Sentencia de Tutela nº 023/17 de Corte Constitucional, 23 de Enero de 2017

La señora S.H.R., en representación de su hijo menor, N.N.H., interpone acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la educación, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano de Créditos Educativos y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX), al haberle negado el acceso al beneficio contemplado en el programa Ser Pilo Paga 2, con fundamento en que no se cumplió el requisito estar registrado en la base de datos del SISBÉN para la fecha del 19 de junio de 2015. En consecuencia, solicita que se ordene a las entidades accionadas tomar las medidas necesarias para hacer efectivo el crédito ofrecido en el programa S.P.P., así como adelantar las gestiones para la asignación de recursos y ayudas contempladas en el mismo. En este sentido, la peticionaria sustenta su pretensión en los siguientes hechos y argumentos:

1. Hechos

   1.1. La accionante declara que es madre cabeza de familia a cargo de dos menores de edad, con quienes vive en una pieza arrendada. Además, trabaja en el grupo de apoyo logístico de un colegio y no cuenta con recursos económicos para cubrir los estudios universitarios de su hijo.

   1.2. Manifiesta que su hijo, luego de haber obtenido un puntaje de 392 en las pruebas del ICFES, decidió inscribirse en la Universidad de los Andes con el propósito de adelantar sus estudios de economía. Sin embargo, dicha institución educativa no aceptó la postulación, toda vez que la calificación del SISBÉN no se había subido a la plataforma de datos de la Secretaría de Planeación. Por eso, el día 24 de noviembre de 2015 presentó una solicitud al ICETEX para que recibiera directamente los documentos, ya que se encontraba inscrita en la base de datos de la Secretaría de Planeación desde el año 2008.

   1.3. Asegura que el día 07 de octubre de 2015, la Secretaría Distrital de Planeación le otorgó a ella un puntaje del 37.4% en el SISBÉN; pero el ICETEX, en su respuesta, le informó que no era posible conceder el subsidio de estudio, toda vez que dicho puntaje debía ser anterior al corte de junio de 2015. Por esta razón, el día 08 de abril de 2016, radicó un derecho de petición mediante el cual solicitó que:

   “[S]e estudie la posibilidad de vincular a mi hijo N.N.H. identificado con tarjeta de identidad No. 99020213384 DE BOGOTÁ, al programa ser pilo paga 2, en razón que salió en el 2015, con pruebas de estado, ocupando el puesto no. 7 con puntaje de 392, quien inició trámites de solicitud de inscripción el año anterior para el 2016 y fue rechazado por no tener SISBÉN en las fechas de corte establecidas por su entidad”.[2]

   1.4. Relata que el día 13 de mayo de 2016, el ICETEX le informó que su hijo no se encontraba registrado en la base de datos del Departamento Nacional de Planeación, por lo cual no cumple con los requisitos para acceder al programa Ser Pilo Paga y por ello debe postularse para los créditos educativos que normalmente emite ésta entidad. En este sentido, alega que no cuenta con recursos para garantizarle a su hijo el acceso a la educación superior en la Universidad de los Andes y por esta razón, la respuesta que recibió trunca las expectativas del menor. Por esta razón, presentó acción de tutela el día 03 de junio de 2016.

2. Respuesta de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá

   Mediante escrito presentado el día 10 de junio de 2016, la señora L.E.R.Q., R.L. de esta entidad, manifestó que habían dado traslado de la petición a la Secretaría de Educación Distrital. No presentó más consideraciones al respecto.

3. Respuesta del Ministerio de Educación Nacional de Colombia

   La señora M.M.R.O., en calidad de asesora jurídica de esta entidad, presentó escrito por el cual solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela. Para sustentar su pretensión, presentó los siguientes argumentos:

   3.1. En primer lugar, aseguró que no se cumple con el requisito de inmediatez de la acción de tutela. Expuso que desde el día 05 de diciembre de 2015 fueron publicadas las listas con los potenciales beneficiarios del programa S.P.P., así como también, el día 19 de ese mismo mes se presentó la lista de los preseleccionados. Así, “todas las universidades dieron inicio a sus periodos lectivos desde hace aproximadamente 2 meses, razón suficiente para demostrar que el supuesto perjuicio irremediable NO EXISTE EN EL CASO DE LA ACCIONANTE”.[3]

   3.2. En segundo lugar, afirmó que “el acceso al programa Ser Pilo Paga no es un derecho fundamental”, por lo cual, “el juez de tutela no puede ordenar la ampliación de los cupos del programa”. Sostuvo que dicho programa hace parte de una política pública que tiene como finalidad “facilitarle el ingreso y la permanencia en la educación superior a los mejores estudiantes del país, que cumplan con los requisitos establecidos y obtengan el derecho por haber sido seleccionados”. En este mismo sentido, expresó que, cuando se desconocen o modifican los criterios de selección fijados por la Administración, “no sólo se altera la finalidad del programa sino que también se afectan los derechos fundamentales de los aspirantes”, especialmente “cuando en virtud de la limitación presupuestal del programa, se debe privar del derecho a un estudiante que cumple con los requisitos, para asignárselo a otro con base en otros criterios”.[4]

4. Respuesta de la Universidad de los Andes

   El señor E.A.Z.R., en calidad de apoderado judicial de esta institución educativa, presentó escrito por medio del cual describió los requisitos para acceder al beneficio educativo del programa Ser Pilo Paga. Sin embargo, no presentó solicitud alguna, así como tampoco se pronunció sobre los hechos y pretensiones contenidos en el expediente.

