Sentencia de Tutela nº 391/08 de Corte Constitucional, 24 de Abril de 2008

A. SOLICITUD

M. delV. interpuso acción de tutela contra Acción Social -Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-, con el fin de solicitar el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, la vida, vivienda digna, trabajo y derechos fundamentales de los niños , con fundamento en los siguientes:

B. HECHOS

1. Afirma ser desplazada del Municipio de Alpujarra (Tolima) y estar incluida en el Registro Único de la Población Desplazada desde el año 2006.

2. Narra que es cabeza de hogar, madre de tres menores de edad de 7, 8 y 9 años, y no tener un trabajo que le permita obtener ingresos para sostener a su familia.

3. Indica que el 15 de enero de 2007 interpuso derecho de petición ante Acción Social con el fin de solicitar la prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia.

4. Aduce que el 13 de abril de 2007 mediante comunicación No. 11002125 la demandada le respondió la solicitud hecha, en la cual le informó los requisitos que fijó el Decreto 2569 de 2000 para la prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia y le indicó que de cumplir con uno de ellos, se dirigiera a la Unidad de Atención y Orientación más cercana a su domicilio.

5. Agrega que se dirigió en varias ocasiones a la Unidad de Atención y Orientación de Puente Aranda Bogotá D.C., sin obtener una respuesta que remedie su situación.

6. Expresa que de conformidad al decreto cumple el requisito necesario para recibir la prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia, por ser madre cabeza de familia y tener tres hijos 9, 8 y 7 años.

7. Por último afirma que nunca se le responde por escrito cuándo se hará la valoración pertinente de su situación, pese a constar como madre cabeza de familia desde la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada.

   C.P. de los accionantes

   Con fundamento en los anteriores hechos, M. delV. solicita la protección de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, mínimo vital y derechos fundamentales de los niños. En consecuencia se ordene a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- el otorgamiento de la prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia hasta que supere su estado de necesidad y pueda hacer cargo de su propio sostenimiento.D. Actuaciones procesales

   Mediante auto del diecisiete (17) de julio de 2007, el Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá D.C. admitió la demanda interpuesta y dio traslado a la entidad demandada, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas ejerciera su derecho de defensa y contradicción.

   E. Traslado y contestación de la demanda.

   La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Agencia de Cooperación Internacional -Acción Social- niega las pretensiones y señala que, contrario a lo que sostiene la accionante, se han otorgado todas las ayudas pertinentes a la Atención Humanitaria de Emergencia, de manera completa e integral de acuerdo a lo que contempla el artículo 15 de la Ley 387 de 1997.

   Respecto al derecho de petición que interpuso M. delV., indica que la petición hecha se resolvió de fondo, al informar de manera clara y precisa los pasos a seguir para poder recibir la ayuda adicional en materia de alimentos y alojamiento.

   En ese sentido argumentó que la prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia que le solicitó se aprobó por ser madre cabeza de familia el 23 de marzo de 2007, en la primera Jornada de Atención y Orientación que se realizó en el Coliseo de C. en la localidad de K..

   Al respecto señala que a M. delV. se la atendió de forma personal y se le resolvieron todas las inquietudes en la jornada aducida y que, en consideración a su condición de madre cabeza de hogar, se le dieron dos mercados y un giro de alojamiento.

   PRUEBAS

   A. Pruebas que se encuentran en el expediente:

   Copia de la certificación expedida por Acción Social -Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-, en la cual consta que la señora M.D.V. se encuentra incluida en el Registro Único de Población desplazada por la Violencia desde el (6) de Septiembre de 2006 junto con su núcleo familiar, integrado por:

   - Jennifer Paola del Vasto

   - Lorena del Vasto

   - Andrés del Vasto

   Copia del derecho de petición que interpuso M. delV. el 15 de enero de 2007 ante Acción Social -Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-.

   Copia de la respuesta dada por la demandada al anterior derecho de petición el 13 de abril de 2007.

   Copia de la ''Constancia de Atención'' en la cual se evidencia la realización de la Primera Jornada de Orientación Integral en el Coliseo Cayetano C. en la localidad de K., el día 23 de marzo de 2007. Y consta la siguiente información:

   ''Asistencia prestada por Acción Social''

   El otorgamiento de la prórroga de Atención Humanitaria de Emergencia, no es un acto inmediato o automático. Se registra la aprobación y entrega completa de los componentes de la Atención Humanitaria de Emergencia consistentes en auxilios de alojamiento, ayudas alimentarías y suministro de K. completos. Analizando su caso particular encontramos que usted es madre cabeza de familia de 3 menores de edad razón por la cual se aprueba la PRÓRROGA, los cuales debe reclamar el día 29 de marzo de 2007(...)''

