Sentencia de Constitucionalidad nº 285/16 de Corte Constitucional, 1 de Junio de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 648703749

Sentencia de Constitucionalidad nº 285/16 de Corte Constitucional, 1 de Junio de 2016

Ponente:LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Fecha de Resolución: 1 de Junio de 2016
Emisor:Corte Constitucional
RESUMEN

EQUILIBRIO DE PODERES. REFORMA CONSTITUCIONAL A LA ADMINISTRACIÓN DE LA RAMA JUDICIAL. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015, por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones. Según el demandante, el nuevo modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial previsto en el Acto Legislativo acusado, suprime los principios esenciales del texto constitucional que orientaron la definición de la estructura del Estado y la del Poder Judicial. Indica, que estos principios son la independencia y la autonomía judicial, los cuales son elementos definitorios del ordenamiento superior, que no podían ser sustituidos o eliminados por el Congreso. La Corte encontró que el nuevo modelo institucional de gobierno y administración de la Rama Judicial implica una sustitución parcial de los principios de separación de poderes, autonomía e independencia judicial que encuentran expresión en el modelo de autogobierno judicial previsto por el constituyente de 1991. La Sala declara la inexequibilidad de algunas expresiones acusadas, la exequibilidad de otras y se inhibe de pronunciarse de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda, en relación con otras disposiciones atacadas.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

Sentencia C-285/16

Referencia: Expediente D-10990

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015, “por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”

Actor: C.S.P.P.

Magistrado ¨Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D. C., 1 de junio de dos mil dieciséis (2016)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes

I. ANTECEDENTES

  1. La demanda de inconstitucionalidad

    1.1. Normas demandadas

    En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, el ciudadano C.S.P.P. presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15 (parcial), 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015, cuyo texto se transcribe y subraya a continuación:

    ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015

    (Julio 1º)

    Diario Oficial No. 49.560 de 1 de julio de 2015

    CONGRESO DE LA REPÚBLICA

    Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.

    ARTÍCULO 15. El artículo 254 de la Constitución Política quedará así:

    Artículo 254. El Gobierno y la administración de la R. Judicial estarán a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la R. Judicial. Estos órganos ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el fin de promover el acceso a la justicia, la eficiencia de la R. Judicial, la tutela judicial efectiva y la independencia judicial.

    El Consejo de Gobierno Judicial es el órgano, encargado de definir las políticas de la R. Judicial de acuerdo con la ley y postular las listas y ternas de candidatos que la Constitución le ordene. También corresponde al Consejo de Gobierno Judicial regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador; expedir el reglamento del sistema de carrera judicial y de la Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la vigilancia y control de la carrera; aprobar el proyecto de presupuesto de la R. Judicial que deberá ser remitido al Gobierno; aprobar el mapa judicial; definir la estructura orgánica de la Gerencia de la R. Judicial; supervisar a esta entidad, y rendir cuentas por su desempeño ante el Congreso de la República.

    El Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por nueve miembros: los Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; el gerente de la R. Judicial, quien deberá ser profesional con veinte años de experiencia, de los cuales diez deberán ser en administración de empresas o en entidades públicas, y será nombrado por el Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro años; un representante de los magistrados de los Tribunales y de los jueces, elegido por ellos para un periodo de cuatro años; un representante de los empleados de la R. Judicial elegido por estos para un periodo de cuatro años; tres miembros permanentes de dedicación exclusiva, nombrados por los demás miembros del Consejo de Gobierno Judicial, para un período de cuatro años. Ninguno de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial podrá ser reelegido.

    Los miembros permanentes de dedicación exclusiva mencionados en el inciso anterior estarán encargados de la planeación estratégica de la R. Judicial y de proponer al Consejo de Gobierno Judicial, para su aprobación, las políticas públicas de la R. Judicial. Deberán tener diez años de experiencia en diseño, evaluación o seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o administración pública. En su elección se deberá asegurar la diversidad de perfiles académicos y profesionales.

    La ley estatutaria podrá determinar los temas específicos para los cuales los ministros del despacho los directores de departamento administrativo, el F. General de la Nación, así como representantes de académicos y de los abogados litigantes participarán en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial.

    ARTÍCULO 16. El artículo 255 de la Constitución Política quedará así:

    Artículo 255. La Gerencia de la R. Judicial es un órgano subordinado al Consejo de Gobierno Judicial y estará organizada de acuerdo con el principio de desconcentración territorial.

    La Gerencia de la R. Judicial es la encargada de ejecutar las decisiones del Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo administrativo y logístico a este órgano, administrar la R. Judicial, elaborar para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial el proyecto de presupuesto que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso, elaborar planes y programas para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial, formular modelos de gestión e implementar los modelos procesales en el territorio nacional, administrar la Carrera Judicial, organizar la Comisión de Carrera Judicial, realizar los concursos y vigilar el rendimiento de los funcionarios y los despachos. El Gerente de la R. Judicial representará legalmente a la R. Judicial. Ejercerá las demás funciones que le atribuya la ley.

    ARTÍCULO 17. Deróguese el artículo 256 de la Constitución Política.

    ARTÍCULO 18. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional deberá presentar antes de 1o de octubre de 2015 un proyecto de ley estatutaria para regular el funcionamiento de los órganos de gobierno y administración judicial.

    Las siguientes disposiciones regirán hasta que entre en vigencia dicha ley estatutaria:

    l. Los órganos de gobierno y administración judicial serán conformados así:

    a) Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser designados o electos dentro de dos meses contados a partir de la entrada en vigencia de este Acto Legislativo. Las elecciones del representante de los magistrados de tribunal y los jueces y del representante de los empleados judiciales serán realizadas por voto directo de sus pares de la R. Judicial. Las elecciones serán organizadas por la Comisión Interinstitucional de mla R. Judicial.

    b) Los miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser elegidos dentro del plazo de dos meses posteriores a la elección o designación de los demás miembros del primer Consejo de Gobierno Judicial.