5. Respuesta de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá D.C.

   La señora H.P.F., en calidad de Jefe de la Oficina Jurídica de esta entidad, presentó escrito por el cual solicitó declarar improcedente la acción de tutela. Afirmó que en este caso no se reunieron los requisitos para acceder a los beneficios del programa Ser Pilo Paga. Además, aseveró que la Secretaría de Educación no cuenta con legitimidad en la causa por pasiva en este asunto, toda vez que su función se limita a ejercer control, vigilancia e inspección sobre los planteles educativos en los diferentes grados de escolaridad.

6. Respuesta del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, M.O.P. – ICETEX

   6.1. La señora N.A.M.B., como asesora jurídica de esta entidad, presentó escrito por el cual solicitó declarar improcedente la acción de tutela. Sostuvo que no se vulneró el derecho fundamental al debido proceso del peticionario, toda vez que se realizaron los trámites correspondientes para verificar si el menor cumplía con los requisitos establecidos para acceder al programa Ser Pilo Paga 2. Concretamente, el haber validado la base de datos entregada por el Departamento Nacional de Planeación, con corte a junio 19 de 2015, donde “no se evidenció registro de solicitud para acceder al Programa Ser Pilo Paga 2.0 con documento de identidad No. 99020213384, así como tampoco por nombres y apellidos”.[5]

   6.2. De igual forma, adujo que no puede accederse a realizar una consideración especial sobre el menor, puesto que ello sería afectar las garantías de otros estudiantes que también aplican al programa. Agregó que los requisitos fijados por el ICETEX “son previamente estudiados y analizados, para que los jóvenes cuenten con tiempo suficiente para iniciar los trámites en la entidad”, de manera que “las fechas de corte tienen como fin determinar un parámetro para que todos los estudios crediticios se logren realizar con mayor efectividad”.[6] En este sentido, si el solicitante no logró realizar los registros pertinentes dentro del término otorgado para ello, entonces no puede afirmarse que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso.

   6.3. En este orden de ideas, aseguró que tampoco se vulneró el derecho a la igualdad del menor N.N.H., puesto que, a su consideración, la sentencia T-432 de 1992 expresó que este bien jurídico se traduce en que “no se instaure excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias”.[7] Por esta razón, al no existir un contexto que ubique al actor en un plano de diferenciación frente a los otros candidatos, “puesto que ello sería ‘pasar por encima’ de las solicitudes de los demás que también aspiran a obtener un crédito o subsidio de sostenimiento para realizar sus estudios superiores”.[8]

7. Decisiones judiciales

   7.1. Decisión de primera instancia – Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C.

   Mediante sentencia proferida el día 20 de junio de 2016, esta dependencia judicial negó la protección invocada por la madre del menor N.N.H.. Estimó que uno de los requisitos para acceder al beneficio del programa Ser Pilo Paga 2, consistía en tener un puntaje específico individual en el SISBEN con corte al 19 de junio de 2015; sin embargo, el joven no contaba registro para esa fecha y por ello se hallaba por fuera del beneficio en mención, de manera que no era posible incluirlo en el subsidio.

   7.2. Impugnación

   La señora S.H.R. presentó escrito en el cual expresó las razones de su inconformidad con la sentencia de primera instancia. En su opinión, el juez no advirtió que el Consejo de Estado, mediante fallo No. 25000-23-42-000-2015-02194-01 (AC), expresó que “el requisito de inscripción en el SISBEN para una fecha determinada por el programa de crédito, es un presupuesto objetivo porque fija un criterio de igualdad entre los aspirantes y en esa medida no puede constituir un obstáculo para acceder al derecho a la educación”.[9] En este sentido, expuso que se encuentra en una situación de indefensión frente a la cual el Estado debe desplegar una especial consideración para que su hijo tenga acceso a la educación superior.

   7.3. Sentencia de segunda instancia – Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia

   El día 27 de julio de 2016, la Corte profirió fallo mediante el cual confirmó la decisión adoptada por el juez de primera instancia. Reiteró el motivo que sustentó la providencia impugnada, y además, expuso que según sentencia del 03 de febrero de 2016, R.. 1092, la Corte Suprema negó la protección invocada por un joven que no cumplió con el registro del SISBEN para la fecha de corte requerida en los criterios fijados por el ICETEX, pues no es posible utilizar la acción de tutela para alterar o modificar los procedimientos establecidos por la ley, que son de obligatorio cumplimiento.

8. Actuaciones surtidas en sede de revisión

   El día 2 de diciembre del 2016, este despacho profirió auto con el fin de requerir al Departamento Nacional de Planeación (DNP), al Ministerio de Educación Nacional y al Instituto Colombiano de Créditos Educativos y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX), para presentar respuesta a los siguientes interrogantes:

   1. ¿A partir de qué fecha se encuentra registrada la señora S.H.R. y su núcleo familiar en la base de datos del SISBÉN?

   2. ¿Cuál es el propósito de política pública que tiene la obligación de contar con inscripción en la base de datos del SISBÉN para fecha del 19 de junio de 2015 en el caso en que un estudiante quiera aplicar al programa Ser Pilo Paga 2?