   Copia del correo electrónico que envió la Subdirección de Atención a Población Desplazada al Jefe de la Oficina Asesoría Jurídica de Acción Social, con los siguientes datos:

   ''Revisada nuestra base de datos de Atención Humanitaria de Emergencia, se registra que la señora M. delV., ha recibido todos los componentes de la Atención Humanitaria de Emergencia consistentes en la asistencia alimentaría (3), auxilio de alojamiento (3) y los kits (6) por parte de nuestro operador OPCIÓN VIDA, así mismo, recibió un incentivo económico de $280.000 como iniciativa de emprendimiento.''

   ''La señora solicita Atención Humanitaria de Emergencia por su situación precaria, manifestando que en la Unidad de Atención y Orientación -UAO- le han postergado las ayudas, pero en realidad atendiendo la solicitud de la señora M. radicada el 15 de enero de 2007 en donde solicitaba la prórroga de la AHE, por lo que se le invitó a través de la comunicación aportada en la Tutela con SAPD 932 a la Primera Jornada de Atención y Orientación realizada en el Coliseo de C. de la localidad de K., en donde fue atendida por un asesor jurídico y se le resolvió todas las inquietudes presentadas, entre las cuales se le aprobó la prórroga de la AHE por ser madre cabeza de hogar, tal y como se demuestra en la ''Constancia de Atención'', entregándosele a la fecha dos mercados y un giro de alojamiento''

   B. Pruebas decretadas por la Corte Constitucional en sede de revisión.

   Mediante auto del 8 de febrero de 2008, esta Corporación decretó la práctica de pruebas, en el cual se solicitó a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional información respecto a si se otorgó la prórroga de la Ayuda Humanitaria de Emergencia a la señora M. delV., desde qué fecha, en qué consistió y qué se le ha entregado.

   Por medio de oficio del 10 de marzo de 2008, la Secretaría General de la Corte Constitucional hizo llegar al despacho del suscrito Magistrado Sustanciador, escrito de la Oficina Asesoría Jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional con la siguiente documentación:

1. Escrito de la Oficina Jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- en el cual indica:

   ''Manifiesto que la señora M. delV. recibió ayuda humanitaria consistente en tres meses de alimentación, tres de alojamiento, y kits, entre los meses de Septiembre y Noviembre de 2006. De igual manera el 11 de Octubre del mismo año recibió apoyo económico por un valor de $280.000.

   ''Ahora bien, durante el año 2007, la señora M. delV. recibió prórroga de la ayuda humanitaria de la siguiente manera:

   - ''30 de Marzo de 2007: un mes de alojamiento por un valor de $ 110.000.

   - ''3 de Abril de 2007: un mes de alimentación por un valor de $ 222.060.

   - ''27 de Abril de 2007: kits no alimentarios de higiene y aseo.

   - ''27 de Abril de 2007: un mes de alimentación por un valor de $213.110.

   - ''27 de Abril de 2007: un mes de alojamiento por un valor de $ 110.000.

   - ''19 de Junio de 2007: un mes de alojamiento por un valor de $110.000.

   - ''10 de Agosto de 2007: un mes de alimentación por valor de $215.000.''

2. Informe Suscrito por la Subdirección de Atención a la Población Desplazada de fecha 7 de marzo de 2008, en el cual se corrobora la entrega de la ayuda humanitaria dada a la señora M. delV. desde el 18 de agosto de 2006 hasta el 10 de agosto de 2007.

3. Copia del Acta del 23 de abril de 2007 por medio de la cual se deja constancia de la atención y entrega de ayuda humanitaria con la aceptación de recibo de M. delV..

4. Copia del recibo de entrega del Cheque No. 020923 del 30 de marzo de 2007, por un valor de $220.000.

5. Copia del recibo de entrega del Cheque No. 021124 del 23 de abril de 2007, por un valor de $220.000.

   C. Pruebas aportadas por la señora M. delV..

1. Copia de un derecho petición interpuesto ante Acción Social el día 21 de septiembre de 2007 en el cual solicita:

   '' Me hagan el favor de darme en conformidad con lo establecido en la ley mi ayuda humanitaria de emergencia contemplada en la Ley 387 artículo 76 en sus reglamentos, las necesidades que ahora tengo son, mercado, arriendo, ya que mi situación es desesperante, espero a quien le compete tengan en cuenta mi necesidad.

   ''Como manda la Ley estoy pidiendo el favor me ayuden''

2. Copia de la respuesta dada el 22 de noviembre de 2007 por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social-, al derecho de petición interpuesto por la acciónate:

   ''La prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia, es una asistencia a la que tienen derecho las personas que se encuentren:

   - ''En circunstancias graves de vulnerabilidad que hayan recibido los componentes de la Ayuda Humanitaria de Emergencia y que no hayan logrado su autosostenimiento.

   - ''Hogares que se encuentran en Urgencia Extraordinaria en donde el mínimo vital se encuentre comprometido''

   - ''Hogares con incapacidad de autosostenerse, en donde el mínimo vital se encuentre comprometido

   ''En ese sentido, la entrega de la AHE puede ser analizada en cada caso concreto porque así como el Estado no puede suspender abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están EN CAPACIDAD DE AUTOSOSTENERSE, tampoco pueden las personas esperar que vivan indefinidamente de dicha ayuda (...)''