    Para la primera conformación del Consejo de Gobierno Judicial, uno de los tres miembros permanentes y de dedicación exclusiva será elegido para un período de dos años, y otro será elegido para un período de tres años.

    c) Para el primer Consejo de Gobierno Judicial, los miembros de este, excluyendo el Gerente de la R. Judicial, tendrán un plazo de dos meses a partir de su elección, para elegir al Gerente de la R. Judicial.

    d) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en adelante se denominará Gerencia de la R. Judicial y todas las dependencias de aquella formarán parte de esta. Todas las dependencias adscritas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura pasarán a formar parte de la Gerencia de la R. Judicial, sin perjuicio de lo que disponga la ley o el Consejo de Gobierno Judicial.

    e) La Comisión Interinstitucional de la R. Judicial y la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, continuarán ejerciendo sus funciones hasta que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea elegido el Gerente de la R. Judicial. Estos órganos deberán realizar una rendición de cuentas sobre el ejercicio de sus funciones contempladas en la ley dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo.

    f) Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura y las Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial continuarán ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley estatutaria. También ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996.

    g) Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación, transformación o vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o cualquier otro de igual o superior categoría, según lo defina la ley estatutaria. También se garantizan los derechos de carrera de los empleados del Consejo Superior de la Judicatura.

    h) Los concursos de méritos que en la actualidad adelanta la Unidad de Carrera Judicial seguirán su trámite por parte de la Gerencia de la R. Judicial sin solución de continuidad.

  2. Mientras se expide la ley estatutaria, el Consejo de Gobierno Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7; artículo 85, numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27 y 29; artículo 88, numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales 1 y 2 de la Ley 270 de 1996. Además reglamentará provisionalmente los procesos de convocatoria pública que deba adelantar la Gerencia de la R. Judicial.

  3. Mientras se expide la ley estatutaria, la Gerencia de la R. Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numeral 3; artículo 85, numerales 1, 3, 4, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24 y 28; artículo 88, numeral 1; artículo 99, numerales 1 a 9; y será la autoridad nominadora para los cargos previstos en el artículo131, numeral 9 de la Ley 270 de 1996. Las funciones previstas en el artículo 85, numerales 8 y 11, serán ejercidas bajo la supervisión de la Comisión de Carrera.

  4. La Escuela Judicial “R.L.B.” ejercerá, además de las funciones ya asignadas a ella, la prevista en el artículo 85, numeral 23, de la Ley 270 de 1996.

  5. Las Altas Cortes y los Tribunales continuarán ejerciendo la función de autoridad nominadora prevista en el artículo 131, numerales 5 y 7 de la Ley 270 de 1996. En el ejercicio de esta función deberán respetar siempre las listas de elegibles.

  6. La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La autoridad nominadora para las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, mientras subsistan, será el Consejo de Gobierno Judicial.

  7. Las autoridades nominadoras previstas en el artículo 131, numerales 1, 2, 3, 4 y 8 de la Ley de 270 de 1996 continuarán ejerciendo esta función.

    Quedan derogados los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y el numeral 6 del artículo 131 de la Ley 270 de 1996.

    ARTÍCULO 19. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:

    Artículo 257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la R. Judicial.

    Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previa convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de la R. Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.

    Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.

    Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.

    La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.

    PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.

    PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.

    (…)

    ARTÍCULO 26. CONCORDANCIAS, VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Comisión Nacional de Disciplina Judicial” en el artículo 116 de la Constitución Política.

    Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Consejo de Gobierno Judicial” en el artículo 156 de la Constitución Política.

    Elimínese la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” en el artículo 264 de la Constitución Política.

    Elimínese la expresión “Podrá ser reelegido por una sola vez y” en el artículo 266 de la Constitución Política.

    La Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes mencionada en el artículo 178 de la Constitución Política, no será una de las comisiones permanentes previstas en el artículo 142 de la misma.

    Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” con “Consejo de Gobierno Judicial” en el artículo 341 de la Constitución Política.

    Sustitúyase el encabezado del Capítulo 7o del Título VIII con el de “Gobierno y Administración de la R. Judicial”.

    Deróguese el artículo 261 de la Constitución Política y reenumérese el artículo 262 que pasará a ser el 261.”.

    1.2. Cargos

    1.2.1. Según el demandante, el nuevo modelo de gobierno y administración de la R. Judicial previsto en el Acto Legislativo 02 de 2015 suprimió los principios esenciales del texto constitucional que orientaron la definición de la estructura del Estado en general, y la del Poder Judicial en especial: la independencia y la autonomía judicial.

    1.2.2. A juicio del actor, estos dos principios son elementos definitorios del ordenamiento superior que no podían ser sustituidos o eliminados por el Congreso mediante un Acto Legislativo, ya que constituyeron el fundamento de la organización del Estado, de las relaciones entre los poderes públicos y de la configuración especial de la R. Judicial.

    Según el peticionario, la revisión del proceso constituyente revela que los principios de autonomía y de independencia judicial irradiaron todo el modelo de Estado previsto en la Constitución de 1991, modelo que por lo demás, estaría orientada a materializar los principios y derechos constitucionales.

    Es así como en el marco del proceso constituyente, el entonces Presidente de la República César Gaviria y los asambleístas Á.G.H. y J.F.L. habrían insistido en la necesidad de dotar al Poder Judicial de estas dos garantías, y de crear unos órganos capaces de gobernarlo y conducirlo autónomamente, sin interferencias de otros actores externos a la misma R.. Así, el entonces Presidente de la República sostuvo que “para revitalizar el poder judicial, la propuesta de reforma planea la creación de organismos autónomos de dirección, administración y manejo de su presupuesto, y abre las posibilidades para que se ejerza la potestad reglamentaria en materias relacionadas con su propia organización administrativa”. Por su parte, el asambleísta J.F.L. afirmó que la creación del Consejo Superior de la Judicatura respondía la necesidad de existiese un órgano dentro de la propia R. Judicial asumiera las funciones atinentes a la conducción de este órgano, que antes se encontraban dispersas en distintas instancias gubernamentales: “El Consejo Superior de la Judicatura ha sido concebido como una unidad jurídico-administrativa que englobe aquellas funciones, hoy dispersas, en las cuales se afiance la eficacia de la administración de justicia (…) se trata de una auténtica creación de derecho público, con autonomía constitucionalmente consagrada, para que englobe también la capacidad jurisdiccional inherente a su condición de ser un tribunal disciplinario (…) La unidad que se busca pretende convertir al Consejo en la institución responsable del funcionamiento integral de la administración de justicia. Por eso reúne, contrariando la dispersión que siempre ha existido, funciones tan disímiles como las de servir de instancia en asuntos disciplinarios relacionados con jueces y abogados, la de actualizar y vigilar la operación de la carrera administrativa, la de utilizarla para el suministro de candidatos a las posiciones judiciales, la de arreglar conflictos jurisdiccionales y la de preparar y ejecutar el presupuesto de toda la R.”. De este modo, entonces, los principios de independencia y de autonomía judicial habrían inspirado al constituyente para definir la estructura y el funcionamiento del Estado y de los poderes públicos.