   3. ¿Se han presentado admisiones excepcionales sobre estudiantes que cumplen con todos los criterios de postulación al programa Ser Pilo Paga 2, pero que presentan registro en la base de datos del SISBÉN con posterioridad a la fecha del 19 de junio de 2015? En caso de ser así, ¿cuál (es) ha (n) sido el (los) criterio (s) para tomar esa determinación?

   4. ¿Cuál es el porcentaje de jóvenes que han aspirado al programa Ser Pilo Paga 2 con el cumplimiento integral de los criterios dispuestos para estos efectos y cuál es el porcentaje de los jóvenes con alto rendimiento académico que han sido rechazados por no estar registrados en el SISBÉN?

9. Respuesta del Ministerio de Educación Nacional

   Mediante escrito presentado el día 15 de diciembre de 2016, la señora M.M.R.O., asesora de la Oficina Jurídica de esta entidad pública, expuso las respuestas a cada una de las inquietudes planeadas por este despacho. Señaló lo siguiente:

   9.1. En primer lugar, explicó que esta entidad pública no es la competente para determinar la fecha exacta en que una persona adquiere su registro en el sistema del SISBÉN. Señaló que dicha función se encuentra a cargo del Departamento Nacional de Planeación, ya que el ICETEX sólo administra el programa Ser Pilo Paga 2 y evalúa el cumplimiento de los requisitos fijados para acceder a los beneficios.

   9.2. En segundo lugar, expuso que el propósito del programa Ser Pilo Paga 2 se enmarca dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, el cual pretende “cerrar las brechas en acceso y calidad a la educación, entre individuos, grupos poblacionales y entes regionales, acercando al país a altos estándares internacionales y logrando la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos”.[10] Agregó que el cumplimiento de este objetivo implica generar acciones a favor de la población con mayores brechas de acceso y permanencia en el sistema de educación superior, para lo cual, se hace uso del Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales (SISBÉN) con el fin de realizar la priorización de la población de acuerdo a sus condiciones socio-económicas.

   Adicionalmente, sostuvo que la fecha de corte es reglamentada por un acto administrativo en el cual se establecen las fechas de entrega de la Bases Brutas Municipales y D.d.S., “y de publicación y envío de la base certificada del SISBÉN, que en lo referente al programa Ser Pilo Paga 2, se tiene la Resolución 4060 de 2014”.[11]

   9.3. En tercer lugar, indicó que a excepción de las órdenes emitidas por algunos jueces de tutela, hasta el momento no se han admitido dentro del programa Ser Pilo Paga 2 a estudiantes que tengan registro en el SISBÉN con fecha posterior al 19 de junio de 2015. Lo cual es una condición indispensable para acceder al beneficio.

   9.4. En cuarto lugar, sostuvo que el programa Ser Pilo Paga 2 no rechaza a algún aspirante, sino que el 99% de quienes alcanzaron a cumplir con cabalidad los requisitos exigidos lograron acceder al beneficio. Agregó que algunos créditos condonables no surgieron a la vida jurídica, “porque su adjudicación procede únicamente respecto de los aspirantes que cumplieron en su totalidad con los requisitos exigidos en cada convocatoria”.[12] Además, explicó que el programa Ser Pilo Paga 2 hace parte de un proyecto gubernamental que busca fomentar la exigencia y calidad de la educación superior, “promoviendo el ingreso y la permanencia de estudiantes con excelentes puntajes en SABER 11 y menores recursos económicos”. En este sentido, sostuvo que no se trata de becas, sino de créditos condonables, efectos para los cuales el Ministerio de Educación Nacional “analiza los resultados de las pruebas SABER 11 del año en el cual se realiza la convocatoria y los contrasta con los niveles más bajos del SISBÉN, con el fin de otorgar créditos condonables a los estudiantes con mejores resultados en esas pruebas, dentro de la población que efectivamente tiene menores recursos económicos”.[13]

   Adicionalmente, señaló que los puntajes de las pruebas SABER 11 se contrastan con los niveles 1 y 2 del SISBÉN. La valoración de esas categorías se determina con la base de información que reporta el Departamento Nacional de Planeación (DPN), la cual se estructura en términos socio-económicos con el fin de garantizar que los beneficiarios sean los estudiantes de más bajos recursos. También indicó que el programa se dirige a fortalecer la calidad en la educación superior, de manera que las IES acreditadas “recibirán a los estudiantes con los mejores puntajes en las pruebas SABER 11, que se encuentran en el 7% superior de los resultados generales”.[14]

10. Respuesta del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX)

    El día 12 de enero de 2017, la señora Á.P.R., Coordinadora de Grupo Fondos de esta entidad pública, presentó escrito por el cual expuso sus respuestas a los interrogantes planteados en el requerimiento hecho por este despacho. Sostuvo lo siguiente:

    10.1. En primer lugar, afirmó que el Departamento Nacional de Planeación es la entidad encargada de certificar las fechas exactas de registro en la base de datos del SISBÉN, por lo cual el ICETEX no tiene competencia para realizar esta función.

    10.2. En segundo lugar, explicó que para el programa Ser Pilo Paga 2, el Sistema de Identificación de Beneficiarios de Subsidios Sociales (SISBÉN) es un criterio de selección “indispensable para establecer de manera clara y realizar la adjudicación transparente de Créditos – Becas para el Programa, partiendo del principio de buena fe que los datos allí consignados son verdaderamente los que corresponden al núcleo familiar”.[15] También mencionó que las fechas de corte en las bases de datos municipales y distritales se encuentran reglamentadas por la Resolución 4060 de 2014.