   ''Para verificar las condiciones de vulnerabilidad que usted manifiesta y decidir sobre el otorgamiento de la prórroga de Atención Humanitaria de Emergencia, debe realizarse una visita domiciliaria en la que nuestro operador pueda hacer un seguimiento de su situación actual y le haga la programación de la entrega de los componentes necesarios para su subsistencia, mientras la acompaña en la búsqueda de su autosostenimiento, mediante su inclusión en programas de Generación de Ingresos.

   ''Atendiendo los principios de igualdad y de equidad en la entrega de los componentes de atención humanitaria de emergencia de acuerdo con el orden cronológico determinado por Acción Social (Sentencia T-496 de 2007), hemos incluido sus datos al listado de programación de estas visitas.''

1. Primera instancia

   El Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá D.C., mediante providencia del treinta (30) de julio de 2007, concedió el amparo de los derechos fundamentales a la vida, mínimo vital, vivienda digna y los derechos fundamentales de los niños, al encontrar que la demandada no cumplió con el suministro de la ayuda pertinente para satisfacer las necesidades básicas que presenta la señora M. delV. como cabeza de hogar y madre de tres menores de edad.

   Considera inadmisible aceptar que la ayuda humanitaria dada por Acción Social de alimento y alojamiento resulte suficiente para el núcleo familiar de la accionante y pueda superar el estado de necesidad en que se encuentra.

   En consecuencia ordenó a la demandada ''prestar la ayuda humanitaria requerida y hasta que la accionante cuente con una estabilidad socioeconómica para suplir las necesidades básicas de su núcleo familiar.''

2. Segunda Instancia.

   El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Decisión Civil en sentencia del veinticuatro (24) de agosto de 2007 revocó la sentencia de primera instancia al considerar que Acción Social si autorizó la prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia, puesto que M. delV. es madre cabeza de familia y se demostró que desde el 18 de septiembre 2006 hasta el 19 de junio de 2007 han sido entregadas las ayudas humanitarias correspondientes.

1. Competencia

   La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución Política, y los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991, es competente para revisar la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá D.C., el treinta (30) de julio de 2007, y en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Decisión Civil en sentencia del veinticuatro (24) de agosto 2007.

2. Problema Jurídico

   La Sala se ocupará de analizar si la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional vulneró los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas de M. delV., por no prorrogar la ayuda Humanitaria de Emergencia hasta tanto se supere la condición de desplazamiento forzoso.

   Para resolver la controversia, la Sala abordará: i) los derechos fundamentales de la población desplazada, y ii) la prórroga de la Ayuda Humanitaria de Emergencia de conformidad a la Sentencia C- 278 de 2007.

3. Los derechos fundamentales de la población desplazada. Reiteración de jurisprudencia.

   De acuerdo con el artículo 1 de la Ley 387 de 1997 es desplazado ''toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.''

   En ese contexto la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004 M.P.M.J.C.E. analizó la condición de las personas desplazadas y la importancia de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales. Al respecto señaló:

   ''También ha resaltado esta Corporación que, por las circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas -en su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad - que se ven obligadas `a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional' T-1346 de 2001 (MP. R.E.G.). En la sentencia T-268 de 2003 (MP. Marco G.M.C.) se acogió la definición de desplazados que consagran los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno. para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad Los motivos y las manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han sido caracterizados por la Corte desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en la sentencia T-602 de 2003 se precisaron los efectos nocivos de los reasentamientos que provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan ''(i) la pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaría, (vii) la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulación social'', así como el empobrecimiento y el deterioro acelerado de las condiciones de vida. Por otra parte, en la sentencia T-721 de 2003 (i) se señaló que la vulnerabilidad de los desplazados es reforzada por su proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance de las repercusiones psicológicas que surte el desplazamiento y se subrayó la necesidad de incorporar una perspectiva de género en el tratamiento de este problema, por la especial fuerza con la que afecta a las mujeres., que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales Ver, entre otras, las sentencias T-419 de 2003, SU-1150 de 2000. y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las autoridades: `Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado' Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000, MP: E.C.M... En ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte `la necesidad de inclinar la agenda política del Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública' Sentencia T-215 de 2002, MP: J.C.T., dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional. (...) En razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que éstos tienen, en términos generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado, en aplicación del mandato consagrado en el artículo 13 Superior: `el grupo social de los desplazados, por su condición de indefensión merece la aplicación de las medidas a favor de los marginados y los débiles, de acuerdo con el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2° y 3° que permiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre distintos.' Sentencia T-098 de 2002, MP: M.G.M.C... Este punto fue reafirmado en la sentencia T-602 de 2003, en la cual se dijo que `si bien el legislador y las entidades gubernamentales deben tratar de igual modo a todas las personas, pues así lo estipula el artículo 13 de la Constitución, las víctimas del fenómeno del desplazamiento forzado interno sí merecen atención diferencial'. Este derecho al trato preferente constituye, en términos de la Corte, el `punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en situación de indefensión por el desplazamiento forzado interno' Sentencia T-268 de 2003, MP: M.G.M.C., y debe caracterizarse, ante todo, por la prontitud en la atención a las necesidades de estas personas, ya que `de otra manera se estaría permitiendo que la vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones, se agravara' Sentencia T-669 de 2003, MP: M.G.M.C..''. Sentencia T-025 de 2004, M.P.M.J.C.E..