    Asimismo, la fundamentalidad de la independencia y de autonomía judicial se derivaría, a juicio del demandante, del propio texto constitucional, en la medida en que ambas directrices irradiaron todo el ordenamiento superior.

    Es así como el demandante reseña las disposiciones constitucionales que serían la expresión o materialización de los referidos principios. Como el artículo el artículo 113 superior, que establece el principio de separación de poderes, y los preceptos que crearon el Consejo Superior de la Judicatura, órgano de la propia R.J. encargado de su conducción, para finalmente concluir que a todo el diseño institucional del Estado subyacen los referidos principios de independencia y autonomía judicial.

    1.2.3. Pese a lo anterior, el nuevo modelo de gobierno y administración del Poder Judicial previsto en el Acto Legislativo 02 de 2015 habría trastocado definitivamente estos dos elementos estructurales de la Constitución.

    En primer lugar, el nuevo diseño institucional favoreció un clima de dependencia de la R. Judicial frente a las dos ramas del poder público y al interior de la propia rama judicial, así: (i) de una parte, los miembros del Consejo de Gobierno Judicial ya no son de dedicación exclusiva, porque cumplen fundamentalmente funciones judiciales; es el caso de los presidentes del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, que tienen ante rol un rol judicial, además del rol propio de la presidencia de la respectiva corporación; lo propio ocurre con el representante de los jueces y de los magistrados de tribunales, que desarrollan actividades jurisdiccionales en su calidad de juez o de magistrado, y con el representante de los empleados judiciales, que se dedica a otras labores ajenas a la dirección de la R. Judicial: “los miembros del Consejo ya no son funcionarios de dedicación permanente sino accidental, como accidental y temporal es la dignidad de ser presidente de una Alta Corte, a tal punto que en algunos casos, las respectivas Corporaciones Judiciales tardan incluso años en elección de quien los va a representar, sino que se despojan de su condición de jueces para cumplir la función administrativa, por lo cual no se cumple el presupuesto de dedicación exclusiva en la función administrativa; (ii) también se avala expresamente la facultad del Ejecutivo para intervenir en la gestión de la R. Judicial, pues los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos pueden participar en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial; este tipo de mediación interfiere directamente con el funcionamiento autónomo del Poder Judicial, pues significa que las instancias gubernamentales pueden interferir en la conducción de un poder que debería funcionar separada y autónomamente de los demás; (iii) tampoco se da continuidad a la gestión de la rama judicial, como quiera que el Consejo de Gobierno Judicial se encuentra integrado por los presidentes de las altas corporaciones judiciales, y estos ejercen la dignidad por un solo año; (iv) finalmente, el gerente de la R. Judicial cumple dos roles incompatibles entre sí, como es la participación en el Consejo de Gobierno Judicial, que define las políticas en la gestión del Poder Judicial, y la ejecución de tales directrices; este doble rol afecta la conducción de la administración de justicia, pues “el control que debería radicarse en el órgano colegiado, queda radicado en el mismo órgano controlado”.

    Pero además, el nuevo modelo de gestión de la R. Judicial corresponde en su integridad al sistema pre-constituyente previsto en el Decreto 052 de 1987, que justamente fue eliminado de manera consciente y deliberada en la Constitución de 1991, para dotar a la R. Judicial de la autonomía interna y externa de la que carecía hasta entonces. Dentro de este viejo esquema, el órgano encargado de la gestión de la R. Judicial, el denominado Consejo Superior de la Administración de Justicia, estaba integrado por delegados de la Corte Suprema, del Consejo de Estado y del Tribunal Disciplinario, así como por un representante de los funcionarios de la R. Jurisdiccional y de los empleados judiciales. En este orden de ideas, si el esquema institucional plasmado en la Constitución de 1991 respondió al objetivo de dotar de independencia y autonomía a la R. Judicial, por oposición al existente con anterioridad, y si el Acto Legislativo 02 de 2015 retornó a este último esquema, la forzosa conclusión es que el constituyente secundario no solo suprimió un organismo constitucional, sino también que, al hacerlo, lo hizo en perjuicio de los principios de autonomía y de independencia que inspiraron al Constituyente de 1991: “El Consejo Superior de la Judicatura nació con la Constitución Política de 1991 y fue creado para darle independencia a la R. Judicial, la cual se pierde para retornar al modelo preconstitucional de 1886 “[1].

    1.2.4. A partir de las consideraciones anteriores, el accionante concluye que el los preceptos demandados del Acto Legislativo 02 de 2015 adolecen de un vicio competencial, en la medida en que el Congreso se excedió en el ejercicio del poder de reforma, al sustituir principios esenciales de la Carta Política que no eran susceptibles de ser eliminados mediante por el constituyente en un acto legislativo, como son los principios de independencia y de autonomía judicial.

    1.3. Solicitud

    De acuerdo con las consideraciones anteriores, el accionante presenta dos solicitudes: (i) por un lado, debido a la necesidad imperiosa de preservar la intangibilidad de la Carta Política, que habría sido puesta en peligro por el Congreso de la República al expedir el acto legislativo demandado, y debido a que como consecuencia de ello se provoca un grave perjuicio al erario público y a los servidores de la R. Judicial, se solicita a la Corte decretar la suspensión del Acto Legislativo impugnado; (ii) y por otro lado, se solicita la declaratoria de inexequibilidad simple de los artículos 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015.

  8. Trámite procesal

    Mediante Auto del día 2 de octubre de 2015, el magistrado sustanciador rechazó por improcedente la solicitud de medida provisional, y admitió la demanda. En consecuencia con ello, en el auto se dispuso:

    - Correr traslado de la demanda al Procurador General de la Nación, para la presentación del correspondiente concepto.

    - Fijar en lista las disposiciones atacadas, para que su impugnación o defensa por cualquier ciudadano.

    - Comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso, al Consejo Superior de la Judicatura, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Corte Suprema de Justicia, al Consejo de Estado y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para su pronunciamiento sobre las pretensiones de la demanda.

    - Invitar a las siguientes instituciones, para que se pronuncien sobre las pretensiones de la demanda o sobre aspectos particulares de la misma: (i) las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, de los Andes, Sabana, Nacional de Colombia, Libre y de Antioquia; (ii) La Corporación Excelencia en la Justicia, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Comisión Colombiana de Juristas, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal Constitucional y el Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia); (iii) la Asociación Nacional de Trabajadores del Sistema Judicial Colombiano y Afines (Asonal Judicial); (iv) el Colegio Nacional de Defensores Públicos, la Corporación de Jueces y Magistrados de Colombia y la Corporación Nacional de Abogados (CONALBOS); (iv) la Red de Veedurías de Colombia.