    10.3. En tercer lugar, aseguró que según los criterios fijados para el programa Ser Pilo Paga 2, “no se han admitido aspirantes que presenten registro en la base de datos del SISBÉN con posterioridad a la fecha de corte 19 de junio de 2015”.[16] Aseveró que la dicha inscripción es un requisito indispensable para acceder al beneficio, aunque se han presentado algunas excepciones a través de unos fallos de tutela que han ordenado al ICETEX incluir a los jóvenes accionantes dentro del programa.

1. Competencia y procedibilidad

   1.1. En virtud de las facultades conferidas por el artículo 86 y el artículo 241, numeral 9º, de la Constitución Política de 1991, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para avocar el conocimiento del proceso en la referencia. La revisión procede de conformidad con la selección realizada por las Sala de Selección Número Nueve de esta Corporación y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento interno de la misma.

   1.2. La acción de tutela procede de manera directa o principal para abordar problemáticas relacionadas con posibles restricciones del derecho a la educación. En efecto, la jurisprudencia constitucional, al abordar el estudio de acciones de tutela relacionadas con trámites de subsidios o créditos educativos ante el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX),[17] por regla general, ha desplegado el análisis directo sobre el fondo de la problemática que se entabla, sin entrar a presentar expresamente las consideraciones respecto a la procedencia de la misma.[18] En algunas ocasiones, ha aclarado que los mecanismos de reclamación que dispone la jurisdicción administrativa no son idóneos para garantizar de manera eficaz el derecho fundamental de educación, razón por la cual, a pesar que exista la acción de nulidad y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, las mismas no permiten extender una protección oportuna sobre una persona que se encuentra incursa en un proceso continuo de estudios.[19]

   1.2.1. Es importante señalar que la educación es un derecho fundamental que permite desarrollar una estrategia dirigida a alcanzar la materialización de un plan de vida.[20] La interrupción de los procesos educativos puede conllevar a que se presente un estancamiento en las expectativas que tiene una persona sobre su crecimiento académico y profesional, lo cual, a su vez, puede representar afectaciones en otras garantías de rango constitucional que guardan estrecha relación con la continuidad de los cursos o niveles de estudio. Por esta razón, la acción de tutela se erige como un mecanismo idóneo para extender una protección oportuna en eventos que involucran afectaciones o amenazas a este derecho, ya que es la herramienta jurídica idónea que el Constituyente dispuso para los conflictos suscitados en este contexto.[21]

   1.2.2. En el caso que se pone de presente ante la Sala en esta ocasión, se advierte el joven N.N.H. se encuentra inmerso en un proceso académico que pretende continuar en una institución de educación superior. La exigencia en la utilización de los mecanismos de reclamación administrativa son una carga desproporcionada para el estudiante, en la medida que los términos propios que delimitan los procesos de esta naturaleza, conlleva a que se agoten términos de registro académico y se pierda la posibilidad de tener acceso oportuno a estudios necesarios para poder obtener un perfil profesional más sobresaliente.

   1.2.3. Por lo anterior, y de conformidad con lo expuesto por la jurisprudencia constitucional en esta materia, la Sala procederá a desplegar el examen de fondo sobre la problemática esbozada. Para ello, concretará el asunto que debe resolverse.

2. Problema jurídico

   2.1. Corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿un joven estudiante que obtuvo el séptimo puntaje más alto a nivel nacional en las pruebas ICFES tiene derecho a ser admitido dentro del Programa Ser Pilo Paga 2, a pesar que su núcleo familiar obtuvo la calificación en el SISBÉN cuatro meses después de la fecha de corte indicada en los requisitos de acceso?

   2.2. Para resolver el asunto se desarrollará un análisis lógico-deductivo, en el cual se abordarán los siguientes temas: (i) en primer lugar, la obligación que tiene el Estado colombiano de procurar la mayor cobertura educativa posible; (ii) en segundo lugar, las acciones afirmativas como mecanismo del Estado para alcanzar una igualdad real en el acceso a la educación; (iii) en tercer lugar, el programa Ser Pilo Paga 2 como acción afirmativa que no puede desconocer situaciones materiales de vulnerabilidad; y finalmente, se resolverá el caso concreto.

3. La Constitución Política impone al Estado colombiano la obligación de disponer recursos para garantizar el acceso a la educación de todas las personas que residen en el país

   3.1. La dignidad humana constituye la plataforma de construcción de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución de 1991.[22] A través de ella se pueden identificar las necesidades esenciales que tiene el individuo en relación con el entorno que le rodea, para poder establecer un margen de protección reforzada que sea acorde con las demás normas del ordenamiento jurídico. La garantía en el ejercicio armónico de estos derechos se convierte en uno de los fines del Estado Social de Derecho.

   3.2. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que la dignidad humana se desenvuelve en tres dimensiones de la persona natural: (i) en primer lugar, respecto de su autonomía individual, donde se valora su libre capacidad de autodeterminación y elección del plan de vida; (ii) en segundo lugar, respecto de sus necesidades vitales, es decir, de las condiciones materiales que requiere para ejecutar ese plan de vida; y (iii) en tercer lugar, respecto de sus convicciones espirituales como elemento esencial para autodeterminarse y desarrollar su elección de vida.[23] Dentro de este marco de referencia, las obligaciones del Estado, frente a los bienes jurídicos fundamentales que se desprenden del principio de dignidad humana, se desenvuelven en dos dimensiones: por un lado, la de respetar los derechos fundamentales superiores, lo cual implica permitir el ejercicio de los derechos sin restricciones injustificadas, así como evitar quitar o desaparecer los que ya se encuentran reconocidos; y, por otro, la de garantizar la materialización de los mismos a través de medidas estatales que aseguren su ejercicio.[24]

   3.3. En cuanto al derecho a la educación, su protección representa para el Estado una obligación de garantía, por lo cual implica la necesidad de tomar medidas adecuadas para procurar una igualdad material en el ejercicio del mismo.[25] Ello es así, por cuanto la educación adquiere rango fundamental, en cuanto representa una condición indispensable para garantizar la libre autodeterminación de cada persona, así como también, para ayudar al desarrollo de un plan de vida acorde con esa enseñanza. Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación, según la cual:

   “[E]l derecho a la educación goza de naturaleza fundamental por su íntima relación con la dignidad humana en su dimensión de autonomía individual como quiera que su ejercicio comporta la elección de un proyecto de vida, a la vez que permite materializar otros valores, principios y derechos inherentes al ser humano”.[26]

   3.4. La importancia de la enseñanza para el crecimiento y desarrollo de la población se encuentra reconocida en el artículo 67 de la Constitución Política de 1991, el cual establece que la educación es un derecho de toda persona y un servicio público de carácter social, que busca “el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura”. También señala que la misma debe ser procurada por el Estado, la sociedad y la familia, y además, será gratuita en los establecimientos públicos y “obligatoria entre los cinco y los quince años de edad”.

   3.5. En síntesis, la educación es un derecho fundamental que se desprende de la dignidad humana, en la dimensión que valora al individuo como sujeto libre de autodeterminarse y elegir un plan de vida acorde con esa convicción. La Constitución Política y la jurisprudencia constitucional han reconocido la importancia que tiene este derecho no sólo para el desarrollo de la persona, sino también para el crecimiento y progreso social, por lo cual despliegan una protección reforzada sobre esta necesidad humana.

4. El Estado colombiano debe adoptar acciones afirmativas con el fin de garantizar la igualdad real de estudiantes que no cuentan con recursos para acceder a la educación superior

   4.1. Las acciones afirmativas son medidas constitucionales que se dirigen a lograr una igualdad real dentro de un contexto donde una persona o comunidad vulnerable no puede ejercer un derecho fundamental en las mismas condiciones de las demás personas. Esta noción se desprende del artículo 13 de la Constitución Política y ha sido definida por la jurisprudencia constitucional como una serie de “políticas o medidas orientadas a reducir y eliminar las desigualdades de tipo social, cultural o económico de aquellas personas o grupos de personas que tradicionalmente han sido discriminadas. Son pues, instrumentos diferenciales diseñados para asegurar la satisfacción de bienes y servicios en una sociedad caracterizada por la escasez”.[27]

   4.2. El artículo 67 de la Constitución Política sólo garantiza el servicio educativo de carácter obligatorio para menores que se encuentren entre los cinco y los quince años de edad. Pero para estudiantes que excedan ese límite de edad el Estado no tiene la obligación de brindarles enseñanza académica, sino que debe adoptar “los mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”.[28] Esto quiere decir que resulta necesario que la Administración Pública desarrolle y aplique una serie de medidas de acción afirmativa con el fin de procurar que las personas que no cuentan con recursos para continuar sus estudios puedan aspirar a obtener beneficios y subsidios estatales con el fin de acceder a una institución de educación superior.

   4.3. Para efectos de materializar una acción afirmativa por parte del Estado con el fin de permitir que las personas de escasos recursos puedan continuar con su plan de estudios a nivel superior, se conformó una unidad especializada para generar ahorro y financiación de dichos programas, cuya función radica actualmente en el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX).[29] La función de ésta entidad, según lo expresa el artículo 2º de la Ley 1002 de 2005, radica principalmente en el:

   “[F]omento social de la educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y aquella con mérito académico en todos los estratos a través de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educación superior, la canalización y administración de recursos, becas y otros apoyos de carácter nacional e internacional, con recursos propios o de terceros. El Icetex cumplirá su objeto con criterios de cobertura, calidad y pertinencia educativa, en condiciones de equidad territorial. Igualmente otorgará subsidios para el acceso y permanencia en la educación superior de los estudiantes de estratos 1, 2 y 3”.

   4.4. A partir de esta cita, es posible advertir que a través del ICETEX se canalizan los programas que hacen posible el acceso a la educación de las poblaciones más vulnerables. Además, estos planes de impulso académico se dirigen a hacer efectivos los valores democráticos de participación ciudadana e igualdad de oportunidades, en el sentido de permitir que los más desfavorecidos puedan penetrar esferas sociales y académicas que los conducirán a la posibilidad de aspirar a los cargos de mayor jerarquía en la función pública nacional.

5. El programa Ser Pilo Paga 2 es una acción afirmativa del Estado que no puede canalizarse por criterios que obstruyan el beneficio a estudiantes que cumplen con las condiciones materiales para acceder al mismo

   5.1. El Estado colombiano creó el programa Ser Pilo Paga como una medida de acción afirmativa dirigida a procurar que las personas de escasos recursos puedan tener acceso a una institución de educación superior y con ello puedan continuar con un plan de vida acorde con esa formación académica. En su segunda etapa de ejecución, se establecieron los siguientes requisitos de postulación y acceso para este programa:

   - Un puntaje de 318 o superior en las pruebas ICFES.

   - Haber cursado y aprobado el grado 11 en el año 2015.

   - Estar registrado en la base de datos del SISBÉN para fecha de corte del 19 de junio de 2015.

   - Ser admitido por una de las 39 instituciones de educación superior acreditadas en alta calidad.

   - Para aspirantes de la población indígena, deben estar registrados en el censo del Ministerio del Interior para fecha de corte del 30 de junio de 2015.

   5.2. La demarcación de estos criterios obedece a la necesidad de establecer un conducto de selección que circunscriba el beneficio sólo a un grupo identificable de la población. El programa se encuentra dispuesto para personas que no cuentan con recursos para subsidiar su programa de estudios superiores. Sin embargo, al no haber disponibilidad presupuestal para dar cobertura a todos los estudiantes del país que se encuentran en ésta condición, entonces se hace necesario precisar aún más el marco de aplicación a través de la selección de quienes obtengan los mejores resultados académicos.

   5.3. Lo anterior permite advertir que el criterio esencial y diferenciador del programa Ser Pilo Paga 2 radica en la acreditación de unas capacidades académicas sobresalientes mediante la calificación obtenida en las pruebas ICFES. La valoración de esta condición busca identificar el elemento subjetivo que se pretende premiar con este programa, ya que el alcance del mismo depende esencialmente del rendimiento que muestre el estudiante en la presentación de la prueba de Estado. La determinación del contexto de vulnerabilidad corresponde a un elemento objetivo que escapa de la actividad misma del estudiante y que puede estar consolidado materialmente sin reconocimiento expreso por una autoridad administrativa.

   5.4. La valoración de las condiciones particulares de un estudiante que aspira a ser beneficiado con este programa se desarrolla sobre dos esferas de aplicación práctica: en primer lugar, a través de un sentido material, entendido como la configuración del contexto de vulnerabilidad y ejercicio de capacidades académicas sobresalientes. En segundo lugar, por un sentido formal, que se establece mediante la fijación de los criterios determinados por la autoridad administrativa. Esto conlleva a precisar que una persona puede reunir condiciones que le permitan obtener una protección constitucional reforzada por aparte del Estado, para con ello poder acceder a una medida de acción afirmativa que le ayude a ejercer su derecho fundamental a la educación; pero al mismo tiempo, verse obstruida en dicho acceso como consecuencia de trámites administrativos que obedecen a un aspecto puramente formal.

   5.5. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido la necesidad que tiene el juez constitucional de valorar las condiciones especiales de cada grupo o sujeto que invoca la protección del Estado, para de esta forma establecer si se cumplen elementos materiales de vulnerabilidad y desigualdad que no han sido advertidos por la autoridad estatal.[30] Esto ha permitido que en ciertos eventos puedan identificarse grupos en estado de indefensión y sujetos de especial protección que no cuentan con reconocimiento expreso en bases de datos administrativas, para con ello proceder a tomar las medidas que les garanticen el ejercicio de sus derechos fundamentales en un contexto de igualdad real.[31]

6. El joven N.N.H. cumple con las condiciones materiales para postularse al programa Ser Pilo Paga 2

   A partir de los hechos narrados en la acción de tutela, así como de las pruebas aportadas en este proceso, la Sala advierte que el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano de Créditos Educativos y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX) actuaron dentro del marco de sus competencias. Sin embargo, la señora S.H.R. y su núcleo familiar reunían las condiciones materiales de vulnerabilidad antes que el estudiante, N.N., se postulara al programa de beneficios Ser Pilo Paga 2. En este sentido, se protegerán los derechos fundamentales invocados, en virtud de los siguientes argumentos: :

   6.1. En primer lugar, la accionante es sujeto de especial protección constitucional por ser madre cabeza de familia y tener a su cargo dos hijos menores de edad, quienes también se encuentran amparados con esta cobertura superior. Además, de lo expuesto en el expediente, se desprende que la señora H. trabaja en el grupo de apoyo logístico de un colegio y actualmente se encuentra registrada en la base de datos del SISBÉN con una calificación de 37.4%, lo cual permite inferir que no cuenta con los recursos económicos suficientes para cubrir los gastos propios que representa la vinculación de su hijo N. a una institución de educación superior. Esto conduce a determinar que el núcleo familiar del menor N.N.H. reúne el criterio de valoración objetivo que se requiere para entrar en el programa de acción afirmativa Ser Pilo Paga 2, es decir, que se encuentra en la condición de escases económica que exige el ICETEX para otorgar los subsidios y beneficios de dicho programa. Este contexto se configura desde una perspectiva material del problema, pero también, desde una dimensión formal del mismo, toda vez que la accionante se encuentra actualmente registrada en la base de datos del SISBÉN.

   6.1.1. Es importante señalar que para el momento en que el menor N.N. presentó su postulación al programa Ser Pilo Paga 2, la señora H. no contaba con registro en la base de datos del SISBÉN (tampoco para fecha de corte del 19 de junio de 2015). Por lo cual, el contexto que se presentó en esa oportunidad tenía configurado el elemento objetivo desde una perspectiva puramente material, ya que faltaba el cumplimiento del factor formal con el respectivo registro administrativo en el sistema del Departamento Nacional de Planeación (DNP). No obstante, esta condición se validó posteriormente, con la calificación y registro de la accionante dentro de las bases de datos del SISBÉN el día 07 de octubre de 2015.

   6.1.2. Esta Sala debe precisar que la rigurosidad administrativa no puede constituirse en un óbice para desconocer situaciones reales de desigualdad e indefensión que se encuentran amparadas por la Constitución, sino que corresponde a cada autoridad pública desplegar un examen sobre las mismas y determinar si es posible acceder a la pretensión que se invoca. En este caso particular, las condiciones materiales de vulnerabilidad que padecía el núcleo familiar de la señora H. con anterioridad a la solicitud del beneficio, se encontraban desplegando efectos hacia futuro sin importar que la inscripción en el SISBÉN se haya consolidado antes o después del 19 de junio de 2015, por lo cual siempre estuvo presente el elemento objetivo que se requiere para estos eventos.

   6.1.3. Lo descrito ha sido respaldado por el Consejo de Estado, que en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción administrativa, en el año 2016 profirió una decisión emblemática en esta materia. Según este tribunal, para efectos de acceder al programa Ser Pilo Paga 2, el registro en la base de datos del SISBÉN constituye un criterio objetivo que no puede representar un obstáculo para un estudiante que obtuvo el rendimiento académico que pretende premiar el Estado. En este sentido, expresó lo siguiente:

   “[E]l requisito de inscripción en el SISBEN para una fecha determinada por el programa de crédito, es un presupuesto objetivo porque fija un criterio de igualdad entre los aspirantes y en esta medida no puede constituir un obstáculo para acceder al derecho a la educación, toda vez que los interesados deben someterse a las reglas diseñadas por las instituciones para el reconocimiento de los créditos. En este sentido se advierte que el procedimiento adelantado por el ICETEX frente a la solicitud de crédito planteada por el joven S.E.F.T. se resolvió confirme a la reglamentación prevista para el programa “ser pilo paga 2”.[32]

   6.2. En segundo lugar, el menor N.N.H. cumplió cabalmente con el rendimiento académico requerido para postularse al programa de beneficios Ser Pilo Paga 2. Es necesario recordar que el estándar de calidad académica se convierte en el criterio que diferencia y delimita el grupo de personas que serán cobijadas con dicho programa, de manera que no sólo basta con pertenecer a una población vulnerable y no contar con los recursos para acceder a una institución de educación superior, sino que, a raíz de la limitación presupuestal, debe demostrarse que se tiene la disciplina escolar para desarrollar estudios universitarios. La exhibición de las calidades académicas del estudiante constituye el criterio esencial para acceder al programa Ser Pilo Paga 2, pues si bien es cierto que los demás también son indispensables, no es menos cierto que ellos no alcanzan a delimitar con precisión el grupo poblacional sobre el cual va a ser ajustado el presupuesto destinado para el acceso a la educación superior. El programa no sólo busca ejecutar una acción afirmativa por parte del Estado, sino que también se dirige a premiar a los que tengan potencialidades profesionales.

   En este orden de ideas, el joven N.N. obtuvo un puntaje de 392 en las pruebas ICFES y con ello ha demostrado que tiene todas las capacidades para postularse al programa Ser Pilo Paga 2. Esta calificación supera ampliamente el límite exigido por el ICETEX para escoger a estudiantes de escasos recursos que serán beneficiados con este programa (318), de manera que para la Sala no existe discusión que el menor cuenta con el perfil idóneo para poder concursar por este subsidio especial. Con ello también se encuentra demostrado el elemento subjetivo que se requiere para aspirar a los beneficios contemplados en este paquete de ayuda estatal, pues claramente el joven ha desplegado una diligencia académica que le ubica entre los mejores puntajes del país.

   6.3. En tercer lugar, la admisión en la postulación del menor N.N.H. no afectará el concurso con otros estudiantes. Es necesario indicar que los eventos en que el Estado adopta medidas de acción afirmativa para obtener la igualdad real de personas desfavorecidas, se presenta un plano en el cual todos los aspirantes deben ser valorados bajo los mismos criterios de reconocimiento y selección, pues todos cumplen con las mismas condiciones de vulnerabilidad y necesidad. En estos eventos, realizar excepciones para dar prioridad sobre ciertas personas, con fundamento en los mismos elementos fácticos y constitucionales que hacen especial a lo demás aspirantes, representa un proceder que afectaría directamente el derecho a la igualdad real de la totalidad del grupo. Si bien, el sistema busca alcanzar finalidades constitucionales que son indispensables para garantizar el acceso a la educación superior de las personas con menores recursos, a su vez también puede replicar en desmedro de los derechos y oportunidades de otros estudiantes a un “tratamiento igualitario formal (art. 13, C., en el derecho de esos mismos aspirantes a acceder a la educación en función de la aptitud (art. 69, inc. 4, C.P.)”.[33]

   6.4. Así las cosas, las consideraciones especiales que se hagan sobre un aspirante o un grupo de aspirantes, sin encontrarse justificadas por factores particulares de diferenciación respecto a los demás concursantes, representa una intervención directa en el derecho que éstos tienen de acceder al mismo beneficio estatal y un desconocimiento arbitrario de los turnos y posibilidades que tienen. La aplicación de preferencias en estos contextos sólo puede obedecer al cumplimiento de criterios de priorización fijados por la misma autoridad administrativa con el fin de dar prevalencia a quienes se encuentren en peor condición y requieran ayuda inmediata del Estado.

   6.5. En el caso que se analiza en esta ocasión, como se dijo, se observa que el joven N.N. contaba con los criterios materiales de acceso al programa Ser Pilo Paga 2 para el momento en que presentó la petición. La admisión de su perfil no representará afectación alguna en las oportunidades de otros estudiantes, en la medida que, a pesar de haber podido aspirar desde un principio, su expectativa fue truncada por un criterio formal de selección que no consideró su especial condición. De esta manera, se coartó su posibilidad de concurso desde un inicio y la oportunidad de entrar a competir con otros aspirantes. La aceptación del perfil social y académico del menor N.N.H. dentro del programa de beneficios educativos no tiene como propósito ordenar la entrega del subsidio de manera directa, toda vez que correspondería analizar otros aspectos, para los cuales la Sala no cuenta con los elementos fácticos o probatorios que le permitan resolver con precisión sobre este asunto (como su admisión a la Universidad de los Andes). La finalidad de ello consiste en que la solicitud del estudiante sea valorada y analizada nuevamente sobre el plano de existencia del elemento objetivo de aspiración, que se concreta con la demostración de las condiciones de vulnerabilidad y falta de recursos económicos para cubrir los gastos de educación superior.

7.1. La Sala observa que los criterios dispuestos para la determinación de las condiciones de acceso al beneficio contemplado en el programa Ser Pilo Paga 2, se desenvuelven sobre dimensiones de tipo objetivo y subjetivo. En los primeros, se encuentra la necesidad de establecer la falta de capacidad económica mediante la inscripción en la base de datos del SISBÉN para fecha de corte del 19 de junio de 2015; en los segundos, aparece la necesidad de demostrar las calidades académicas del estudiante con un puntaje superior a 318 en las pruebas ICFES.

7.2. A su vez, dichos criterios pueden desplegarse sobre el plano de una dimensión material y sobre el plano de una dimensión formal. En la primera, el juez constitucional debe evaluar si el cumplimiento de los criterios establecidos para acceder al beneficio ya se encontraban configurados antes de la postulación al mismo y continuaban desplegando efectos hacia futuro a pesar de no tener reconocimiento por parte de la autoridad administrativa; en la segunda, el juez debe valorar si existe registro formal y reconocimiento expreso de dichas condiciones por parte de las autoridades públicas correspondientes.

7.3. Para el caso que se presenta en esta ocasión, la Sala procederá a proteger los derechos fundamentales invocados por la madre del estudiante N.N.H., en el entendido de aspirar nuevamente al programa Ser Pilo Paga 2, a pesar de no haber estado inscrito en la base de datos del SISBÉN para el 19 de junio de 2015. Esta determinación tiene fundamento en los siguientes criterios: (i) en primer lugar, se demostró la existencia del elemento objetivo con anterioridad a la postulación del estudiante, es decir, el núcleo familiar del menor se encontraba materialmente en estado de vulnerabilidad y escasez económica de manera previa a la petición de acceso; (ii) en segundo lugar, la condición de vulnerabilidad del menor y su familia fue validada posteriormente con una calificación de 37.4% en la base de datos del SISBÉN; (iii) en tercer lugar, se probó la existencia del elemento subjetivo, a través de la calificación obtenida por el menor N.N. en las pruebas ICFES, la cual superó ampliamente el margen establecido por el ICETEX para ser admitido al programa y le permitió obtener uno de los mejores resultados a nivel nacional; y (iv) en cuarto lugar, la orden de admitir nuevamente la postulación del estudiante no afecta el concurso con otros aspirantes, debido a que deberá participar con los demás que se encuentren en tal proceso.

7.4. Por lo anterior, la Sala procederá a revocar la sentencia del veintisiete (27) de julio de dos mil dieciséis (2016), proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó en segunda instancia la decisión adoptada por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., que negó la protección invocada. En su lugar, se concederá la protección de los derechos fundamentales a la educación, a la igualdad y al debido proceso del joven estudiante N.N.H., por lo cual se ordenará al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX) admitir la postulación del estudiante al programa de beneficios Ser Pilo Paga 2.

Para efectos de lo anterior, se ordenará a las entidades accionadas que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, procedan a informar al juez de primera instancia (Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá) las medidas que se adoptarán en relación con el joven estudiante N.N.H.. De igual forma, dicho informe deberá ser presentado al despacho del suscrito Magistrado dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia.

Un joven estudiante, con el séptimo puntaje de ICFES más alto a nivel nacional, tiene derecho a acceder al programa Ser Pilo Paga 2, a pesar que su núcleo familiar obtuvo la calificación en el SISBÉN cuatro meses después de la fecha de corte señalada en los requisitos de acceso. Esto por cuanto reunía las condiciones materiales de pobreza y vulnerabilidad con anterioridad a la postulación y cumplía con el perfil para adelantar el trámite en dicho programa educativo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,