   Así la Corte Constitucional, determinó que las personas desplazadas están en una ''situación de indefensión'', al haber una alteración del principio de igualdad y no estar al mismo nivel de una persona en condiciones normales no desplazada, lo cual obliga al Estado a garantizar de manera preferente la efectividad de los derechos fundamentales de aquellas personas que son víctimas de ese fenómeno. Por ello, este tribunal Constitucional explicó la necesidad de definir ciertos derechos que consideró constituyen el mínimo prestacional que siempre debe ser satisfecho por el Estado a las víctimas de desplazamiento forzado interno. Sobre el punto se indicó lo siguiente Sentencia T. 1067 de 2007 M.P.M.J.C. Espinosa.:

   ''1. El derecho a la vida, en el sentido que establece el artículo 11 C.P. y el Principio 10.

   ''2. Los derechos a la dignidad y a la integridad física, psicológica y moral (artículos 1 y 12 C.P.), tal y como se particularizan en el Principio 11.

   ''3. El derecho a la familia y a la unidad familiar consagrado en los artículos 42 y 44 CP y precisado para estos casos en el Principio 17, especialmente aunque sin restringirse a ellos, en los casos de familias conformadas por sujetos de especial protección constitucional -niños, personas de la tercera edad, disminuidos físicos, o mujeres cabeza de familia-, quienes tienen derecho a reencontrase con sus familiares.

   ''4. El derecho a una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está precisado en el Principio 18, lo cual significa que ''las autoridades competentes deben proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las mismas, (a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales.'' También se dispone que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales para garantizar la participación plena de las mujeres en condición de desplazamiento en la planeación y la distribución de estas prestaciones básicas. Este derecho debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los Principios 24 a 27 reseñados en el Anexo 3, ya que es a través de la provisión de asistencia humanitaria que las autoridades satisfacen este deber mínimo en relación con la subsistencia digna de los desplazados. Esta asistencia humanitaria se refiere tanto a la ayuda humanitaria de emergencia, que se presta al producirse el desplazamiento, como a los componentes de asistencia mínima durante las etapas de restablecimiento económico y de retorno.

   ''5. El derecho a la salud (artículo 49 C.P.) cuando la prestación del servicio correspondiente sea urgente e indispensable para preservar la vida y la integridad de la persona ante situaciones de enfermedad o heridas que les amenacen directamente y prevenir las enfermedades contagiosas e infecciosas, de conformidad con el Principio 19. Ahora bien respecto de los niños y niñas se aplicará el artículo 44 y en relación con los menores de un año, se aplicará el artículo 50 C.P.

   ''6. El derecho a la protección (artículo 13 C.P.) frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de desplazamiento, particularmente cuando dichas prácticas afecten el ejercicio de los derechos que se enuncian en el Principio 22.

   ''7. Para el caso de los niños en situación de desplazamiento, el derecho a la educación básica hasta los quince años (artículo 67, inciso 3, C.P.). (...) El Estado está obligado, como mínimo, a garantizar la provisión de un cupo escolar a cada niño desplazado en edad de educación obligatoria, en un establecimiento educativo público. Es decir, la obligación mínima del Estado en relación con la educación de los niños desplazados es la de garantizar su acceso a la educación a través de la provisión de los cupos que sean necesarios en entidades públicas o privadas de la zona. (...)

   ''8. En relación con la provisión de apoyo para el autosostenimiento (artículo 16 C.P.) por vía de la estabilización socioeconómica de las personas en condiciones de desplazamiento -obligación estatal fijada por la Ley 387 de 1997 y deducible de una lectura conjunta de los Principios Rectores, en especial de los Principios 1, 3, 4, 11 y 18. (...) [El] deber mínimo del Estado es el de identificar con la plena participación del interesado, las circunstancias específicas de su situación individual y familiar, su proveniencia inmediata, sus necesidades particulares, sus habilidades y conocimientos, y las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma a las que puede acceder en el corto y mediano plazo, con miras a definir sus posibilidades concretas para poner en marcha un proyecto razonable de estabilización económica individual, de participar en forma productiva en un proyecto colectivo, o de vincularse al mercado laboral, así como emplear la información que provee la población desplazada para identificar alternativas de generación de ingresos por parte de los desplazados.

   (...)