    - Rechazar por improcedente la solicitud de medida provisional.

3. Intervenciones

3.1. Intervenciones que solicitan un fallo inhibitorio (Presidencia de la República[2], Ministerio de Justicia[3], Ministerio del Interior[4], F.ía General de la Nación[5] y G.A.D.G.[6])

Los referidos intervinientes identificaron tres tipos de deficiencias en el escrito de acusación que, a su juicio, tornarían inviable el juicio de validez, tal como se explica a continuación.

3.1.1. La primera falencia consistiría en que la demanda se estructura en función de un presunto vicio que, sin embargo, se encuentra respaldo expresamente en el propio texto constitucional. En efecto, los cargos del escrito de acusación se sustentan en una supuesta falta de competencia del Congreso para modificar la Carta Política, pero el mismo ordenamiento constitucional habilita a este órgano para reformarla, según se establece en el artículo 374 de la Carta Política[7]. Y como la propia Constitución permite expresa e inequívocamente su reforma por la vía que hoy se cuestiona en el proceso, no tendría sentido un pronunciamiento frente a este señalamiento.

3.1.2. En segundo lugar, el accionante habría fallado al identificar los componentes básicos del juicio de sustitución con fundamento en los cuales se justifica la pretendida declaratoria de inexequibilidad.

3.1.2.1. De una parte, con respecto al pilar esencial de la Carta Política que habría sido sustituido en el Acto Legislativo demandado, se encuentran los siguientes problemas:

(i) En la demanda se sostendría indistintamente, y de manera ambigua y equívoca, que el pilar fundamental objeto de la suplantación corresponde a la organización del Estado, al Consejo Superior de la Judicatura, y a la autonomía e independencia de la R. Judicial, sin que en el escrito de acusación se suministren elementos de juicio para establecer con respecto a cuál de todos ellos debe adelantarse el juicio de sustitución[8].

(ii) Pero no solo no se habría precisado el eje fundamental de la Carta Política que fue suprimido en la reforma constitucional, sino que además, ninguno de los muchos que se señalan en la demanda podría servir como estándar analítico o como parámetro de validez del acto legislativo.

Así por ejemplo, aunque el accionante reitera en distintas ocasiones que el pilar fundamental que fue sustituido es la estructura del Estado, la reforma constitucional no podría ser valorada a la luz de este criterio, ya que el diseño institucional específico plasmado en la Carta Política no constituye un elemento esencial e inamovible, porque sólo tiene este carácter la necesidad de que exista una estructura orgánica que permita la realización de los fines estatales. Así las cosas, como en la reforma constitucional cuestionada no eliminó ni suprimió la estructura estatal como tal, y únicamente se alteró una pieza específica de un modelo institucional particular cuya configuración podía ser objeto de alteraciones, y como al suprimirse el Consejo de la Judicatura se crearon nuevas instancias que asumieron su rol institucional, no sería posible adelantar el juicio de sustitución propuesto por el demandante[9]. Tampoco podría considerarse que el principio axial es el Consejo Superior de la Judicatura como tal, porque se trata tan solo de un órgano instrumental a los fines esenciales del Estado, fines que además pueden materializarse a través de múltiples fórmulas y esquemas institucionales, y no solo a través del modelo plasmado en el texto constitucional original[10].

(iii) De igual modo, el accionante tampoco habría indicado las razones por las que alguno de los elementos anteriores constituye un eje definitorio del ordenamiento constitucional, y las razones por las que, por consiguiente, al constituyente secundario le estaría vedada la posibilidad de suprimirlo o sustituirlo. Por el contrario, el actor asume sin fórmula de juicio que la organización del Estado, que el Consejo Superior de la Judicatura, que los principios que orientan la configuración del poder estatal, y que la autonomía e independencia del Poder Judicial son elementos esenciales del texto constitucional, y que por tanto, ninguno de estos podría ser alterado por el Congreso mediante un Acto Legislativo[11].

3.1.2.2. Pero incluso prescindiendo de la deficiencia anterior, y asumiendo que el pilar fundamental objeto de la sustitución se encuentra individualizado correctamente, en la demanda tampoco se identifican los componentes normativos del Acto Legislativo 02 de 2015 que explican la supresión del referido componente esencial de la Carta Política[12].

Así por ejemplo, el demandante no habría especificado las medidas específicas contenidas en la reforma constitucional que habrían trastocado los principios de independencia y de autonomía judicial[13]. Es así como el actor sostiene que bajo el actual régimen, los miembros del Consejo de Gobierno Judicial no se dedican de manera permanente y exclusiva a la dirección de la R. Judicial, pero no explica en qué sentido esta circunstancia tiene la potencialidad de hace nugatorios los referidos principios. Asimismo, el accionante afirma que el acto legislativo prevé la interferencia del Ejecutivo en el funcionamiento de la R. Judicial; sin embargo, como quiera que la fórmula específica a través de la cual al algunos miembros del gobierno nacional pueden participar en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial debe ser definida por una ley estatutaria, sujeta al control constitucional correspondiente, tampoco es posible derivar de la previsión normativa acusada la sustitución de los pilares fundamentales del ordenamiento constitucional[14].

3.1.3. Finalmente, el accionante habría confundido el juicio de sustitución que opera frente a las reformas constitucionales, con el control material del sistema jurídico, asumiendo erróneamente que cualquier alteración al texto constitucional por vía de un Acto Legislativo configura, por sí misma, una sustitución de la Carta Política. Es así como el ejercicio argumentativo de la demanda está orientado, no a demostrar que el nuevo diseño institucional de la R. Judicial subvierte un componente esencial de la Constitución que era inamovible, sino a identificar los cambios puntuales en el modelo acogido, como si las alteraciones al régimen constitucional fuesen, por sí mismos, inconstitucionales. En este orden de ideas, como quiera que la demanda parte de este error de base, error que, por lo demás, tornaría inviable no solo esta reforma constitucional sino cualquier otra, no es posible adelantar el análisis propuesto en el escrito de acusación[15].

3.2. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad (Academia Colombiana de Jurisprudencia[16], Ministerio de Justicia y del Derecho[17], Ministerio del Interior[18], Universidad de la Sabana[19], F.ía General de la Nación[20], Corporación Excelencia en la Justicia[21], G.A.D.G.[22])

Los intervinientes anteriores estiman que las acusaciones del demandante son infundadas y que, por tanto, los preceptos demandados deben ser declarados exequibles por los cargos analizados.

La defensa de esta línea se estructura a partir de tres tipos de análisis, referidos a la naturaleza, contenido y alcance del control de las reformas constitucionales, de los principios de independencia y de autonomía judicial como parámetros para valorar el acto legislativo demandado, y del nuevo modelo de gestión de la R. Judicial establecido en dicho acto, respectivamente, a efectos de demostrar que las acusaciones de la demanda obedecen a una comprensión manifiestamente inadecuada de estos elementos.

A continuación se relacionan y sintetizan los respectivos argumentos.

3.2.1. Consideraciones sobre el control de las reformas constitucionales por vicios asociados a su contenido

Un primer grupo de argumentos se orienta a precisar los criterios para valorar la constitucionalidad de las reformas constitucionales, y a descartar las conclusiones del accionante sobre la base de tales puntualizaciones. Es así como se hacen los siguientes planteamientos:

(i) De un lado, se afirma que el escrutinio judicial de las reformas constitucionales se debe efectuar teniendo como referente de análisis, o bien las denominadas “cláusulas supraconstitucionales de eternidad”, que pueden ser modificadas pero nunca derogadas o suprimidas, o bien las denominadas “cláusulas pétreas”, que no pueden ser objeto de intervención por el constituyente secundario. No obstante, tanto las unas como las otras sólo pueden ser creadas por el constituyente primario, tal como ocurre con las cláusulas de eternidad de la Ley Fundamental de Bonn, relativas a la dignidad humana, a los derechos fundamentales y a la forma de estado federal, cuyo status y cuya inamovilidad fue establecida en el propio texto constitucional, y no posteriormente por la vía judicial mediante una calificación caprichosa del juez constitucional.

En esta oportunidad, sin embargo, se plantea el debate frente a un elemento normativo de la Constitución de 1991 que no constituye ni una cláusula de eternidad ni una cláusula pétrea, en tanto el constituyente primario no le otorgó este status. Por este motivo, el juez constitucional no se encuentra habilitado para conferir de manera unilateral y antidemocrática el carácter de cláusula de eternidad a las normas constitucionales que crearon el Consejo Superior de la Judicatura, por lo que el juicio de sustitución propuesto por el accionante, carece de todo referente normativo[23].

(ii) Asimismo, el escrutinio judicial de las reformas constitucionales tiene unos estándares distintos de los operan cuando se efectúa el control material de la legislación, pues el referente del juicio de sustitución son los elementos estructurales y no contingentes de la Carta Política, y en todo caso se trata de un control de ultima ratio y de máximos¸ para no bloquear los legítimos procesos de renovación constitucional.

En este caso, sin embargo, el Consejo Superior de la Judicatura es únicamente un elemento contingente del ordenamiento constitucional referido a un arreglo institucional específico de la estructura del Estado, y por tanto, con fundamento en éste no es posible valorar la legitimidad de la reforma constitucional[24].

(iii) El control de las reformas constitucionales debe ser flexible y debe permitir los ajustes frente a componentes normativos del ordenamiento superior que han demostrado ser inconvenientes. En este entendido, la estructura de la administración de justicia no puede ser considerada como un componente inamovible de la Carta Política, como propone el accionante, sino que tal carácter se predica únicamente de los principios básicos a la luz de los cuales se configuró la R. Judicial, como el principio de separación de poderes, los cuales no fueron suprimidos dentro del nuevo diseño institucional previsto en el Acto Legislativo 02 de 2015, porque el mismo se orientó a superar las falencias operativas en la gestión y administración de la R. Judicial, ocasionadas por el esquema institucional previsto en la Carta de 1991[25].

3.2.2. Consideraciones sobre los principios de autonomía e independencia judicial

La segunda línea argumentativa de los intervinientes se orienta a precisar el contenido y el alcance de los principios de autonomía e independencia judicial como estándar del control constitucional, a efectos de demostrar que tales principios no fueron anulados en la reforma atacada.

En este sentido, se hacen las siguientes puntualizaciones: (i) el nivel de protección de la autonomía y de la independencia depende del tipo de función ejercida por la R. Judicial, y de la forma en que ésta se proyecta frente a otros órganos y poderes. En este sentido, cabe distinguir cuatro tipos de independencia: (i) la independencia externa frente a funciones judiciales, cuya garantía es absoluta y plena; (ii) la independencia interna frente a funciones administrativas, cuya tutela es tan solo relativa, y que además se articula con el principio de colaboración armónica con los otros poderes públicos, (iii) la independencia interna frente a funciones judiciales, cuyo amparo también debe ser absoluto; (v) y la independencia externa frente a funciones administrativas, cuya protección es tan solo moderada o relativa. En este orden de ideas, la reforma al modelo de gobierno y administración de la R. Judicial no representa una amenaza para los referidos principios, puesto que el nuevo esquema plasmado en la reforma constitucional no versa sobre el ejercicio de las funciones judiciales de los operadores jurídicos, sino tan solo sobre las de orden administrativo, frente a las cuales la independencia tiene unos estándares y un espectro de protección disminuido[26].

Asimismo, se distinguen tres facetas de la independencia judicial: (i) la independencia como imparcialidad, es decir, como la desvinculación del juez frente a las partes, en cuyo caso, tiene un alcance absoluto e incondicionado; (ii) la independencia como autonomía funcional, es decir, como la libertad del operador jurídico frente a otros jueces de igual o superior jerarquía; esta dimensión de la independencia tiene un alcance relativo, en la medida en que puede ser limitada para hacer viable el control de la interpretación del derecho positivo mediante mecanismos como la apelación, la consulta y la casación, y por la necesidad de garantizar la sujeción de los jueces al precedente vertical y al propio precedente; (iii) finalmente, la independencia como autonomía orgánica o insularidad política, que implica la separación de la judicatura frente a las instituciones políticas y frente al público en general; esta modalidad de independencia también es relativa, ya que en virtud del principio de transparencia en la gestión pública, del control democrático de la función judicial, y de los derechos fundamentales de las personas, los actores externos tienen la potestad para intervenir en el ejercicio de la función judicial.

La reforma constitucional, por su parte, no se refiere a las dos primeras forma de independencia judicial, y únicamente tiene repercusión en la tercera; sin embargo, como quiera que el actor no señala las razones por las que las medidas adoptadas por el constituyente secundario podrían anular este principio, y como quiera que tampoco es clara la forma en que el cambio de una institución por otra podría afectar la insularidad orgánica, la solicitud de declaratoria de inexequibilidad no está llamada a prosperar[27].

3.2.3. Consideraciones sobre la compatibilidad entre el contenido de la reforma constitucional y los principios de autonomía e independencia de la R. Judicial.

Finalmente, un tercer núcleo de argumentos apunta a precisar la naturaleza, el alcance y la finalidad de los preceptos demandados, a efectos de demostrar que su contenido es compatible con los principios de autonomía e independencia judicial, tal como se explica a continuación:

(i) De una parte, algunos de los intervinientes precisan la naturaleza de los cambios introducidos en el Acto Legislativo 02 de 2015, y a partir de estas puntualizaciones descartan la presunta sustitución planteada por el demandante. En este sentido se señala lo siguiente: (a) se trata de modificaciones puntuales, accesorias y específicas, y en todo caso referidas a cuestiones de orden institucional y orgánico, sobre los entes encargados del gobierno y administración de la R. Judicial; no se trata, por tanto, de un cambio radical o de un viraje en el modelo de administración de justicia; y tratándose de alteraciones de este tipo, no podría configurarse la supresión de un pilar fundamental de la Constitución que el accionante alega[28]; (b) en términos generales, la reforma constitucional introdujo cambios de orden nominal y no de orden sustantivo, ya que las medidas se orientan a suprimir un órgano (el Consejo Superior de la Judicatura) y a sustituirlo por otro u otros que asumen el mismo rol institucional y sus mismas funciones (el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la R. Judicial); y en la medida en que se trata de cambios que carecen de trascendencia sustantiva, no podría haberse subvertido ningún pilar fundamental del texto constitucional[29].

(ii) De otro lado, se señalan los fines que subyacen a la reforma constitucional y a partir de su teleología se defiende la exequibilidad de la preceptiva acusada. En este sentido se argumenta lo siguiente: (a) el nuevo modelo de administración de justicia plasmado en el Acto legislativo 02 de 2015 se estructuró en función de la necesidad de que el gobierno y la administración de la R. Judicial fuese receptiva a las necesidades y expectativas de los operadores de justicia, ya que bajo el esquema anterior este receptividad no fue posible porque la gestión de la R. era exógena a la Administración de Justicia misma, pese a que la legislación preveía la existencia de una Comisión Interinstitucional a la que pertenecían los presidentes de las altas cortes, los representantes de los funcionarios y de los empleados, y el F.; este propósito de evitar la autarquía en la administración y gestión de la R. Judicial explica la nueva composición del Consejo de Gobierno Judicial y el status de sus miembros, Consejo que, en últimas, fusiona en un único cuerpo lo que anteriormente era el Consejo Superior de la Judicatura y la referida Comisión Interinstitucional; y es a partir de esta finalidad que debe ser entendido, interpretado y valorado el nuevo esquema de gestión de la administración de justicia[30]; (ii) el diseño actual se inspiró en la necesidad de garantizar la eficiencia de la administración del Poder Judicial, a través de la participación de tres miembros en el Consejo de Gobierno Judicial que tienen formación y experiencia en temas afines a la administración, y que además son de dedicación exclusiva y permanente[31].

(iii) Finalmente, un tercer grupo de consideraciones apunta descartar los razonamientos del demandante y de los intervinientes que sugieren que la reforma constitucional compromete los principios de autonomía y de imparcialidad de la R. Judicial.

Para este efecto se argumenta que la reforma constitucional debe ser evaluada en conjunto y que, desde esta perspectiva global, el acto legislativo fortalece la independencia y la autonomía judicial porque contiene un amplio repertorio de medidas encaminadas específicamente a desarrollar estos principios. Dentro de las medidas que fueron adoptadas por el constituyente secundario para este efecto, se señalan las siguientes: (i) se modificó el régimen de investigación y juzgamiento de los magistrados de las altas cortes, eliminándose el ingrediente político que tenía anteriormente, así como la nociva intervención del Congreso en estos procesos; (ii) se otorgó la inmunidad funcional a los magistrados de las altas cortes en relación con sus decisiones judiciales, porque éstas no pueden ser cuestionadas por el Congreso ni por las autoridades encargadas de la investigación y juzgamiento de los delitos y faltas disciplinarias cometidas por aquellos; (iii) se otorgó a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado la facultad para reglamentar las votaciones para la elección de los magistrados; (iv) se diseñaron nuevos mecanismos para evitar la denominada “puerta giratoria”, en la que los magistrados de una corte nominan en ternas o en cargos a personas que intervinieron en su propia designación, así como para evitar el paso directo e inmediato de un alto cargo a otro del mismo nivel; (v) se otorgó autonomía a la función disciplinaria, en la medida en que más de la mitad de los miembros de la Comisión Nacional Disciplinaria son elegidos a partir de ternas elaboradas por el Consejo de Gobierno Judicial, y en la medida en que la competencia de este organismo se extendió a todos los empleados de la R. Judicial[32].

3.3. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad (miembros de la Mesa Regional Caribe y representantes de los distritos judiciales de Bogotá, Medellín y Villavicencio; G.P.N.; Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura[33]; Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca[34]; Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia[35]; Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas[36]).

Los referidos intervinientes solicitan la declaratoria de inexequibilidad de los preceptos demandados. El fundamento de esta solicitud es doble: (i) por un lado, se argumenta que la reforma subvierte principios constitucionales que inspiraron el diseño constitucional de la estructura del Estado y del Poder Judicial y la creación del Consejo Superior de la Judicatura, como el sistema de frenos y contrapesos, la autonomía y la independencia judicial, así como otros principios que eran susceptibles de ser suprimidos por el constituyente secundario, como la separación de funciones administrativas y judiciales dentro de la R. Judicial, la eficiencia en la gestión de la administración de justicia, y el propio Estado de Derecho; (ii) y por otro lado, se argumenta que en realidad la reforma constitucional no introdujo cambios sustantivos a la estructura o al funcionamiento del Poder Judicial y que, por el contrario, únicamente se apeló de manera artificiosa e ilegítima al mecanismo de la reforma constitucional para materializar objetivos e intereses políticos, como es la destitución de los miembros del Consejo Superior de la Judicatura.

A continuación se desarrollan estos dos argumentos.

3.3.1. Sustitución de los elementos estructurales de la Carta Política

La primera línea argumentativa en defensa de esta postura se orienta a demostrar que los preceptos atacados subvierten componentes esenciales del ordenamiento superior, no susceptibles de ser eliminados por el Congreso de la República a través de un Acto Legislativo, sino únicamente por el constituyente primario.

En términos generales, los intervinientes sostienen que la supresión del Consejo de la Judicatura y la consiguiente creación de los órganos sustitutivos no solo implicó la eliminación de un órgano de creación constitucional, sino también, y fundamentalmente, la supresión de los principios que éste órgano encarnaba y materializaba, particularmente el sistema de frenos y contrapesos y la independencia y la autonomía judicial[37].

