Auto nº 071/13 de Corte Constitucional, 17 de Abril de 2013

1. Las normas demandadas

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano J.R.G. demandó los artículos 144 y 145 de la Ley 1607 del 26 de diciembre de 2012 “Por la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, por considerarlos contrarios al texto constitucional.

El texto de las normas demandadas dispone:

“LEY 1607 DE 2012

(diciembre 26)

Diario Oficial No. 48.655 de 26 de diciembre de 2012

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

ARTÍCULO 144. AMPLIACIÓN DEL TÉRMINO PARA DISEÑAR E IMPLEMENTAR EL SISTEMA ÚNICO NACIONAL DE INFORMACIÓN Y RASTREO - SUNIR. Confiérase a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales un plazo de dos (2) años a partir de la vigencia de la presente ley, para que diseñe e implemente el Sistema Único Nacional de Información y Rastreo – SUNIR, creado mediante el parágrafo 4o del artículo 227 de la Ley 1450 de 2011.

ARTÍCULO 145. SANCIÓN POR OMISIÓN EN LA ENTREGA DE INFORMACIÓN. La omisión o retraso en el suministro de la información que requiera la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para conformar el Sistema Único Nacional de Información y Rastreo - SUNIR, será considerada como falta grave sancionable en los términos del Código Disciplinario Único en contra del representante legal de la respectiva entidad territorial, o aquél en quien este hubiere delegado dicha función.

La sanción prevista en el inciso anterior, será impuesta por la autoridad disciplinaria del funcionario que incurra en la omisión o retraso”

Como fundamento de su demanda de inconstitucionalidad, el actor propone a la Corte Constitucional cuatro cargos respecto de las normas censuradas:

“A. Primer cargo. EL EXPEDIRSE UNA VEZ MÁS UNA NORMA QUE NO ES COMPETENCIA DEL LEGISLATIVO, MÁXIME CUANDO FIJA FUNCIONES A UNA ENTIDAD QUE NO LAS PUEDE CUMPLIR POR SU COMPETENCIA ESTAR LIMITADA POR LA LEY, VIOLACIÓN DE LOS ART. 121, 136, 294, 298 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, EN CONCORDANCIA CON LEY 223 DE 1995 EN SUS ART. 199, 200, 221, 222, DECRETO REGLAMENTARIO 2141 DE 1996 EN SUS ART. 25 Y 26 Y DECRETOS 2685 DE 1999 ESTATUTO ADUANERO ADEMÁS DE LOS DECRETOS 4048 DEL 2008 ART. 1 Y EL DECRETO NÚMERO 1321 DE 2011 (POR EL CUAL SE MODIFICA Y ADICIONA EL DECRETO 4048 DE 2008, RELACIONADO CON LA ESTRUCTURA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES ART. 1…

2. Segundo cargo. DESCONOCE EL ART. 158 SUPERIOR QUE ESTABLECE EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA…

   “el Congreso viola la unidad de materia cuando un determinado artículo o contenido normativo no tiene ninguna relación objetiva o razonable con la temática general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte…

   Encontramos con una sola lectura que: El Artículo 144. Ampliación del término para diseñar e implementar el Sistema Único Nacional de Información y Rastreo- SUNIR… Nada tiene que ver con materia tributaria, puesto que el famoso S. no tiene que ver con los elementos del tributo, ni es un tributo, ya que es una simple señalización o trazabilidad, pero que no garantiza el pago de los impuestos y la protección del bien jurídico tutelado que para el caso de las bebidas alcohólicas es el grado de alcohol además que los impuestos se pagan por periodos gravables posteriores a la señalización.

   En cuanto al Artículo 145. Sanción por omisión en la entrega de información…Se está incluyendo una sanción disciplinaria que nada tiene que ver con la materia tributaria y saca la sanción del ámbito tributario, para ponerla en el ámbito disciplinario, rompiendo la limitante constitucional de la unidad de materia…

3. TERCER CARGO. PRETENDER HABILITAR CON UNA AMPLIACIÓN DE TÉRMINOS A LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANA NACIONAL, CONFIRIENDO UN PLAZO DE DOS AÑOS A PARTIR DE LA VIGENCIA DE LA PRESENTE LEY PARA QUE DISEÑE E IMPLEMENTE EL SISTEMA ÚNICO NACIONAL DE INFORMACIÓN Y RASTREO –SUNIR, CREADO MEDIANTE EL PARÁGRAFO 4° DEL ARTÍCULO 227 DE LA LEY 1450 DE 2011 DESCONOCIENDO QUE DICHA NORMA PERDIO VIGENCIA EL 16 DE JULIO DE 2012 (…)