   ''9. Finalmente, en relación con el derecho al retorno y al restablecimiento, las autoridades están obligadas a (i) no aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar de origen o a que se restablezcan en otro sitio; (ii) no impedir que las personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual o se restablezcan en otro punto del territorio, precisándose que cuando existan condiciones de orden público que hagan prever un riesgo para la seguridad del desplazado o su familia en su lugar de retorno o restablecimiento, las autoridades deben advertir en forma clara, precisa y oportuna sobre ese riesgo a quienes les informen sobre su propósito de regresar o mudarse de lugar; (iii) proveer la información necesaria sobre las condiciones de seguridad existentes en el lugar de retorno, así como el compromiso en materia de seguridad y asistencia socioeconómica que el Estado asumirá para garantizar un retorno seguro y en condiciones dignas; (iv) abstenerse de promover el retorno o el restablecimiento cuando tal decisión implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o integridad personal, en razón de las condiciones de la ruta y del lugar de llegada por lo cual toda decisión estatal de fomentar el regreso individual o colectivo de personas desplazadas a su lugar de origen, o su restablecimiento en otro punto geográfico, debe estar precedida por un estudio sobre las condiciones de orden público del lugar al cual habrán de volver, cuyas conclusiones deberán comunicarse a los interesados en forma previa al acto de retornar o restablecerse.''

   En efecto, en la citada sentencia se hizo un análisis de los derechos fundamentales que venían siendo vulnerados reiterativamente por el Estado, hasta el punto que se declaró ''el estado de cosas inconstituciones''. Y señaló: ''En conclusión, la Corte declarará formalmente la existencia de un estado de cosas inconstitucional relativo a las condiciones de vida de la población internamente desplazada, y adoptará los remedios judiciales correspondientes respetando la órbita de competencia y el experticio de las autoridades responsables de implementar las políticas correspondientes y ejecutar las leyes pertinentes. Por ello, tanto las autoridades nacionales como las territoriales, dentro de la órbita de sus competencias, habrán de adoptar los correctivos que permitan superar tal estado de cosas.''

   De igual forma se precisó que los desplazados por la situación en que se encuentran gozarán de una amparo especial y se consideran sujetos de especial protección para el ejercicio de sus derechos fundamentales, los cuales el Estado está en la estricta obligación de proteger y garantizar la efectiva aplicación de los mismos, mediante la implementación de una política clara y concreta que permita a las víctimas de ese fenómeno obtener una calidad de vida en condiciones dignas.

   En ese contexto este Tribunal constitucional ha reconocido que el Estado cuenta con una entidad especifica para la atención de la población desplazada como lo es la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- y que en principio por su naturaleza sus actuaciones son controvertibles por mecanismos distintos de la acción de tutela, pero cuando los esfuerzos por salvaguardar los derechos fundamentales de las personas desplazadas quienes son sujetos de especial protección no es suficiente, resulta la acción de tutela el mecanismo idóneo y expedito para la protección de los derechos fundamentales.

   De ese modo en la Sentencia T- 496 de 2007 (M.P.J.C.T.) se reiteró:

   ''(...) En reiterada jurisprudencia de esta Corporación se ha dispuesto que la acción de tutela es el mecanismo judicial adecuado para la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada Sobre este mismo punto ver: T-740/04, T-175/05, T-1094/04, T-563/05, T-1076/05, T-882/05, T-1144/05, T-086/06 y T-468/06, entre otras.. Si bien la Corte entiende que dada la naturaleza jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social Al respecto la Corte ha señalado lo siguiente: ''Precisamente para hacer frente a esta nueva categoría de colombianos, el ordenamiento jurídico ha confiado a la Red de Solidaridad Social -que es un establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República- la tarea de promover el mejoramiento de las condiciones de vida de la población más pobre y vulnerable del país, de la que indudablemente hace parte la franja de los desplazados. Ellos, por las terribles circunstancias a que los ha conducido la confrontación armada, tienen derecho constitucional a que el Estado despliegue su acción de manera efectiva, oportuna y eficiente, con miras a su amparo y al disfrute de garantías básicas de las que han sido violentamente despojados.'' T-1635/00 sus actuaciones pueden ser controvertidas por otros medios de defensa judicial, en materia de desplazamiento forzado dichos medios resultan insuficientes para brindar una protección adecuada y eficaz a los derechos fundamentales de uno de los sectores más marginados de la población colombiana.

   Al respecto la Corte ha indicado:

   ''Esta Corporación ha sostenido en varias ocasiones que con su deber de suministrar atención y ayuda a la población desplazada para que cese la vulneración masiva de sus derechos fundamentales, la tutela es el mecanismo idóneo y expedito para lograr la protección de los mismos, a pesar de la existencia de otros mecanismos de defensa que garanticen tal resultado, en vista de la precaria situación en la que se encuentran y del peligro inminente que afrontan, situaciones que no les permiten esperar hasta que la jurisdicción ordinaria se ocupe de su caso. Ver al respecto las sentencias T-227 de 1997, M.P.A.M.C., T-327 de 2001, M.P.M.G.M.C., T-1346 de 2001, M.P.R.E.G., T-098 de 2002, M.P.M.G.M.C., T-268 de 2003, M.P.M.G.M.C., T-813 de 2004, M.P.R.U.Y., T-1094 de 2004, M.P.M.J.C.E., entre otras.'' T-563/05

   En este mismo sentido:

   ''Ahora bien, debe quedar claro que, debido a la gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les puede someter al trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos administrativos de la Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a la coordinadora del Sistema. Aquello constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los connacionales desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la acción de tutela.'' T-086/06

   Siguiendo la anterior doctrina constitucional, desde el punto de vista estrictamente procedimental, la acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales.(...)''