Es así como el engranaje establecido en la Carta del 1991 dotaba de autonomía y de independencia a la R. Judicial, a través de componentes como los siguientes: (i) existía una estructura especializada dentro de la propia R., encargada de las funciones de gobierno y de administración; esta estructura garantiza el autogobierno en la R. Judicial, así como la separación entre las funciones judiciales y las funciones administrativas, de modo tal que los operadores jurídicos se encargan únicamente de administrar justicia, y los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y toda su estructura, del manejo de la R. Judicial; (ii) esta estructura institucional se dedicaba exclusivamente, y en forma continua, al gobierno y a la administración de la R. Judicial; (iii) el órgano encargado de esta labor, a saber, el Consejo Superior de la Judicatura, tenía el status de Alta Corte; (iv) este mismo órgano tenía un carácter colegiado, y por tanto, las decisiones debían ser objeto de debate y deliberación previa; (v) por su composición, era trataba de un órgano fortalecido y robustecido, porque no era simplemente un agregado de funcionarios dispersos que respondían a intereses específicos del sector al que representan, sino una unidad; (vi) el Consejo Superior de la Judicatura era independiente y autónomo en la ejecución presupuestal, en cabeza de la Dirección Administrativa de la Administración Judicial; (vii) aunque los magistrados de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura eran elegidos por las Altas Cortes, no actuaban como agentes o delegados de éstas, y por este motivo, las decisiones sobre política judicial se adaptaban con plena autonomía interna; (viii) la presencia del órgano de gestión estaba garantizada en todo el territorio nacional, dado que existía un órgano rector y dependencias territoriales que funcionaban bajo el esquema de la desconcentración, mediante los consejos seccionales[38]. Todo este engranaje aseguraba la autonomía y la independencia de las instancias de gestión de la administración de justicia frente a los demás poderes del Estado, y frente a los órganos que integran la R. Judicial.

Dentro del reajuste institucional introducido con el Acto Legislativo 02 de 2015, en cambio, se desnaturalizó y desdibujó este modelo y con ello, se anularon también los principios básicos que orientaron la definición constitucional primigenia.

Dentro de estas alteraciones se encuentran las siguientes: (i) las mismas estructuras cumplen funciones de gobierno y funciones judiciales, pues la mayor parte de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deben asumir este doble rol; con ello se pierde el pilar de la especialización, y la dirección y la administración de la R. Judicial se convierte en una labor de segundo orden, además de que se afecta el desempeño de la función jurisdiccional misma; todo ello termina por erosionar y debilitar la Administración de Justicia; (ii) el perfil de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial es inadecuado y repercute negativamente en el gobierno de la R. Judicial, ya que, en su gran mayoría, éstos son integrantes de la administración de justicia que tienen el status de operadores jurídicos y que, pese a ello, deben asumir un rol que les es extraño y ajeno a su función natural; además, estos miembros actúan, no en función de los intereses del buen gobierno de la R. Judicial, sino en función de los intereses del sector judicial al que pertenecen (Alta Corte, juzgado o tribunal, empleados públicos de la rama); es decir, el esquema gremialista favorece el conflicto y la inoperancia, así como la fragmentación en la gestión de la administración de justicia; (iii) la mayor parte de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial tienen un período de un año, con lo cual no solo no se da continuidad a su gestión, sino que, además, se impide que ésta ejercida de manera adecuada; (iv) los miembros del Consejo de Gobierno Judicial no son de dedicación exclusiva ni permanente, y por ello, el Consejo actúa de manera intermitente y esporádica, o en el mejor de los casos de manera permanente a través de tres miembros que actuarían unilateral y discrecionalmente; (v) aunque se pretendió separar la función del gobierno y de la función de administración de la R. Judicial, este objetivo se desdibujó al prever la participación del Gerente de la R. Judicial en el Consejo de Gobierno Judicial, al atribuir a la Gerencia competencias que anulan o debilitan las del Consejo de Gobierno Judicial y que trascienden el mero nivel ejecutivo y operativo porque colindan o hacen parte del gobierno mismo de la R. Judicial, y al no preverse ningún tipo de control objetivo y efectivo de la gestión de la Gerencia; bajo este nuevo esquema, entonces, el ejecutor de las políticas públicas es al mismo tiempo quien las diseña y quien participa activamente en la designación de los miembros del Poder Judicial, y en la práctica, este órgano ejecutor no se encuentra subordinado al órgano de gobierno. Así las cosas, la dirección y la gestión del sistema de administración de justicia queda en manos de una institucionalidad débil, fragmentada, que tiene un tinte político, de circunscripción voluble, que opera de manera intermitente, y que además no cuenta con unidades de personal ni una nómina adscrita; una estructura vulnerable como ésta carece de las condiciones para garantizar su independencia y autonomía frente a la propia rama judicial y frente a los demás poderes del Estado[39].

Y paralelamente al debilitamiento y a la fragmentación del órgano de gobierno de la R. Judicial, en la reforma se adoptaron otras medidas que terminan por desnaturalizar la concepción original sobre la estructura de la Administración de Justicia prevista por el constituyente. Es así como: (i) se alteraron los requisitos y el sistema de designación de los magistrados de las altas cortes, exigiendo, por ejemplo, que los magistrados de la Corte Constitucional tengan 15 años de experiencia, y no 10, desconociendo el objetivo constituyente de la renovación generacional tan urgida en la administración de justicia; (ii) así mismo, mientras anteriormente los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado eran elegido de listas diseñadas por el Consejo de la Judicatura, actualmente estas listas son enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial, con lo cual se privilegia a los miembros del poder judicial y a los docentes, en detrimento de los abogados litigantes[40]; (iii) las funciones del Consejo Superior de la Judicatura relativas a la resolución de los conflictos de competencias fueron trasladadas de manera injustificada e irreflexiva a la Corte Constitucional, que ahora debe asumir un rol que le es extraño, y que repercute negativamente en su misión de garantizar los derechos fundamentales y de garantizar la supremacía de la Constitución dentro del ordenamiento jurídico.

3.3.2. La inexistencia de cambios sustantivos en el modelo de gobierno y administración de la R. Judicial

La segunda línea argumentativa se orienta a demostrar que el mecanismo de la reforma constituyente fue utilizado de manera ilegítima, no para introducir cambios sustantivos en el sistema de gobierno y administración del Poder Judicial, sino con el propósito de materializar un interés político que no se había logrado a través de otros mecanismos, como es la destitución de los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, pero dejando intactos los elementos estructurales del modelo anterior, con algunos retoques artificiosos.