4. Cuarto Cargo. DESCONOCIMIENTO DE LA AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y DE LA DESCENTRALIZACIÓN. Violación al artículo 1 de la Constitución Nacional en Concordancia con los artículos 61, 64, 65, 89, DE LA LEY 14 DE 1983 “por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales, concordantes con el decreto 1222 de 1986 código de régimen departamental en sus art. 121, 125, además del Art. 62, 95 ibídem…”[1] (Negrilla original)

   Con base en los cargos así formulados, y luego de señalar que su demanda cumple con los “los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia”, el actor J.R.G. solicita a este Tribunal que declaré la inconstitucionalidad de las normas aludidas de la Ley 1607 de 2012.

   3. La inadmisión

      Mediante auto del 7 de febrero de 2013, el Magistrado sustanciador inadmitió la demanda, toda vez que (i) el demandante no acreditó el requisito de señalar las razones por las cuales dichos textos se estiman vulnerados, esto es, no explicó porqué el contenido de las normas acusadas riñen con el contenido de las disposiciones constitucionales (artículo 2° del Decreto 2067 de 1991); (ii) los cargos formulados por el actor carecen de pertinencia, pues, con el fin de estructurar los cargos de inconstitucionalidad, confronta el contenido de las disposiciones acusadas frente a normas de rango legal, sumado a que presenta apreciaciones subjetivas e hipótesis que no se derivan de la lectura de los preceptos demandados; (iii) los argumentos expuestos por el ciudadano no son claros, esto es, no permite comprender la pretensión de la demanda y las razones por las cuales existe transgresión de la Carta Superior; y (iv) respecto a la vulneración del principio constitucional de unidad de materia, tampoco acreditó los requisitos exigidos por esta Corporación para conocer un cargo de inconstitucionalidad por este concepto.

      Conforme a lo dispuesto en el auto de inadmisión, J.R.G. presentó escrito de corrección el 14 de febrero de 2013, en el cual expuso como argumentos adicionales los siguientes:

      “Al producirse la expedición de la ley 1607 de 2012´POR LA CUAL SE EXPIDEN NORMAS EN MATERIA TRIBUTARIA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES´ o lo que es lo mismo, la reforma tributaria del 2012. Que consta de 198 artículos que desarrollan diferentes aspectos como el impuesto de renta para personas naturales que sufre un cambio sustancial, el impuesto de renta para personas naturales que sufre un cambio sustancial, el impuesto de renta para personas jurídicas, se crea el impuesto llamado CREE que reemplaza los aportes parafiscales aunque no del todo por cuanto los aportes parafiscales seguirán vigentes para algunos casos.

      Se modifican aspectos del iva en cuanto a tarifas, bienes exentos y excluidos, el periodo gravable que incluso llega a ser anual para los responsables con menos movimientos.

      Se modifica también el impuesto al consumo y a la gasolina y algunos aspectos relacionados con el procedimiento tributario llamando la atención la creación de la figura del abuso en materia tributaria y la fijación de una serie de principios a seguir en la aplicación de las sanciones tributarias por parte de la administración de impuestos.

      Es una ley compleja que tomará un tiempo digerirla pues se sale de lo corriente que estamos acostumbrados a seguir…

      Aparecen los artículos 144 y 145 de la reforma, tributaria que nada tienen que ver con la determinación de los impuestos, como son el sujeto activo, pasivo, base gravable, tarifa, etc. Y no hace parte de las obligaciones formales, ni legales que dispone la ley como son los artículos referenciados 144 y 145 que no tienen que ver con materia tributaria alguna amplían un término y fija una sanción disciplinaria que no tiene que ver con la materia regulada, ya que trata de una señalización y rastreo, creada por el plan de desarrollo que perdió vigencia por falta de ejecutoria como es el de diseñar e implementar e implemente el Único Nacional de Información y Rastreo -SUNIR-, creado mediante el parágrafo 4° del artículo 227 de la Ley 1450 de 2011. Que nada tiene que ver con tributación e impuestos, sino que es un negocio que desde hace años se quiere montar para algunos ciudadanos ejemplo lo que paso con la ley 1111…”[2].

   4. Las razones del rechazo

      Por auto del 6 de marzo de 2013, el Magistrado sustanciador rechazó la acción de inconstitucionalidad incoada por el ciudadano J.R.G., manifestando lo siguiente:

      “Este Despacho observa que el escrito de corrección que presentó el ciudadano, el 14 de febrero de 2013, no suplió las deficiencias advertidas en el auto de inadmisión del 7 de febrero de 2013, pues, en éste se dedicó a reiterar los argumentos expuestos en el escrito de demanda, sumado a que las razones adicionales que presentó al inicio de su escrito no permiten identificar con claridad la formulación de por lo menos un cargo de inconstitucionalidad en contra de las normas acusadas.

      En efecto, el ciudadano no explica porque los artículos 144 y 145 de la Ley 1607 de 2012 son contrarios a la Constitución Política, lo cual no le permite a esta Corporación realizar un juicio objetivo acerca de la conformidad que guardan las disposiciones legales demandadas frente a los artículos Superiores presuntamente transgredidos. Por otro lado, el actor presenta de nuevo apreciaciones subjetivas sobre el contenido de las normas demandadas, así como a cuestionar la creación del Sistema Único Nacional de Información y Rastreo -SUNIR- sin formular un cargo de inconstitucionalidad en concreto. Igualmente, frente a la vulneración del principio de unidad de materia, no explicó las razones por las cuales las normas censuradas desconocen la materia de la Ley 1607 de 2012.

      En virtud de lo anterior, el magistrado sustanciador considera que el demandante no agregó ningún argumento adicional para explicar la razón o las razones por las cuales las normas acusadas vulneran los artículos 1, 121, 136, 150, 158, 294 y 298 Superiores.

      Además, se observa que el demandante no analiza la conformidad de la norma acusada frente a la Carta Fundamental sino que se limita a presentar su propia interpretación respecto de los efectos prácticos que podría llegar a tener la misma y a confrontar el contenido de los artículos 144 y 145 frente a normas de carácter legal.

      Sobre el punto, se reitera, la acción pública de inconstitucionalidad tiene por fin confrontar la consonancia del orden jurídico con la Constitución, lo cual implica que los cargos planteados ante esta Corporación deben estar revestidos de certeza y no de valoraciones subjetivas frente a la interpretación, aplicación o los efectos prácticos de una disposición legal.

      Con base en las anteriores consideraciones, el Despacho concluye que (i) el escrito de corrección no es suficiente para acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos para proceder a la admisión de la demanda; (ii) el demandante nuevamente planteó su punto de vista frente a la interpretación de las normas acusadas; (iii) el actor no subsanó las inconsistencias que se señalaron en el auto inadmisorio adiado el 7 de febrero de los corrientes en cuanto al cumplimiento de los requisitos de pertinencia y claridad de los cargos; en consecuencia (iv) los cargos serán rechazados.”

   5. El recurso de súplica

      En el recurso de súplica, presentado ante esta Corporación el día 13 de marzo de 2013, el actor se ocupa de reiterar las razones por las cuales encuentra que las normas demandadas deben ser declaradas inconstitucionales, es decir, reitera los cuatro cargos aludidos. De esta manera, mediante la súplica el accionante insiste en señalar (i) que “la DIAN no puede ejercer las funciones que se le están delegando mediante un plazo que quiere revivir una norma que su termino (sic) de ejecutoria ya se venció”[3]; (ii) que el artículo 144 de la Ley 1607 de 2012 demandado “nada tiene que ver con la materia tributaria, pues que el famoso S. (sic) no tiene que ver con los elementos del tributo, ni es un tributo, ya que es una simple señalización o trazabilidad, pero que no garantiza el pago de los impuestos y la protección del bien jurídico tutelado que para el caso de las bebidas alcohólicas es el grado de alcohol además que los impuestos se pagan por periodos gravables posteriores a la señalización”[4]; y (iii) que en el artículo 145 demandado “se está incluyendo una sanción disciplinaria que nada tiene que ver con la materia tributaria y saca la sanción del ámbito tributario, para ponerla en el ámbito disciplinario, rompiendo la limitante constitucional de la unidad de materia”[5].

      A los cuatro cargos formulados inicialmente en la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 144 y 145 de la Ley 1607 de 2012, el accionante agregó uno más en su escrito de súplica así:

      “Quinto cargo. DESCONOCE LAS ATRIBUCIONES DE LOS GOBERNANTES Y IGNORA (sic) LAS GARANTÍAS DE LA PROPIEDAD DE RENTAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. VIOLA EL ART. 305 NUMERAL 11, 362, 287 DE LA CONSTITUCIÓN, EN CONCORDANCIA CON LOS ARTÍCULOS 61, 64, 65, 89, DE LA LEY 14 DE 1983 ‘POR LA CUAL SE OFRTALECEN LOS FISCOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, CONCORDANTES CON EL DECRETO 1222 DE 1986 CÓDIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL EN SUS ART. 121, 125, ADEMÁS DEL ART. 62, 95 IBÍDEM (sic)”[6].

      En síntesis, el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano J.R.G., respecto del auto de fecha marzo 6 de 2013, por el cual el Magistrado sustanciador rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 144 y 145 de la Ley 1607 de 2012, se contrae a reiterar los cargos por los cuales el actor estima que esas disposiciones resultan contrarias al texto de la Carta Política, al tiempo que adiciona un cargo nuevo, no planteado originalmente en la demanda de inconstitucionalidad.

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

2. Problema jurídico

   En esta oportunidad, el ciudadano J.R.G. demandó la inconstitucionalidad de los artículos 144 y 145 de la Ley 1607 de 2012 “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”. Mediante auto de fecha 6 de marzo de 2013 el Magistrado sustanciador rechazó la demanda en comento, luego de concluir que “(i) el escrito de corrección no es suficiente para acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos para proceder a la admisión de la demanda; (ii) el demandante nuevamente planteó su punto de vista frente a la interpretación de las normas acusadas; (iii) el actor no subsanó las inconsistencias que se señalaron en el auto inadmisorio adiado el 7 de febrero de los corrientes en cuanto al cumplimiento de los requisitos de pertinencia y claridad de los cargos”[7].

   Respecto del mencionado auto de rechazo, el accionante en este asunto interpuso oportunamente recurso de súplica, solicitando a la Sala Plena de la Corte Constitucional “modificar el auto de fecha 6 de marzo de 2013”.

   Conforme a lo anterior, corresponde a la Corte en esta oportunidad establecer si el auto recurrido rechazó indebidamente la demanda con sus correcciones o si, por el contrario, lo hizo fundadamente debido a que los argumentos presentados por el accionante carecen de la aptitud suficiente para configurar cargos de carácter constitucional.

3. La finalidad del recurso de suplica

   El artículo 6 ° del Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, dispone que contra el auto de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad, procede el recurso de súplica, ante la Sala Plena de la Corte Constitucional.

   Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el ejercicio de este recurso exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que presenta para sustentarlo, de forma tal que estructure una argumentación que le permita al Pleno de esta Corporación identificar “el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo”[8]. En otras palabras, el recurrente debe realizar un esfuerzo argumentativo y de razonamiento mínimo con el fin de indicar a la Sala Plena la existencia de los aludidos yerros o arbitrariedades en la motivación del auto de rechazo. De lo contario, la ausencia de este elemento le impediría a esta Corte pronunciarse de fondo con respecto a la inconformidad del recurrente.

   En ese sentido, la Corte ha señalado, reiterada y uniformemente, que el objeto del recurso de súplica es controvertir los argumentos que el Magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad. Por esa razón, la argumentación debe encaminarse a debatir la motivación del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar, las razones expuestas inicialmente en la demanda. Ello implica, que el recurrente debe explicar las razones por las cuales considera que la providencia que cuestiona debe revocarse[9].

   Por lo anterior, la Corte ha observado que “el recurso de súplica no es una oportunidad para corregir o modificar la demanda rechazada, sino la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”[10].

   En síntesis, a la luz de la jurisprudencia de este Tribunal, el recurso de súplica tiene una finalidad específica, la cual determina las condiciones para su procedencia y la eventual revocatoria del auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad. En esta perspectiva, entiende la Sala que el objeto de este recurso judicial hace relación con la derrotabilidad de la motivación del auto de rechazo, y no implica para el actor una nueva oportunidad para corregir, modificar, reiterar o complementar los cargos inicialmente propuestos en la demanda.

4. El recurso de súplica interpuesto por el ciudadano J.R.G.

   En este asunto el ciudadano J.R.G. controvierte entonces a través del recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional el auto de marzo 6 de 2013, por el cual el Magistrado sustanciador rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 144 y 145 de la Ley 1607 de 2012.

   Pues bien, en primer lugar observa la Corte que el recurrente en su escrito no cumple con la carga de argumentación mínima que impone la presentación del recurso de súplica, de manera tal que se ponga en entredicho la motivación del auto por el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad. En efecto, encuentra la Sala que el recurso presentado resulta manifiestamente insuficiente para infirmar el proveído de marzo 6 de 2013, como quiera que no se plantea en él ni una sola razón por la cual la providencia mencionada se revele como errática o arbitraria. Así, las únicas referencias que se advierten en el recurso de súplica respecto de la providencia de marzo 6 de los corrientes consisten en solicitar su revocatoria, pero en aparte alguno del mismo se elabora un solo argumento en contra de las razones que llevaron al Magistrado sustanciador a rechazar la demanda.

   Por el contrario, en el escrito de súplica el actor se limita a recordar los cargos formulados desde un primer momento contra los artículos 144 y 145 de la Ley 1607 de 2012, al tiempo que adiciona un nuevo cargo, relativo a un presunto desconocimiento de las atribuciones constitucionales y legales de los gobernadores por cuenta de las normas demandadas. De esta manera, el recurrente utilizó el recurso de súplica previsto en el artículo 6 de Decreto 2067 de 1991 para manifestar nuevamente sus reparos frente a las normas demandadas, lo cual ya había tenido oportunidad de manifestar en la demanda de inconstitucionalidad, y para agregar un cargo nuevo frente a los inicialmente propuestos.

   Al respecto basta con recordar lo señalado previamente en relación con la finalidad y procedencia del recurso de súplica, esto es, que este mecanismo judicial no constituye una nueva oportunidad para reiterar, sin más, los cargos ya formulados, ni mucho menos para adicionar unos nuevos, sino que su objeto exige un mínimo de argumentación para controvertir las razones que llevaron al Magistrado sustanciador a rechazar la demanda, carga que no se encuentra satisfecha en este caso.

   Ahora bien, de otro lado considera la Sala que en efecto la demanda de inconstitucionalidad en el presente asunto no cumple con las exigencias que impone el artículo 2º numeral 3º del Decreto 2067 de 1991, en cuanto a las razones por las cuales el actor considera violado el texto de la Carta Política. En este punto, la Corte reitera que de acuerdo con su jurisprudencia las razones que fundamentan lo cargos que se presentan en la demanda de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

   En este caso, observa la Sala que, como lo concluyó el Magistrado sustanciador, la demanda no sigue un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender las razones en las que se apoya, de manera que los cargos aparentemente formulados contra las normas demandadas resulten claros e inteligibles para el fallador. Asimismo, el escrito de demanda no permite identificar que los cargos se funden en razones ciertas, construidas a partir de una proposición jurídica real y existente, y no con base en una deducida por el actor o implícita. Igualmente, algunas de las razones que el actor parece invocar para solicitar la inconstitucionalidad de las normas demandadas hacen relación con consideraciones puramente legales o de conveniencia, no tienen relevancia constitucional y en consecuencia se revelan impertinentes. Por último, la acción, así formulada, no resulta suficiente para generar una mínima duda acerca de la constitucionalidad de las normas impugnadas, duda que llevaría a iniciar realmente un proceso orientado a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y que exige un pronunciamiento por parte de esta Corporación.

   Así, es dentro de esta valoración que el Magistrado sustanciador cuestionó los cargos propuestos y, mediante el auto del 7 de febrero de 2013 concedió tres días para su corrección. No habiéndose subsanado en debida forma la demanda, en los términos del auto aludido, el Magistrado sustanciador resolvió, mediante proveído del 6 de marzo de 2013, rechazar la demanda por no haber logrado reunir los requisitos del Decreto 2067 de 1991.

   De esta manera, concluye la Sala Plena de la Corte Constitucional, en coincidencia con el Magistrado sustanciador que el recurrente, J.R.G., no corrigió el libelo de la demanda en los términos indicados, es decir, no logró estructurar adecuadamente sus cargos, a fin de reunir los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia, razón por la que procede el rechazo de la demanda, conforme con lo dispuesto por el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

   Por las consideraciones previas, esta Corporación encuentra que las observaciones formuladas por el Magistrado sustanciador respecto de las deficiencias de la demanda presentada son razonables, motivo por el cual el auto del 6 de marzo de 2013 debe confirmarse en su integridad. No obstante lo anterior, es claro que el accionante cuenta con la posibilidad de presentar la demanda de inconstitucionalidad nuevamente con el cumplimiento de los requisitos necesarios para su admisión.

En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corporación en ejercicio de sus competencias