4. La prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia de conformidad a la Sentencia C- 278 de 2007. Reiteración de jurisprudencia.

   La atención humanitaria de emergencia es aquella ayuda que debe dar el Estado una vez se presente un desplazamiento, la cual debe abarcar las necesidades básicas, como alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas.

   A partir de ese concepto la ayuda humanitaria, debe entenderse como un elemento parte de los derechos fundamentales de las personas desplazadas, la cual debe entregarse de forma ostensible, integra, oportuna, sin dilaciones con el fin de salvaguardar el derecho fundamental al mínimo vital. Sentencia T- 496 de 2007 M.P.J.C.T.. ''Sobre la entrega de la ayuda humanitaria, la Corte en la sentencia T-025 indicó que hace parte del catálogo de derechos básicos de la población desplazada. Además, para esta Corte dicha ayuda constituye una manifestación del derecho fundamental al mínimo vital, ya que el fin constitucional que se propone es brindar aquellos mínimos necesarios para aplacar las necesidades más apremiantes de la población desplazada'' Desde de este criterio, la Corte indicó que las obligaciones internacionales que el Estado colombiano tiene en materia de derechos humanos y derecho internacional humanitario, y los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, la atención humanitaria de emergencia constituye uno de los derechos mínimos que deben protegerse y garantizarse por parte del Estado. Sentencia T- 136 de 2007 M.P.J.C.T..

   Ciertamente tendrán acceso a la atención humanitaria de emergencia las personas que sean efectivamente desplazadas y hagan parte del registro único, momento en el cual se perfecciona su condición y el Estado se obliga a proteger y otorgar todos los elementos, ayudas necesarias para lograr un autosostenimiento y una adaptación cultural, económica, educativa en la sociedad.

   En ese orden de ideas la Sentencia T- 136 de 2007 agregó ''El decreto 2569 de 2000 se encargó de establecer los contenidos y alcances del derecho fundamental a la asistencia humanitaria de las personas desplazadas. En primer lugar, el artículo 17 indicó que una vez realizada la inscripción de la persona en el Registro Único de Población Desplazada tiene derecho a que se le entregue la asistencia humanitaria de emergencia.''

   Así mismo la jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en establecer, que podrán solicitar dicha atención humanitaria de emergencia dos tipos de personas desplazadas, que debido a sus condiciones particulares tienen derecho a la asistencia. Este grupo está compuesto por: i) personas que se encuentren bajo situación de urgencia manifiesta o ii) aquellos que carezcan de las condiciones para asumir su propio sostenimiento a través de proyectos de estabilización socioeconómica, como el caso de niños sin acudientes, personas de la tercera edad que por su avanzada edad o su delicado estado de salud resulta imposible que puedan generar sus propios ingresos o madres cabeza de familia que deben dedicar todo su tiempo al cuidado de niños menores o adultos mayores. Ibidem, Posición reiterada por la Sentencia T- 496 de 2007 M.P.J.C.T..

   También esta Corporación aclaró que el Estado tiene la obligación de otorgar la asistencia humanitaria y no suspenderla hasta tanto las condiciones que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales de la víctima del desplazamiento desaparezca. De lo anterior, no se puede pretender que la ayuda humanitaria sea indefinida, sin un análisis de las circunstancias de cada caso, puesto que existen entidades gubernamentales cuya función es desarrollar y poner en operación programas, proyectos para obtener la adaptación de las personas a las nuevas condiciones sociales, en la medida que adquiera la facultad de asumir su propio sostenimiento.

   Ahora, respecto al tiempo que duraría la Atención Humanitaria de Emergencia el parágrafo del artículo 15 de la Ley 397 de 1997 fijaba una restricción, la cual consistía en que aquella se otorgaría por un máximo de tiempo de 3 meses, prorrogable por otros tres meses más. Sin embargo la Corte Constitucional en la Sentencia C- 278 de 2007 declaró condicionalmente inexequible aquella restricción temporal y ordenó que dicha ayuda se otorgaría y prorrogaría hasta tanto la víctima del desplazamiento no pudiera autosostenerse.

   Sobre el fondo del asunto, dicha sentencia señaló:

   ''Con el mismo fundamento, ya bajo la actual perspectiva del control abstracto de constitucionalidad, la Corte estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social.

   ''Teniendo en cuenta, entonces, que el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición material, dichos programas sólo pueden iniciarse cuando exista plena certeza de que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia mínima, al haber podido suplir sus necesidades más urgentes de alimentación, aseo personal, abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, aspectos a los que apunta este componente de atención de acuerdo con lo estipulado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997.