Es así como desde hace varios años distintos núcleos políticos tenían el interés de destituir a los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, tal como se encuentra registrado por los propios medios de comunicación. Tras varios intentos fallidos, estos actores decidieron apelar a la reforma constitucional, transmitiendo el mensaje errado de que esta tendría por objeto incorporar un nuevo modelo de dirección y administración del Poder Judicial, cuando el esquema fue dejado intacto y solo se materializaron cambios de orden nominal, y cuando el único efecto jurídico real y concreto fue efectivamente la destitución de los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, encubierto bajo la fachada de una reforma constitucional.

Prueba de que el interés subyacente a la reforma no fue el cambio en el modelo de gestión del poder judicial sino únicamente la materialización de intereses particulares que fueron disfrazados con la etiqueta de la reforma al poder judicial, son los siguientes hechos: (i) se suprimió el Consejo Superior de la Judicatura, pero se crearon unos órganos sustitutivos que asumieron el mismo rol: así, la Sala Administrativa fue sustituida por el Consejo de Gobierno Judicial, la Dirección Administrativa de Administración Judicial por la Gerencia de la R. Judicial, y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial; (ii) gran parte del articulado del Acto Legislativo 02 de 2015 se limitó a sustituir una expresión lingüística por otra, al ordenar que donde anteriormente en el texto constitucional aparecía la fórmula “Consejo Superior de la Judicatura” debía entenderse “Consejo de Gobierno Judicial” o “ Comisión Nacional Disciplinaria”, circunstancia esta que demuestra el carácter nominal de los cambios; en otras palabras, con el acto legislativo se pretendió encubrir la supresión de un órgano con la creación de otros, cambio que no tiene ninguna repercusión en el modelo de gestión de la administración de justicia; (iii) el mismo Acto Legislativo deja en manos de un ley estatutaria la definición en aspectos fundamentales en el esquema de gobierno y administración de la R. Judicial; (iv) la supresión y eliminación del Consejo Superior de la Judicatura nunca fue objeto de debate y deliberación en el Congreso de la República, porque justamente, este era el punto de partida indiscutible, y el interés común por parte de los actores políticos. En definitiva, la reforma no persiguió la reestructuración de la justicia sino remover a los magistrados que integraban el Consejo Superior de la Judicatura, y para ello se creó el artificio del equilibrio de poderes[41].

Y de hecho, los actuales contornos de la estructura del Poder Judicial definidos en el Acto legislativo 02 de 2015 replican, casi que integralmente los lineamientos del modelo preconstituyente que se quiso superar en la Constitución de 1991. Es así como el esquema institucional previsto en el Decreto Ley 052 de 1987 se encuentra reproducido en el Acto legislativo 02 de 2015[42].

En un escenario como este, el Acto Legislativo carece de toda legitimidad y de toda justificación jurídica, porque se manipuló la figura de la reforma constitucional para materializar propósitos políticos particulares, distintos de los que deben inspirar cualquier modificación a la Carta Política.

  1. Concepto de la Procuraduría General de la Nación

4.1. Mediante concepto rendido el día 18 de noviembre de 2015, el Procurador General de la Nación solicita a esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse de fondo, y en su defecto, declarar la exequibilidad de los preceptos demandados.

4.2. Con respecto a la solicitud de inhibición, la Vista F. sostiene que la Corte Constitucional carece de la competencia para pronunciarse sobre la exequibilidad de las reformas constitucionales a partir de cuestionamientos relativos a la sustitución de los elementos estructurales o pilares fundantes de la Carta Política, como se propuso justamente en la presente demanda de inconstitucionalidad. Las razones de esta incompetencia son, a juicio de la Procuraduría, las siguientes:

4.2.1. En primer lugar, el texto de la Carta Política circunscribe el control constitucional de los Actos Legislativos a los cuestionamientos de forma y procedimiento, excluyendo, entonces, cualquier otro tipo de escrutinio. No otra conclusión se desprende de los artículos 241.1, 241.2 y 379 de la Constitución, por lo que, desde una interpretación textual y sistemática, resulta insostenible el control propuesto por el actor.

4.2.2. En segundo lugar, el constituyente únicamente previó límites formales al poder de reforma, y no restricciones de orden material o sustancial a partir de las cuales se pueda efectuar el escrutinio judicial por un presunto supuesto exceso en el ejercicio de la competencia, puesto que, justamente no existe un parámetro de constitucionalidad.

4.2.3. En tercer lugar, aunque la Corte ha estimado que el control que se efectúa sobre las reformas constitucionales es de orden competencial y no sustancial, en realidad, el tipo de examen que realiza es de naturaleza material, aunque se etiquete o califique de otro modo. Por lo demás, esta misma Corporación ha sostenido que los vicios de competencia son en realidad vicios materiales, que por ende no caducan (sentencias C-1152 de 2005[43] y C-501 de 2001[44]), cuando por otro lado, en el caso de las reformas constitucionales ha sostenido la tesis de que las acciones de inconstitucionalidad, por no involucrar un control material, caducan en un año. Esto no sería más que una evidente contradicción.

4.2.4. La modalidad de control creada en la sentencia C-551 de 2003[45] atribuye una nueva competencia a la Corte Constitucional, distinta de las previstas en el ordenamiento superior, y por esta vía quebranta y sustituye los principios de supremacía constitucional, legalidad, soberanía popular y Estado social de Derecho.

4.2.5. En la medida en que el propio texto constitucional no contiene un catálogo de principios axiales inmodificables, y en la medida en que por este motivo el parámetro de validez de las reformas debe ser definido y construido por el propio juez constitucional en cada caso, la Corte se convierte en un ente que crea y aplica al mismo tiempo las normas superiores en las que se sustenta el escrutinio judicial, y por esta vía se “desvanece la legitimidad propia de su labor judicial”.

4.2.6. El control por vicios de competencia anula el carácter democrático del Estado de Derecho, al permitir que las decisiones adoptadas por representantes del pueblo, o incluso con la mediación directa de éste, puedan ser declaradas inconstitucionales por una mayoría simple y episódica de jueces no elegidos democráticamente, a partir de un estándar construido artificiosamente.

4.2.7. El propio texto constitucional prevé un mecanismo para que el pueblo apruebe o no las reformas constitucionales efectuadas por el Congreso de la República, cuando versen sobre materiales sensibles como los derechos fundamentales o los mecanismos de participación popular.