inicia un proceso, la autoridad judicial que lo conozca puede requerir información a la aeronáutica, sobre los aspectos relacionados con la investigación que adelanta.

   Respecto a la jurisprudencia que la accionante anexa al escrito de tutela, dice el representante de la entidad demandada que habría que tener en cuenta dos aspectos: las circunstancias que la motivaron, y el momento en el que el tutelante presentó la solicitud de la información; en cuanto al último aspecto sostiene que no es lo mismo hacer la presentación de la solicitud cuando las acciones están a punto de prescribir, a cuando hay suficiente tiempo para accionar.

El juzgado 25 Civil del Circuito de Bogotá, en providencia del 26 de mayo de 2004, resolvió denegar el amparo solicitado. Con una breve argumentación, el juzgado señaló que la solicitud fue denegada porque los documentos tienen carácter reservado, de conformidad con lo señalado en el reglamento aeronáutico de Colombia. Adicionalmente, considera que no está demostrado que se haya insistido ante el ente accionado o que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo haya decidido si acepta la petición formulada, de acuerdo a lo dispuesto en el Art. 21 de la ley 57 de 1985.

1. Competencia.

   Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes, y por la escogencia del caso por la S. de Selección.

2. Problema jurídico.

   En el presente caso, esta S. deberá establecer si la negativa de la entidad accionada, de entregar a la demandante las copias de una investigación de un accidente aéreo, ha vulnerado su derecho fundamental de información.

   El derecho fundamental de información.

   El artículo 23 de la Constitución, dispuso que ''toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución''. Así mismo, el artículo 74 superior, estableció de forma especial, que todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, ''salvo los casos que establezca la ley'' . Nuestro ordenamiento, autoriza a cualquier ciudadano para acceder a la información oficial, de forma tal que éstos puedan consultar todos los documentos que reposen en las oficinas públicas, además que da la posibilidad de solicitar y obtener copias de las mismas, con excepción de aquellas que tengan una reserva de carácter legal, o alguna relación con la defensa o seguridad nacional.

   Como puede apreciarse, ésta regla general de acceso a los documentos públicos tiene rango constitucional, y la Carta únicamente permite que por medio de una ley se establezcan excepciones de acceso a éste tipo de documentos. Así lo ha entendido esta Corporación desde la sentencia T-473 de 1992 (M.P.C.A.B.) en donde se señaló que ''el ejercicio del derecho al acceso a documentos públicos debe, pues, ceñirse a los postulados de la Constitución y la ley tal como lo dispone expresamente el artículo 74. Vale decir: solo la Carta Fundamental y la ley pueden establecer límites al ejercicio de este derecho que por supuesto, incluye la consulta de los documentos in - situ y no sólo como pudiera pensarse, la solicitud de copias''. Así mismo, en la sentencia T-066 de 1998 (M.P.E.C.M.) la Corte indicó lo siguiente:

   ''En consonancia con lo anterior, las personas y los medios de comunicación pueden solicitar información sobre los más diversos actos de las autoridades públicas, a través del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Carta Política. Esta potestad ciudadana ha sido establecida expresamente en el artículo 74, que establece que ''todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley''. En su sentencia C-038 de 1996, esta Corporación manifestó sobre este asunto:

   ''La publicidad de las funciones públicas (C.P. Art. 209), es la condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de derecho; sin ella, sus instituciones mutan de naturaleza y dejan de existir como tales.

   ''La pretensión pública subjetiva consistente en ''ejercer el control del poder político'', integra el núcleo esencial del derecho de participación política (C.P. Art. 40). Sin embargo, la misma pretensión se incorpora en muchos otros derechos fundamentales (C.P. arts 20, 23, 25, 29, 73 y 74), como quiera que en éstos aquélla funge como la razón o el interés práctico que es objeto de garantía constitucional y que justifica su protección. Lo anterior explica porqué, en muchos casos, el desconocimiento de la aludida pretensión, puede traducirse en una violación plural de varias normas del ordenamiento constitucional''.

   Con todo, el mismo artículo 74 de la Constitución autoriza a la ley para determinar que el público no tenga acceso a ciertos documentos oficiales. Asimismo, la sentencia transcrita parcialmente admite la consagración de excepciones a la regla de la publicidad, al expresar que ''la publicidad como principio constitucional que informa el ejercicio del poder público se respeta cuando se logra mantener como regla general y siempre que la excepción, contenida en la ley, sea razonable y ajustada a un fin constitucionalmente admisible''.

   De lo anterior se concluye que también en los Estados democrático- liberales pueden existir informaciones de carácter reservado, es decir, que no deben ser conocidas por el público. De manera general, será la ley la que establezca cuáles informaciones deberán tener esa calidad. Las restricciones que surjan de esa ley podrán ser sometidas a examen de constitucionalidad, fundamentalmente para establecer si no vulneran el principio de proporcionalidad y si resultan compatibles con una sociedad democrática avanzada.''

   De igual forma, en la sentencia T-1322 de 2000 (M.P.M.V.S.M., esta Corporación analizó el caso de una persona que solicitó al Gerente del Centro de Diagnóstico Automotor del Valle Ltda. (sociedad de economía mixta de segundo grado), información sobre un contrato administrativo que celebró esa entidad, con la secretaría de transito municipal de Cali. La entidad demandada en esa oportunidad, resolvió negativamente esa solicitud, alegando que esa información tenía carácter reservado, por ser propiedad de una firma particular.

   La Corte al revisar el caso, concedería el amparo al demandante, por cuanto observó que había sido vulnerado su derecho fundamental a la información, pues la entidad accionada no pudo demostrar que existía una reserva sobre la información que le fue solicitada. En efecto, en esa oportunidad la Corte razonó de la siguiente manera:

   ''En principio, puede afirmarse que las empresas de economía mixta están obligadas a suministrar toda la información requerida por los veedores ciudadanos, salvo que logren demostrar que existe reserva legal o que se trata de una información que debe mantenerse en reserva por afectar, exclusivamente, intereses particulares. Sin embargo, dado que se trata de una excepción al derecho fundamental de petición, es necesario que la entidad a quien se solicita la información, exponga de manera clara y contundente, las razones de la reserva y que se limite a restringir el acceso del ciudadano interesado - o del veedor - exclusivamente a la parte de la información cuya reserva se encuentra autorizada. En consecuencia, para mantener la reserva, no es suficiente la argumentación fundada en fórmulas generales o vagas, tendientes simplemente a evitar que las personas puedan acceder a datos que tienen relevancia pública por involucrar, por ejemplo, el manejo de recursos públicos o la prestación de una función o de un servicio público.

   Como ya se mencionó, la entidad accionada justifica 0su decisión, en primer lugar, en que el reporte solicitado contiene información elaborada por un ente privado (U.T. Cintra Valle) en cumplimiento de una obligación contractual.

   No obstante, lo cierto es que lo que el actor solicita es un informe de gestión sobre un contrato interadministrativo el cual, por expreso mandato del artículo 74 de la Carta, resulta, en principio, público; de lo cual se colige que también, en principio, todo lo relacionado con dicho informe tiene la condición de información pública, sin importar si adicionalmente, se trata de convenios o contratos celebrados con particulares. En efecto, en principio, todo lo referente a dicho convenio interadministrativo es y debe ser de público conocimiento, para asegurar el adecuado control sobre su desarrollo y ejecución.''

   Finalmente, en la sentencia T-1268 de 2001 (M.P.J.A.R., que presenta supuestos fácticos similares al caso que actualmente revisa la Corte, ésta Corporación estudió una acción de tutela interpuesta por una persona que solicitó a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil de Colombia, la expedición de copias sobre la totalidad de una investigación que adelantaba esa autoridad, en relación con un siniestro aéreo. La entidad allí demandada negó la petición, alegando que existía una reserva sobre esos documentos, ''de conformidad con el Convenio de Chicago y el manual y reglamentos aeronáuticos de Colombia, que tan sólo permiten expedir copias del informe final de dicha investigación''.

   Para la Corte, la actitud de la entidad demandada vulneró el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos del actor, pues sobre los documentos no existía una reserva legal. Consideró esta Corporación, que la afirmación realizada por la entidad demandada, sobre la pretendida reserva de los documentos solicitados, no tenía origen en la ley sino en un acto de la administración, que fue dictado en ejercicio de su función reglamentaria. Además constató que ni en el código de Comercio ni en la Convención Libre de Aviación Civil Internacional, firmada en Chicago el 7 de diciembre de 1947, existía una reserva para las investigaciones sobre accidentes aéreos.

   Con todo, la Corte tuvo en cuenta que el numeral 5.12 del capítulo quinto del anexo 13 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional, ratificado por Colombia mediante la Ley 12 del 23 de octubre de 1947, aparentemente dispone una reserva sobre ese tipo de documentos. El artículo mencionado, señala lo siguiente:

   ''Revelación de Registros.

   ''5.12 El Estado que lleve a cabo la investigación de un accidente o incidente donde quiera que éste haya ocurrido, no dará a conocer la información siguiente para fines que no sean la investigación de accidentes o incidentes, a menos que las autoridades competentes en materia de administración de justicia de dicho Estado determinen que la revelación de dicha información es más importante que las consecuencias adversas a nivel nacional e internacional, que podría tener tal decisión para esa investigación o futuras investigaciones:

   ''a) todas las declaraciones tomadas a las personas por las autoridades encargadas de la investigación en el curso de la misma;

   ''b) todas las comunicaciones entre personas que hayan participado en la operación de la aeronave;

   ''c) la información de carácter médico o personal sobre personas implicadas en el accidente o incidente;

   ''d) las grabaciones de las conversaciones en el puesto de pilotaje y las transcripciones de las mismas; y

   ''e) las opiniones expresadas en el análisis de la información, incluida la información contenida en los registradores de vuelo.

   ''Esa información se incluirá en el informe final o en sus apéndices únicamente cuando sea pertinente para el análisis del accidente o incidente. Las partes de la información que no son pertinentes para el análisis no se divulgarán.''

   Sin embargo, en la citada sentencia T-1268 de 2001 (M.P.J.A.R., se consideró que con base en esa disposición, el juez de tutela podía ponderar esas situaciones particulares, para concluir si prima el derecho a la información o la reserva. Al respecto, la S. Primera de Revisión estimó que ''la pretendida imposición de la reserva se contrae a la investigación administrativa sobre un accidente aéreo que a la luz de lo actuado no reviste características que ameriten su preeminencia sobre los derechos que invoca el solicitante.'' Por tal razón, concedió el amparo solicitado ordenando a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil que suministrara y entregara al demandante, la información necesaria para promover las acciones judiciales que pudiera iniciar. Para fundamentar su decisión, la S. Primera expuso, entre otros, los siguientes razonamientos:

   ''La alegada reserva no puede estimarse como un legítimo dique del derecho que tiene el actor a obtener la información recabada en orden a formular las correspondientes demandas ordinarias, laborales, de reparación y reclamación de perjuicios, etc., de suerte que un entendimiento distinto sólo podría conducir al quebrantamiento del núcleo esencial del derecho a la información, y por esa vía, a la negación de su derecho de acceso a la administración de justicia. Pues a derechas, de qué le serviría al peticionario una información que sólo le es suministrada al concluir la investigación administrativa, esto es, en forma probablemente Los principios de celeridad y economía no son precisamente los mejor observados dentro de los procesos administrativos. extemporánea de cara a los respectivos términos de caducidad y prescripción. Asimismo, y contrario a lo afirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ¿ a guisa de qué debería el solicitante presentar unas demandas sin la suficiente información fáctica, y sobre todo, sometidas al albur de unas eventuales pruebas sobrevinientes, que de suyo excluyen cualquier garantía sobre su oportuna aportación procesal. En verdad no dejan de sorprender estas curiosas sugerencias judicializadoras, al tenor de las cuales lo importante es demandar, que ya se verá después la forma de ''reordenar'' los hechos y pretensiones en aras del resarcimiento de perjuicios. Cierto es que no por pragmática tal alternativa podría gozar de alguna vocación jurídica sostenible en el espectro de los derechos a la información y al libre acceso a la administración de justicia.''

   Con base en las anteriores consideraciones, entrará esta Corporación a analizar el caso concreto.

En el presente caso, la actora interpuso acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, porque consideró que dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales, al negársele la expedición de las copias de la investigación de un accidente aéreo que sigue la demandada, en donde falleció su esposo. En la respuesta que le fue dada a la actora el 26 de diciembre de 2003, la Aeronáutica Civil señaló que ''se está adelantando la investigación del accidente y los documentos que hacen parte de la misma tienen carácter reservado, y serán públicos hasta tanto no sea fallada la investigación por el consejo de Seguridad Aeronáutico, por tal motivo no se remitirán''.

Por su parte, el juzgado 25 Civil del Circuito de Bogotá denegó el amparo solicitado, especialmente por dos razones: primero, porque consideró que efectivamente, los documentos tienen carácter reservado, y por tanto la entidad demandada estaba facultada para no expedirlos. Y segundo, por cuanto estimó que no estaba demostrado en el expediente, que la demandante hubiera insistido ante el ente accionado, o que el Tribunal hubiera decidido si aceptaba o no la petición formulada.

Para esta S., en el presente caso ha sido vulnerado el derecho a la información de la actora. Como puede observarse en los documentos obrantes en el expediente, la señora M.B.R. solicitó ante la Aeronáutica Civil - Unidad Administrativa Especial, el 12 de diciembre de 2003, copias relacionadas con el accidente aéreo que sufrió la aeronave, en la cual falleció su esposo. De forma expresa, en ese derecho de petición, en el numeral cinco, la actora manifestó a la Aeronáutica Civil, que ''se nos envíe copia de la misma (de acuerdo a la sentencia T-1268 del 29 de noviembre de 2001 de la corte Constitucional)''.

A pesar de existir un precedente jurisprudencial sobre la materia, y aún cuando la peticionaria lo dio a conocer a la entidad demandada, ésta negó la expedición de las copias, vulnerando el derecho a la información de la demandante, como ha sido expresado. Debe recordarse que la ratio decidendi de las sentencias tiene efectos vinculantes, y dado que existe un precedente que tiene similares supuestos fácticos, prima facie debería condicionarse su solución a la regla esbozada con anterioridad por esta Corporación. Así lo ha señalado en múltiples ocasiones ésta Corporación, como por ejemplo en la sentencia T-175 de 1997 (M.P.J.G.H.G.) en donde se señaló lo siguiente:

''Resultaría inútil la función de revisar eventualmente los fallos de tutela si ello únicamente tuviera por objeto resolver la circunstancia particular del caso examinado, sin que el análisis jurídico constitucional repercutiera, con efectos unificadores e integradores y con algún poder vinculante, en el quehacer futuro de los jueces ante situaciones que por sus características respondan al paradigma de lo tratado por la Corte en el momento de establecer su doctrina. Pero de aceptarse la tesis según la cual lo expresado por la Corte Constitucional en un fallo de revisión llega tan sólo hasta los confines del asunto particular fallado en las instancias, sin proyección doctrinal alguna, se consagraría, en abierta violación del artículo 13 de la Carta, un mecanismo selectivo e injustificado de tercera instancia, por cuya virtud algunos pocos de los individuos enfrentados en procesos de tutela gozarían del privilegio de una nueva ocasión de estudio de sus casos, al paso que los demás -la inmensa mayoría- debería conformarse con dos instancias de amparo, pues despojada la función del efecto multiplicador que debe tener la doctrina constitucional, la Corte no sería sino otro superior jerárquico limitado a fallar de nuevo sobre lo resuelto en niveles inferiores de la jurisdicción.''

En efecto, en la citada sentencia T-1268 de 2001 (M.P.J.A.R., la Corte analizó un caso que tiene similares supuestos fácticos al presente, y cuyo precedente debió ser tenido en cuenta por la autoridad judicial que conoció de la tutela. Como se señaló en esa sentencia, los documentos que solicita la demandante no tienen una expresa y taxativa reserva legal, por lo cual la regla general consiste en considerarlos como públicos. Y si bien la Ley 12 del 23 de octubre de 1947 (convenio sobre aviación Civil Internacional) establece que las investigaciones sobre un accidente aéreo no se darán a conocer, el juez de tutela debió tener en cuenta que la misma norma faculta a la autoridad judicial, a realizar una ponderación del caso particular. Así, como ya ha sido señalado, el numeral 5.12 del Capítulo Quinto de esa disposición, señala que ''El Estado que lleve a cabo la investigación de un accidente o incidente donde quiere que éste haya ocurrido, no dará a conocer la información siguiente para fines que no sean la investigación de accidentes o incidentes, a menos que las autoridades competentes en materia de administración de justicia de dicho Estado, determinen que la revelación de dicha información es más importante que las consecuencias adversas, a nivel nacional e internacional, que podría tener tal decisión para esa investigación o futuras investigaciones''. De hecho, en el caso particular, esta S. observa que, de igual forma a como lo hizo en la sentencia T-1268 de 2001, la expedición de las copias solicitadas por la accionante, pedidas en ejercicio de su derecho a la información, tiene prevalencia sobre la pretendida reserva contenida en el Convenio sobre Aviación Civil Internacional. Lo anterior, por cuanto un ejercicio de ponderación hace que prevalezca sobre la reserva, el derecho a la información del actor, que en el presente caso particular establece una interrelación con su derecho fundamental de acceso a la justicia, pues el interés por esos documentos no es otro que el de iniciar las respectivas acciones legales. Además, tal y como se señaló en la mencionada sentencia T-1268 de 2001 (M.P.J.A.R.) ''la alegada reserva no puede estimarse como un legítimo dique del derecho que tiene el actor a obtener la información recabada''.

Por otro lado, para la S. no pasa desapercibido que el juez de única instancia, también denegó el amparo por considerar que el actor tenía otros mecanismos efectivos de defensa judicial que no utilizó, pues contaba con la posibilidad de acudir ante el Tribunal Contencioso Administrativo, solicitando que se ordenara a la entidad que expidiera las copias. Sin embargo, esta argumentación tampoco es de recibo. Lo anterior, por cuanto es claro que, tal y como sucedió en el caso analizado en la sentencia T-1268 de 2001 (M.P.J.A.R., la entidad demandada señaló que la entrega de las copias de la investigación se pospondría ''hasta tanto no sea fallada la investigación por el Consejo de Seguridad Aeronáutico'', con lo cual el recurso de insistencia ante el Tribunal que tiene el actor, pierde eficacia En efecto, en la sentencia T-1268 de 2001, la Corte pudo corroborar que en esa ocasión, el actor hizo uso del recurso de insistencia ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Éste se abstuvo de emitir pronunciamiento de fondo ''pues consideró que no se reunían los presupuestos necesarios para surtir dicho recurso, esto es, que la entidad no había negado la entrega de las copias de la investigación sino que la había pospuesto o aplazado hasta la elaboración de su informe final.''.

En consecuencia, y siguiendo la técnica utilizada en la citada sentencia T-1268 de 2001 (M.P.J.A.R., la Corte concederá el amparo solicitado y ordenará a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, suministre y entregue a la demandante, la información y documentos que sean necesarios para promover, de acuerdo con la ley, las acciones judiciales a que haya lugar, debiendo el actor sufragar el costo de las copias que lo justifiquen.

En mérito de lo expuesto, la S. Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política