   ''En lo que respecta a que el término de la ayuda humanitaria de emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto mas no necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su acople y flexibilidad frente a las características propias del hecho concreto, además ante la posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del sector privado o del exterior, o si las correspondientes instituciones oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa.

   ''Lo definitivamente inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones ''máximo'' y ''excepcionalmente por otros tres (3) más'', del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que estas personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar definitivamente su situación de vulnerabilidad.''

   No obstante, frente la constitucionalidad condicionada del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, los mismos efectos deben cobijar a los apartes del artículo 20 y 21 del Decreto 2569 de 2000, que dentro de su contexto legal regulaban la prórroga de la atención humanitaria de emergencia, y así lo hizo ver la Sentencia T- 496 de 2007, en el cual se indicó:

   ''En consecuencia, sobre los apartes del decreto que reglamentó la ayuda humanitaria de emergencia que reproducen o remiten directamente a la disposición que fue declarada inconstitucional, operó la pérdida de fuerza ejecutoria, en razón a que los fundamentos jurídicos en los que se basaba fueron declarados inconstitucionales. De tal forma que Acción Social deberá abstenerse de darle cumplimiento a estas normas so pena de incurrir en una vía de hecho.

   ''Por otra parte, teniendo en cuenta que por expreso mandato constitucional, ninguna autoridad puede dar aplicación a las disposiciones normativas que previamente fueron declaradas inconstitucionales por esta Corporación, en virtud del principio de supremacía constitucional, las órdenes que sean dictadas se harán de conformidad con lo establecido por la Corte en la sentencia C-278/07.''

   En esas condiciones, la anterior sentencia fijó los lineamientos que se deben seguir, frente a la prórroga de la atención humanitaria de emergencia, los cuales se sintetizan en:

   i) ''a pesar de las restricciones presupuestales y los recursos escasos, la ayuda humanitaria de emergencia, como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, debe ser garantizada por el Estado para que la población desplazada logre mitigar su apremiante situación;

   ii) ''la entrega de esta asistencia debe respetar de forma estricta el orden cronológico definido por Acción Social y sólo podrá hacerse entrega de forma prioritaria ante situaciones de urgencia manifiesta;

   iii) ''la prórroga de la ayuda humanitaria debe ser evaluada en cada caso concreto, en especial cuando se trata de adultos mayores o madres cabeza de familia que no cuentan con los recursos económicos para su sostenimiento; y,

   iv) ''la entrega de la prórroga de la asistencia humanitaria debe realizarse según lo dispuesto en la sentencia C-278/07, es decir, hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su propio sostenimiento.''

En el caso objeto de revisión, la señora M. delV. madre de tres menores de edad y jefe de hogar, como víctima de la violencia se vio en la necesidad de irse del municipio de Alpujarra (Tolima), razón por la cual en el año 2006 se registró como desplazada ante Acción Social y como tal la incluyeron en el Registro Único de la Población Desplazada. Con posterioridad a la atención humanitaria que recibió en el 2006, interpuso ante la Agencia Presidencial para la Acción Social varios derechos de petición, uno el 15 de enero de 2007 y otro el 28 de febrero de 2007, en los cuales solicitaba la prórroga de la atención humanitaria de emergencia. El 13 abril de 2007 como respuesta a sus peticiones se le informó que debía acercarse ''a la jornada especial que se realizará en las Unidades de Atención y Orientación UAOS durante la semana del 28 de mayo al 1 de junio de 2007''. Adujo la actora que acudió a la convocatoria sin que se le hubiera dado una solución a su problema. En consecuencia interpuso acción de tutela con el fin de que se protejan los derechos fundamentales al mínimo vital, dignidad humana y unidad familiar.

Ahora bien, resulta necesario precisar que, de conformidad a la práctica de pruebas hechas por la Sala, se allegó la siguiente información por parte de la demandada:

''Ahora bien, durante el año 2007, la señora M. delV. recibió prórroga de la ayuda humanitaria de la siguiente manera:

- ''30 de Marzo de 2007: un mes de alojamiento por un valor de $ 110.000.

- ''3 de Abril de 2007: un mes de alimentación por un valor de $ 222.060.

- ''27 de Abril de 2007: kits no alimentarios de higiene y aseo.

- ''27 de Abril de 2007: un mes de alimentación por un valor de $213.110.

- ''27 de Abril de 2007: un mes de alojamiento por un valor de $ 110.000.

- ''19 de Junio de 2007: un mes de alojamiento por un valor de $110.000.

- ''10 de Agosto de 2007: un mes de alimentación por valor de $215.000.''

En efecto la Sala encuentra que de conformidad a los documentos aportados en la demanda, el día 23 de marzo de 2007 se autorizó la prórroga de la atención humanitaria de emergencia de la señora M. delV. por ser madre cabeza de familia y tener a su cargo tres menores de edad. Al igual que del informe dado por la demanda a la Sala, se constató la entrega de siete ayudas humanitarias, por un lapso de cuatro meses entre el 30 de marzo y el 10 de agosto de 2007.

