Sentencia de Constitucionalidad nº 038/06 de Corte Constitucional, 1 de Febrero de 2006 - Jurisprudencia - VLEX 43624300

Sentencia de Constitucionalidad nº 038/06 de Corte Constitucional, 1 de Febrero de 2006

Ponente:Humberto Antonio Sierra Porto
Fecha de Resolución: 1 de Febrero de 2006
Emisor:Corte Constitucional
Decision:Exequible
RESUMEN

Codigo contencioso administrativo articulo 86 (parcial), modificado por el articulo 31 de la ley 446 de 1998. Accion de reparacion directa. Reparacion del daño por ocupacion de inmueble. El demandante estima que la norma acusada vulnera el articulo 90 de la constitucion politica. El articulo 90 de la constitucion y la responsabilidad patrimonial del estado. Los elementos centrales del regimen de responsabilidad consagrado constitucionalmente son la nocion de daño antijuridico y su imputacion al estado. La fuente de responsabilidad patrimonial del estado es un daño antijuridico, no porque la conducta del estado sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber juridico de soportar el perjuicio, razon por la cual se reputa indemnizable. Origenes historicos, fundamento y evolucion de la responsabilidad estatal por el hecho del legislador en el derecho comparado. El caso frances: la responsabilidad del estado-legislador por la ruptura del principio de igualdad ante las cargas publicas. El caso español: la responsabilidad del estado-legislador por violacion del principio de confianza legitima y la responsabilidad del estado por leyes inconstitucionales. La responsabilidad del estado-legislador en la jurisprudencia contencioso administrativa colombiana. La omision legislativa. Las sentencias interpretativas. Criterios utilizados por la corte al proferir una sentencia interpretativa o condicionada. Doctrina del derecho viviente y la interpretacion que ha hecho el consejo de estado del articulo 86 del c.c.a. Exequible

 
ÍNDICE
CONTENIDO

Sentencia C-038/06

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Consagración constitucional

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Elementos

DAÑO ANTIJURIDICO-Concepto

IMPUTABILIDAD DEL DAÑO ANTIJURIDICO-Concepto

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR-Consagración constitucional

Tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública. En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño. De este modo la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento. No sobra advertir que la Constitución establece expresamente determinados supuestos de obligación reparatoria por la actuación del Legislador, tales como la figura de la expropiación, la obligación de indemnizar cuando se establece un monopolio o cuando el Estado decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos. Lo anterior no significa que la responsabilidad del Estado legislador se vea circunscrita exclusivamente a los anteriores eventos o a los supuestos de declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, pues como ya se ha dicho su fundamento estriba en la noción de daño antijurídico, la cual como se ha reiterado a los largo de esta decisión descansa en los principios de solidaridad y de igualdad, y no en la idea de la actividad ilícita del Legislador, entendida como tal las actuaciones contrarias a la Constitución.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR-Orígenes históricos

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR-Figuras independientes/RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR EN DERECHO COMPARADO-Figura de creación jurisprudencial

El control de constitucionalidad no es un requisito sine qua non para el reconocimiento de la responsabilidad del Legislador, y como bien señala la doctrina, la conexión entre las teorías del control de constitucionalidad y de la responsabilidad del legislador es, cuando menos, problemática pues no toda declaratoria de inconstitucionalidad implica responsabilidad estatal, ni todo reconocimiento de la responsabilidad del legislador tiene como requisito la previa declaratoria de inconstitucionalidad de una norma. Incluso, un examen del derecho comparado nos demuestra la independencia de ambas figuras pues es posible apreciar que hay ordenamientos sin control de constitucionalidad de leyes vigentes que reconocen la posibilidad de responsabilidad del legislador (Francia); ordenamientos sin control de constitucionalidad de leyes y sin mecanismos de exigencia de responsabilidad del legislador (Reino Unido); ordenamientos con control de constitucionalidad en los que no hay una asociación entre inconstitucionalidad y responsabilidad patrimonial (EE.UU.); ordenamientos con control de constitucionalidad y reconocimiento -limitado a lo dispuesto por la ley- de un derecho a indemnización por los perjuicios causados por leyes (España), y ordenamientos con control de constitucionalidad en los cuales no se admite la responsabilidad del legislador (Alemania). Curiosamente, en el derecho comparado la figura de la responsabilidad estatal por el hecho del legislador ha sido de creación jurisprudencial y en cada país se han acogido distintos regímenes y fundamentos de responsabilidad.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR POR LA RUPTURA DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD ANTE LAS CARGAS PUBLICAS-Francia

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-España/RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LEYES INCONSTITUCIONALES-España

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR-Jurisprudencia contencioso administrativa colombiana

PERJUICIO PATRIMONIAL POR LEYES INCONSTITUCIONALES-Resarcimiento excepcional a través de sentencia de inexequibilidad con efectos retroactivos

Si bien no corresponde a la Corte Constitucional la reparación de los daños antijurídicos causados por la actividad del Legislador, excepcionalmente, en algunas ocasiones, mediante la técnica de modular los efectos temporales a sus decisiones ha permitido el resarcimiento de algunos de los perjuicios patrimoniales causados por leyes inconstitucionales, de manera específica al darle eficacia retroactiva a sus sentencias. Sin duda el caso más conocido es el de la sentencia C-149 de 1993, en el cual se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992 y se ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público reintegrar la totalidad de las sumas recaudadas por concepto de las disposiciones inconstitucionales. En esta oportunidad la Corte Constitucional encontró que al momento de proferir el fallo la mayor parte del tributo declarado inconstitucional había sido recaudada, por lo tanto la única manera de realizar la ''justicia querida por el Constituyente'' era mediante la devolución de las sumas ilegítimamente percibidas por el Fisco. Lo anterior no quiere decir que la modulación de los efectos temporales de las decisiones de inexequibilidad tenga como propósito la reparación de los daños antijurídicos causados por las leyes inconstitucionales, pues como antes se dijo esta labor no es propia del juez constitucional, sino que excepcionalmente, bajo ciertas circunstancias, la expedición de fallos con efectos retroactivos puede tener entre sus efectos el resarcimiento de algunos de los perjuicios causados por las leyes contrarias a la Constitución.

OMISION LEGISLATIVA-Concepto

OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Concepto

OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos para declarar inexequibilidad

SENTENCIA INTEGRADORA-Concepto/SENTENCIA INTERPRETATIVA O CONDICIONADA-Supuestos en que procede

Además de las sentencias integradoras, empleadas para subsanar las omisiones legislativas relativas inconstitucionales, otra de las categorías de decisiones empleadas por la Corte Constitucional al modular los efectos de sus fallos, la constituyen las sentencias interpretativas o condicionadas. En este tipo de sentencias se configura el condicionamiento de la decisión de exequibilidad bajo dos supuestos: i) cuando la Corte al adelantar el juicio de constitucionalidad sobre una disposición normativa o texto legal, encuentra que de ellos se derivan varias interpretaciones de las cuales sólo una resulta conforme a la Constitución y, por tal razón, decide mantenerla como parte del ordenamiento jurídico bajo ese entendido y ii) cuando la Corte decide expulsar la interpretación que es contraria a la Carta, pero manteniendo en el ordenamiento jurídico la disposición cuya constitucionalidad fue cuestionada. Esta Corporación ha recurrido a esta clase de pronunciamientos para evitar vacíos en el ordenamiento jurídico y de esta manera, conservar la labor del Legislador al mantener el precepto impugnado vigente, pero simultáneamente, garantizar la supremacía de la Constitución. Este tipo de sentencias implican una labor de interpretación, en tanto se establece el sentido que se le debe dar a la disposición o precepto legal para que sea constitucional o, se determina el sentido según el cual resultaría inconstitucional.

DISPOSICION JURIDICA Y NORMA JURIDICA-Diferencias

SENTENCIA INTERPRETATIVA O CONDICIONADA-Recae sobre las distintas interpretaciones que se derivan de un precepto legal o texto normativo

La Corte, al emplear las sentencias interpretativas, no expulsa del ordenamiento jurídico la disposición o el enunciado legal que se demanda, por cuanto su texto literal, per se, no es inconstitucional, toda vez que lo que resulta contrario a la Carta, es aquella interpretación o significado que se le imparte. De esta manera la Corte considera la posibilidad de declarar exequible de manera condicionada una disposición, cuando al menos una de las interpretaciones que de ella se deriven se ajusta a la Constitución. Así pues, en la utilización de este tipo de sentencias el control de constitucionalidad recae sobre las distintas interpretaciones que se derivan de un precepto legal o un texto normativo.

SENTENCIA INTERPRETATIVA O CONDICIONADA-Fundamento en la aplicación del principio de conservación del derecho y principio de interpretación conforme a la Constitución

PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Concepto

PRINCIPIO DE INTERPRETACION DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCION-Concepto

DERECHO VIVIENTE-Concepto

DERECHO VIVIENTE EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance

DERECHO VIVIENTE-Criterios básicos para determinación de existencia

OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR-Inexistencia/ACCION DE REPARACION DIRECTA-Procedencia por hechos u omisiones de órganos que cumplen funciones legislativas

A juicio del demandante la disposición acusada está incursa en una omisión legislativa relativa, contraria al artículo 90 constitucional porque excluye la reparación de los daños antijurídicos provenientes de una determinada autoridad pública: el poder legislativo. Comparte esta Corporación la apreciación señalada por algunos intervinientes que el enunciado normativo demandado es susceptible de dos interpretaciones, la primera de las cuales limita la procedencia de la acción de reparación directa a las conductas atribuibles a autoridades administrativas. Tal interpretación ''restrictiva'' se basa en dos premisas, a saber: (i) los supuestos enumerados por el precepto atacado corresponden a los que tradicionalmente se denominan fuentes de la responsabilidad extracontractual de la administración, (ii) la disyunción de las expresiones ''hecho'', ''omisión'', ''operación administrativa'' y ''ocupación temporal o permanente de inmueble'' permiten concluir que todos los términos enunciados, al ser elementos coordinados de una oración mediante el uso de conjunciones disyuntivas tienen la misma categoría y por lo tanto al ser imputables las dos últimas exclusivamente de la Administración, los dos primeros elementos coordinados -hecho y omisión- también se referirían exclusivamente a aquellos imputables a la Administración. No obstante, el precepto demandado es susceptible de una segunda lectura de conformidad con la cual las expresiones ''hecho'' y ''omisión'' no se restringen a los imputables a una autoridad administrativa, sino que incluirían la actuación de los órganos del Estado que cumplen funciones legislativas. Esta segunda interpretación resulta conforme a la Constitución, razón por la cual debe ser adoptada, pues permite adaptar el texto legislativo demandado al mandato del artículo 90 constitucional. Entonces, no se configura la supuesta omisión señalada por el actor pues una lectura de conformidad con el artículo 90 constitucional del inciso demandado abarca los supuestos que el demandante extraña en la letra de la ley.

SENTENCIA INTERPRETATIVA-No aplicación/ACCION DE REPARACION DIRECTA-Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la procedencia contra acciones u omisiones del poder legislativo

La jurisprudencia tanto de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como de la Sección Tercera ha reiterado que la vía procesal para reclamar los daños antijurídicos provenientes de la actuación u omisión del poder legislativo es la acción de reparación directa, como se sostuvo en la sentencias de 25 de agosto y 8 de septiembre de 1998 de la Sala Plena, y en la sentencias de 26 de septiembre de 2002 y el auto de 15 de mayo de 2003, providencias a las que previamente se hizo referencia. Entonces, la interpretación que ha acogido el Consejo de Estado en su jurisprudencia es una interpretación de conformidad con el texto constitucional, por tal razón no hay lugar a un pronunciamiento de esta Corporación que acoja una interpretación condicionada del precepto jurídico demandado.

Referencia: expediente D-5839

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 (parcial) del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998.

Demandante: F.H.L.

Magistrado Ponente:

Dr. H.A.S. PORTO

Bogotá, D.C., primero (1°) de febrero de dos mil seis (2006).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano F.H.L. demandó el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998.

Por medio de auto de once (11) de julio de dos mil cinco (2005), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada, en la misma providencia ordenó su fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación, y decidió comunicar la iniciación del trámite al Presidente de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia y a la Defensoría del Pueblo. Así mismo, invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a las Universidades Andes, Católica, Externado, J., Libre, Nacional y Rosario, para que, de estimarlo conveniente, intervinieran en el presente proceso.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. DISPOSICIÓN DEMANDADA

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, el cual fue subrogado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998, publicado en el Diario Oficial No. 43.335 de 8 de julio de 1998. Se subraya el enunciado normativo acusado.

CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ARTICULO 86. ACCION DE REPARACION DIRECTA. Subrogado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.

Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.

III. LA DEMANDA

Estima el ciudadano demandante que el inciso señalado vulnera el artículo 90 de la Constitución Política. Las razones que fundamentan su acusación se exponen a continuación.

A juicio del actor el legislador, al regular la acción de reparación directa, incurrió en una omisión pues no incluyó expresamente entre los supuestos que dan lugar a la interposición de dicho remedio procesal la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador. Considera el actor que tal omisión legislativa es inconstitucional debido a que el artículo 90 de la Carta consigna la responsabilidad patrimonial del Estado colombiano por todos los daños antijurídicos que le sean imputables, originados en la acción u omisión de cualquier autoridad pública, término genérico que incluye al poder legislativo.

Señala que la disposición demandada solamente contempla entre los supuestos de procedencia de la acción de reparación directa los hechos, omisiones u operaciones administrativas y la ocupación temporal o permanente de un inmueble por trabajos públicos o por cualquier otra causa, sin hacer alusión a lo que la doctrina denomina la responsabilidad estatal por el hecho del legislador. De este modo se impide la utilización de esta vía judicial para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado colombiano cuando es originada por un acto del poder legislativo.

Para apoyar su argumentación el demandante transcribe extensamente la jurisprudencia constitucional en torno a la figura de la omisión legislativa y luego hace referencia a la responsabilidad del Estado legislador en el derecho comparado, especialmente en el caso francés. Luego se ocupa del estado de la cuestión en la jurisprudencia colombiana y cita algunas decisiones del Consejo de Estado en las cuales se reconoce la responsabilidad estatal por el hecho del legislador.

Finalmente hace un recuento de las razones expuestas a lo largo del libelo acusatorio y llega a la siguiente conclusión: ''Si la omisión del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo consistente en no incluir los daños ocasionados por la actividad legislativa, se configura, como en efecto lo creemos, resulta diáfana la violación del artículo 90 de la Carta que, al proclamar la responsabilidad del estado , cubre horizontal y verticalmente a toas sus entidades públicas e, inclusive, a las privadas que ejerzan funciones públicas. En otros términos, mientras el artículo 90 de la Carta deriva responsabilidad para todas las entidades que conforman el Estado, la norma impugnada proyecta la excluyente sensación de que el aparato legislativo es inmune a las acciones judiciales por la actividad de expedición de leyes. De ahí que la actividad de los jueces contenciosos en esta materia haya suplido la omisión legislativa con jurisprudencia importada de Francia, que en esta demanda se ha relacionado'' (negrillas en el texto original).

IV. IntervenciOnES OFICIALES

1- Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

El ciudadano F.G.M. en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, defiende la constitucionalidad del precepto demandado. A su juicio en el precepto acusado el legislador no incurrió en una omisión legislativa relativa que pueda ser subsanada por una sentencia de constitucionalidad. Sostiene que el legislador cuenta con libertad de configuración suficiente para regular los supuestos de procedencia de la acción de reparación directa, y considera que el demandante se equivoca en los cargos formulados pues incurre en una lectura equivocada del precepto demandado al asimilar la expresión omisión contenida en el inciso primero del artículo 86 del C.C.A. con la figura de la omisión legislativa.

V. INTERVENCIÓN CIUDADANA

1- Intervención de la Universidad del Rosario

En respuesta a la invitación formulada por esta Corporación, el ciudadano A.V.F., Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, presentó escrito en el cual acoge los cargos formulados por el demandante y solicita que se profiera una sentencia integradora para suplir la omisión legislativa inconstitucional presente en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

2- Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal

Dentro del término de fijación en lista intervino el ciudadano M.B.M. en representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal para solicitar la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado. A juicio del interviniente la enunciación de las causales de procedencia de la acción de reparación directa contenida por el artículo 86 del C.C.A., no ha de entenderse taxativamente, de modo tal que se excluya la procedencia de la acción de reparación directa frente a supuestos no contemplados expresamente por esta disposición; tales como las providencias judiciales o las leyes. Afirma, por otra parte, que esta ha sido la interpretación que ha hecho la jurisdicción contencioso administrativa del precepto demandado, pues ha permitido que por esta vía judicial se persiga la indemnización de los daños antijurídicos originados en las decisiones judiciales o en las disposiciones legales. Juzga, entonces, innecesario e inconveniente que se profiera una sentencia integradora.

3. Intervención de los ciudadanos D.C.P.H., B.A.V.V. y F.E.P.H..

Mediante escrito radicado en la Secretaría General de esta Corporación el cuatro (4) de agosto del año en curso, los ciudadanos D.C.P.H., B.A.V.V. y F.E.P.H. solicitan la declaratoria de exequibilidad condicionada de la disposición acusada. Consideran que el artículo 86 del C.C.A. esta viciado de una omisión legislativa inconstitucional, pues desconoce el mandato contenido en el artículo 90 de la Carta según el cual el Estado ha de responder por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades pública ya que la redacción de la disposición acusada excluye la procedencia de la acción de reparación directa cuando el daño tenga origen en la ley, y por lo tanto el legislador limitó de manera injustificada el alcance del precepto constitucional.

Los intervinientes ponen de relieve ciertos supuestos en los cuales a pesar de haber sido declarada una disposición legal inconstitucional los daños antijurídicos causados por ésta no serían reparables debido a los efectos pro futuro de las sentencias de inexequibilidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 45 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. En estos eventos quedaría excluida la posibilidad de indemnizar las lesiones patrimoniales causadas por la disposición inconstitucional en el lapso transcurrido desde su entrada en vigor hasta la declaratoria de inexequibilidad.

Sostienen, adicionalmente, que el precepto demandado también vulnera otras disposiciones constitucionales, distintas a la señalada por el demandante, pues ''la omisión constitucional de no permitir demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa la responsabilidad por el hecho del Estado en su actividad de legislar que se alega tiene el efecto de negar el acceso a la administración de justicia (violación del artículo 229 de la C.P.) y de contera, desconocer los derechos fundamentales de quien es objeto de aplicación de una disposición que, no obstante ser inconstitucional continua siendo exequible para el caso concreto, y los principios constitucionales, redundando en ineficacia de la Carta (violación al artículo 2º de la C.P.), desconociendo la supremacía constitucional (violación al artículo 4º de la C.P.), y de la prohibición superior de reproducir el contenido material de una norma inconstitucional (violación concreta del artículo 243-2 de la C.P.)''.

4- Intervención del ciudadano D.G.M.L..

Mediante escrito radicado el cuatro de agosto del año en curso, el ciudadano D.G.M.L. intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad condicionada de las expresiones ''un hecho, una omisión'' contenidas en el inciso primero del artículo 86 del C.C.A., y la inexequibilidad de la expresión ''administrativa'', contenida en el inciso segundo de la misma disposición.

En primer lugar el interviniente sostiene que el inciso primero de la disposición demandada es susceptible de ser interpretado de dos maneras, la primera de las cuales limita la procedencia de la acción de reparación directa a las conductas atribuibles a autoridades administrativas. Alega que tal interpretación ''restrictiva'' se basaría en dos premisas, a saber: (i) los supuestos enumerados por el precepto atacado corresponden a los que tradicionalmente se denominan fuentes de la responsabilidad extracontractual de la administración, (ii) la disyunción de las expresiones ''hecho'', ''omisión'', ''operación administrativa'' y ''ocupación temporal o permanente de inmueble'' permiten concluir que ''los dos primeros tipos de actuación son formas exclusivas de actuación de los órganos estatales que ejercen funciones administrativas, como los son las dos últimas, dado que todos los elementos coordinados en una oración mediante conjunciones disyuntivas son de una misma categoría, de modo que cada uno de éstos tiene la misma naturaleza del otro''.

No obstante, considera el interviniente que el precepto demandado es susceptible de una segunda lectura de conformidad con la cual las expresiones ''hecho'' y ''omisión'' no se restringen a los imputables a una autoridad administrativa, sino que incluirían la actuación de los órganos del Estado que cumplen funciones legislativas. Afirma que ''[e]sta segunda interpretación es admisible por cuanto, de un lado, es posible entender que los dos primeros términos se refieren a conductas que generan responsabilidad de los órganos estatales con funciones administrativas o legislativas, mientras que los dos últimos sólo se limitan al segundo tipo de actividad del Estado, a pesar que la disyunción de los términos que designan las conductas constitutivas de la causa petendi de la acción de reparación directa, en principio indicaría que se trata de modalidades de la actuación administrativa de una misma categoría''.

Sostiene que sólo esta segunda interpretación resulta conforme a la Constitución, razón por la cual debe ser adoptada, pues permite adaptar el texto legislativo demandado al mandato del artículo 90 constitucional, y es, precisamente, aquella que ha acogido la jurisprudencia contencioso administrativa la cual ha admitido la posibilidad de reclamar mediante la acción de reparación directa los daños antijurídicos originados por la actividad del legislador.

Por las anteriores razones afirma que en el precepto demandado no se configura una omisión legislativa, sino que debe ser interpretado de conformidad con la Constitución, razón por al cual solicita se profiera una sentencia de constitucionalidad condicionada en el sentido de que los vocablos ''hecho'' y ''omisión'' contenidos en el inciso primero del artículo 86 del C.C.A. deben ser entendidos en el sentido que se refieren a ''aquellos atribuibles tanto al Congreso de la República o al Presidente de la República al dictar decretos con fuerza de ley, como a los servidores públicos en ejercicio de funciones administrativas''.

Adicionalmente solicita el interviniente sea declarado inexequible el término administrativa contenido en el inciso segundo del artículo 86 del C.C.A. porque limita la procedencia de la acción de repetición y excluye la posibilidad de impetrarla contra los servidores públicos que tomaron parte en la expedición de una ley. A su juicio tal limitación es contraria al tenor del segundo inciso del artículo 90 constitucional, el cual no restringe la legitimación pasiva para el ejercicio de esta acción.

5- Intervención del ciudadano C.H.Y.S..

El cinco de agosto de 2005 fue radicada en la Secretaria General de esta Corporación la intervención del ciudadano C.H.Y.S., mediante la cual solicita la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada. Sostiene el demandante que el modelo de Estado social de derecho, consagrado por el artículo primero de la Constitución, exige el sometimiento de todos los poderes públicos al orden constitucional, razón por la cual es injustificada la exclusión de la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que tengan origen en omisiones legislativas.

6. Intervención del ciudadano R.A.R.

Vencido el término de fijación en lista, el ciudadano R.A.R. intervino en representación de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, en respuesta a la invitación formulada por la Corte Constitucional en el auto admisorio de la demanda. A juicio del interviniente, en el nuevo marco constitucional establecido por la Carta de 1991 ''que coloca en el centro del ordenamiento a la persona humana y adopta un Estado Social de derecho con funciones dirigidas a la realización plena de los principios, derechos y deberes constitucionales, no es jurídicamente admisible omitir la inclusión de las actuaciones el legislador como posible causal de responsabilidad del estado por daños antijurídicos causados por actuaciones legislativas''.

Considera el interviniente que el Legislador al desplegar su actividad puede vulnerar principios y valores constitucionales, entre ellos, el principio de igualdad y causar agravios injustificados a ciertos grupos de ciudadanos los cuales verían excluida la posibilidad de solicitar la reparación de los daños causados, de conformidad con el tenor literal del precepto demandado. Sostiene que de esta manera se configura una violación del artículo 90 constitucional, disposición que establece la obligación estatal de reparar toda suerte de daños antijurídicos que le sean imputables, sin distinguir el origen de las lesiones. A juicio del interviniente la inconstitucionalidad del precepto demandado puede ser subsanada mediante la expedición de una sentencia interpretativa o aditiva que contemple la posibilidad de interponer la acción de reparación directa por acciones u omisiones legislativas que ocasionen daños antijurídicos a los particulares.

VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 3911, recibido el dos (2) de septiembre de 2005, solicita que la Corte Constitucional declare exequible el enunciado normativo demandado.

Luego de hacer un recuento doctrinal y jurisprudencial de la figura de la responsabilidad del Estado legislador, el representante del Ministerio Público concluye que tal institución tiene cabida en el ordenamiento constitucional colombiano en virtud que el artículo 90 constitucional cobija los daños antijurídicos imputables a cualquier ente público sin distinción del órgano al cual pertenece.

Acto seguido pasa a examinar el precepto demandado y concluye que la omisión legislativa que alega el demandante es de carácter aparente pues de la redacción del artículo 86 del C.C.A. no se desprende la imposibilidad de reclamar la indemnización de perjuicios por actuaciones u omisiones del Estado-legislador mediante el ejercicio de la acción de reparación directa.

Llega a tal conclusión del examen gramatical del inciso primero de la disposición acusada pues a su juicio las expresiones ''hecho'' y ''omisión'' contenidas en tal enunciado, no deben entenderse en sentido restrictivo como aquellos imputables exclusivamente a una autoridad administrativa, sino de manera amplia, es decir como los hechos y las omisiones imputables a cualquier autoridad pública incluido el poder legislativo y el poder ejecutivo cuando de manera excepcional actúa como legislador delegado. Por lo tanto solicita a esta Corporación profiera una sentencia mediante la cual condicione la interpretación de la disposición demandada en el anterior sentido.

VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política.

2. El asunto bajo revisión

Considera el demandante que el inciso primero del artículo 86 del C.C.A. es inexequible pues adolece de una omisión legislativa al no contemplar dentro de los supuestos de procedencia de la acción de reparación directa, los hechos y omisiones imputables a la actividad del poder legislativo, es decir, al no consagrar que mediante esta acción se reclamen los daños antijurídicos que tengan origen en la expedición de normas con fuerza material de ley.