No obstante, en sede de tutela la señora M. delV. allegó una copia de un derecho de petición interpuesto en septiembre de 2007, en el cual solicita la atención humanitaria de emergencia.

Como respuesta a su petición, el 22 de noviembre de 2007 la entidad demandada le informó que para otorgar la prórroga de la atención humanitaria de emergencia, debía realizarse una visita, con el fin de constatar si las condiciones de vulnerabilidad persisten, y por ello la incluyen dentro de una base de datos a la espera del turno correspondiente. Al respecto se indica:

''Para verificar las condiciones de vulnerabilidad que usted manifiesta y decidir sobre el otorgamiento de la prórroga de Atención Humanitaria de Emergencia, debe realizarse una visita domiciliaria en la que nuestro operador pueda hacer un seguimiento de su situación actual y le haga la programación de la entrega de los componentes necesarios para su subsistencia, mientras la acompaña en la búsqueda de su autosostenimiento, mediante su inclusión en programas de Generación de Ingresos.

''Atendiendo los principios de igualdad y de equidad en la entrega de los componentes de atención humanitaria de emergencia de acuerdo con el orden cronológico determinado por Acción Social (Sentencia T-496 de 2007), hemos incluido sus datos al listado de programación de estas visitas.''

En ese sentido, este Tribunal constitucional reiterativamente aclaró los tipos de personas desplazadas que tienen derecho de solicitar la atención de emergencia humanitaria. Entre esos aquellas personas ''que carezcan de las condiciones para asumir su propio sostenimiento a través de proyectos de estabilización socioeconómica, como el caso de niños sin acudientes, personas de la tercera edad que por su avanzada edad o su delicado estado de salud resulta imposible que puedan generar sus propios ingresos o madres cabeza de familia que deben dedicar todo su tiempo al cuidado de niños menores o adultos mayores. Ibidem, Posición reiterada por la Sentencia T- 496 de 2007 M.P.J.C.T..''

Así las cosas, la Corte Constitucional en la Sentencia C-278 de 2007 definió la constitucionalidad condicionada del artículo 15 de la Ley 387 de 1997 al considerar que la atención humanitaria de emergencia no puede estar sujeta a un límite de tiempo tan corto, pues hasta tanto la víctima del desplazamiento no pueda asumir su propio sostenimiento que le permita satisfacer las necesidades básicas, es obligación del Estado ayudar a superar la condición de vulnerabilidad en que se encuentra.

En esos términos, la Sala observa que Acción Social desde el 22 de noviembre de 2007, fecha en la cual da respuesta al derecho de petición interpuesto por la demandante, no ha proveído una respuesta de fondo de cómo ni cuándo se hará la visita a la señora M. delV. para la evaluación de las condiciones de vulnerabilidad.

Prueba de ello es la respuesta que proporcionó, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- a la Sala, cuando se le preguntó respecto a si se había prorrogado la atención humanitaria de emergencia de la señora M. delV.. En está respuesta expuso: ''Ahora bien, durante el año 2007, la señora M. delV. recibió prórroga de la ayuda humanitaria de la siguiente manera''. De esta información que se suministró, puede concluirse que en el transcurso de este año no se ha hecho ninguna gestión para la visita y prórroga de la mencionada ayuda.

Con todo la Sala considera que hubo una vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, vida digna y unión familiar de la señora M. delV., por las condiciones específicas del caso, al ser la actora victima de la violencia, estar inscrita en el Registro Único de Población Desplazada, ser madre de tres menores, cabeza de hogar, no contar con los recursos económicos para su propio sostenimiento y haber una negligencia manifiesta por parte de Acción Social para efectuar la respectiva evaluación de las condiciones de vulnerabilidad.

En esas condiciones, la Sala se abstendrá de ordenar la visita domiciliaria a la señora M. delV. puesto que desde noviembre 22 de 2007 no se le ha practicado, circunstancia que pone en evidencia la continua e interrumpida vulneración de los derechos fundamentales, por esa razón se ordenará la prórroga de la atención humanitaria de emergencia.

Por lo anterior se revocará el fallo de segunda instancia proferido el veinticuatro (24) de agosto de 2007 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Decisión Civil que revocó la decisión de primera instancia proferida el treinta (30) de julio de 2007 por el Juez Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá. En su lugar tutelar los derechos fundamentales de la señora M. delV. al mínimo vital, vida digna y unión familiar.

En consecuencia se ordenará que en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- otorgue la prórroga de la atención humanitaria de emergencia por 3 meses más de conformidad al artículo 15 de la Ley 387 de 1997 y de manera prioritaria teniendo en cuenta que es madre de tres menores y cabeza de hogar. Una vez transcurran los 3 meses de esta prórroga de la atención humanitaria de emergencia que se ordenará, Acción Social deberá evaluar si dicha situación de urgencia persiste y en caso tal, deberá otorgar una nueva prórroga de la atención humanitaria de emergencia hasta que dicha situación de urgencia finalice o, sea superada, según lo dispuesto por la sentencia C-278 de 2007.

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución