Auto nº 662/17 de Corte Constitucional, 6 de Diciembre de 2017

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el 23 de agosto de 2017, el ciudadano B.B.L. presentó demanda en contra de la Ley 1448 de 2011, reglamentada por el Decreto 4800 de 2011, capítulo 2, artículo 168[1]. Debe destacarse que el actor no identificó la norma demandada, toda vez que, en ocasiones, parece hacer referencia a la totalidad de la ley y, en otras, a las disposiciones del Decreto, sin que exista claridad al respecto.

2. La demanda fue radicada con el consecutivo D-12301 y asignada por reparto a la Magistrada D.F.R..

3. Según el accionante, los preceptos demandados desconocen los artículos 1, 2, 13, 29 y 93 de la Constitución Política, así como las leyes 387 de 1997 y 975 de 2005, por lo que formuló cuatro supuestos cargos de inconstitucionalidad.

4. Primero, el actor sostiene que la norma demandada viola el derecho a la igualdad, al otorgar ayudas humanitarias a las víctimas por valores diferentes, a saber: para algunos 17 salarios mínimos legales mensuales vigentes y para otros 27 salarios. En su opinión, este tratamiento diverso pone también de presente la ausencia de una reparación integral por los daños y perjuicios morales, lo que a su vez vulnera los “principios a la vida digna y (…) los fines del Estado Social de derecho”[2].

5. Segundo, de manera similar a la exposición anterior, el actor alega que “se viola el derecho a la igualdad consagrado en el Art. 13 de la Constitución política y demás normas constitucionales por considerarse que [a] unas víctimas del conflicto armado se le están otorgando vivienda, proyectos productivos, indemnización (parcial), reparación por daños y perjuicios morales, reparación administrativa y a otras no”[3].

6. Tercero, el actor señala que las normas demandadas violan el derecho al debido proceso y el principio de confianza legítima, toda vez que “la presente ley lleva en un promedio de más de 2 periodos presidenciales y no se ha reparado en su totalidad a todas las víctimas, y que sean concedidos todos sus derechos”[4].

7. Cuarto, el peticionario sostiene que se configura una “[o]misión Administrativa (…) respecto de la población desplazada por considerarse que se encuentra un hecho inconcluso [puesto que] en materia de vivienda se suspendieron las convocatorias desde el año 2007, de igual forma el derecho a los subsidios para tierras, derecho a los proyectos productos (sic) productivos entre otros y demás derechos”[5].

8. Mediante el auto de 11 de septiembre de 2017[6], la demanda fue inadmitida por indebida formulación del concepto de violación y, en particular, por no presentar un cargo concreto de inconstitucionalidad. A juicio de la Magistrada Sustanciadora, la disposición demandada no está debidamente identificada. En efecto, el artículo 168 de la Ley 1448 de 2011 no contiene ninguna previsión normativa “sobre la tasación de la indemnización integral por el hecho del desplazamiento forzado, y tampoco sobre los demás motivos de inconformidad planteados por el accionante, que, entre otras cosas, se remontan al año 2007 –antes de la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011”[7].

9. Así mismo, la Magistrada Sustanciadora consideró incumplidos los requisitos de: (i) claridad, por la indebida identificación de la disposición demandada; (ii) certeza, dado que los cargos de inconstitucionalidad no versan sobre el contenido normativo de la ley, sino solo de su incumplimiento en casos específicos; (iii) especificidad, al no aportarse argumentos concretos que evidencien una verdadera incompatibilidad entre una disposición legal con las normas constitucionales; (iv) pertinencia, pues la acusación se fundamenta, en algunos apartes, en el desconocimiento de disposiciones legales y, en otros, en el incumplimiento de obligaciones legales, pero no en contenidos constitucionales específicos; y (v) suficiencia, al no surgir ninguna sospecha de inconstitucionalidad.

10. Por ello, con fundamento en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, se le concedió al accionante un término de tres días, contados a partir de la notificación del auto de inadmisión, con el fin de que corrigiera la demanda.

11. De acuerdo con el informe de 19 de septiembre de 2017, remitido por la Secretaría General de la Corte Constitucional[8], el auto de inadmisión fue notificado por medio del estado número 152 de 13 de septiembre de 2017, y su ejecutoria transcurrió entre los días 14, 15 y 18 del mismo mes, sin que el demandante hubiera presentado escrito de subsanación.

12. En virtud de lo anterior, la Magistrada Sustanciadora dispuso el rechazo de la demanda mediante el auto de 3 de octubre de 2017[9] y, a su vez, advirtió que procedía en su contra el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional. Este auto fue notificado el 5 de octubre de 2017, por medio del estado número 165, y su ejecutoria transcurrió entre los días 6, 9 y 10 de octubre de 2017, según lo informó la Secretaría General[10].

13. Mediante el memorial recibido el 9 de octubre de 2017 en la Secretaría General de la Corte Constitucional[11], el accionante interpuso recurso de súplica contra el rechazo de la demanda. En dicho escrito argumentó, de manera escueta, que su demanda cumple con los requisitos previstos en el Decreto 2067 de 1991. Adicionalmente, señaló que, en la notificación del auto del pasado 3 de octubre, se vulneró su derecho al debido proceso y el principio de confianza legítima, debido a que “no se evidenciaba en los edictos, tampoco se notificó por correo electrónico”.

14. El 11 de octubre de 2017, la Secretaría General ordenó remitir el expediente de la referencia al Magistrado que seguía en turno, correspondiéndole a este Despacho el conocimiento del recurso de súplica.

15. En el Auto 580 de 2017, la Sala Plena advirtió que el actor no subsanó la demanda en la oportunidad procesal que le fue otorgada. Por lo tanto, dado que el demandante no podía enmendar su inactividad mediante el recurso de súplica, se concluyó que este devenía improcedente. En consecuencia, la Sala Plena dispuso confirmar el auto de 3 de octubre de 2017, por medio del cual se rechazó la demanda identificada con el número de radicación D-12301.

16. Mediante el escrito de 10 de noviembre de 2017, el peticionario solicita la nulidad de lo actuado, con base en las siguientes consideraciones:

(i) Es “desplazado y persona vulnerable, y marginado y a la vez ser sujeto de alto grado de analfabetización”[12].

(ii) Se vulneró, en este caso, el derecho al debido proceso y el principio de confianza legítima. Estas afirmaciones son similares a las presentadas en su recurso de súplica.

(iii) Se desconoció el “Art.196”, toda vez que la notificación de las providencias debe ocurrir “en el tiempo oportuno para recurrir a la defensa a la que hubiera lugar y sino de otra parte se estaría vulnerando el derecho al debido proceso y a la defensa de acuerdo al Art.29 C.P (sic)”[13]. El peticionario no precisa a qué normativa hace referencia, aunque parece corresponder al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

(iv) Se vulneró el derecho a la igualdad, para lo cual transcribe los derechos de las víctimas previstos por el artículo 28 de la Ley 1448 de 2011.

(v) Se debió haber notificado personalmente el auto inadmisorio de la demanda y “sin justificación jurídicamente atendible ha sido dilatada”[14]. En consecuencia, se está “atacando directamente todos mis derechos en relación por no encontrarse ajustada donde se le está solicitando de inconformidad con la Ley 1448 de 2011 y no cumplir lo establecido a las normas constitucional o a las que hubiere lugar”[15].

A. Competencia

17. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de las solicitudes de nulidad contra sus decisiones, de conformidad con lo previsto por el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991[16] y el artículo 134 del Código General del Proceso[17], que subrogó el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 4 del Decreto 306 de 1992[18].

    B. Problema jurídico

18. Habida cuenta de los antecedentes procesales de esta actuación, le corresponde a la Sala responder el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente la solicitud de nulidad promovida en contra del auto 580 de 2017?

    C. La nulidad. Naturaleza y procedencia

19. El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 prevé que contra las sentencias dictadas por esta Corte no procede recurso alguno. Sin embargo, es posible solicitar la nulidad en los procesos adelantados por la Corte Constitucional antes de dictarse el fallo. Además, según dicha disposición, “[s]olo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el pleno de la Corte anule el proceso”. Por su parte, el artículo 106 del Reglamento de la Corte (Acuerdo 02 de 2015) dispone que “[s]i la nulidad se refiere a aspectos meramente de trámite se resolverá en auto”.

20. Habida cuenta de que el debido proceso debe observarse en todas las actuaciones judiciales, se ha entendido que la declaratoria de nulidad no solo opera respecto de las sentencias de tutela, sino, en general, de “todos los procedimientos que se adelantan en esta corporación”[19], incluidas, por supuesto, las sentencias de constitucionalidad. Sin embargo, la nulidad no puede ser propuesta por cualquier razón o dentro de cualquier escenario procesal, toda vez que “la regla general es la improcedencia de la nulidad contra las sentencias de la Corte Constitucional y su anulación constituye la excepción”[20].

21. En efecto, la nulidad es un remedio o medida excepcional, pues “se trata de una petición que genera un incidente especial y particular”[21], relacionado con la protección al debido proceso, “por quebrantamiento de las reglas procesales que rigen los trámites adelantados por la Corte Constitucional”[22]. Esto implica que la nulidad solo resulta procedente cuando se acrediten “(…) situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, (…) cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso”[23].

22. En consecuencia, las irregularidades a las que alude el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 deben corresponder a situaciones “ostensibles, probadas, significativas y trascendentales”[24]. Igualmente, estas irregularidades deben estar debidamente acreditadas y “ser trascendente[s], esto es, que tenga repercusiones sustanciales y directas sobre la decisión adoptada o que esté por proferirse, correspondiendo entonces una carga argumentativa suficiente y razonada por parte de quien la alega. Por el contrario, el simple inconformismo o disenso del solicitante sobre las interpretaciones o actuaciones de esta corporación, no constituye una causal de nulidad”[25].

23. El incidente de nulidad no abre una nueva instancia, en la cual sea posible discutir, impugnar las decisiones de la Corte o reabrir debates probatorios o argumentativos concluidos en los trámites ante la Corte Constitucional[26]. En consecuencia, “[p]ermitir que mediante el incidente de nulidad se controviertan ad infinitum las decisiones proferidas por la Corte, so pretexto de entrar a estudiar la corrección jurídica de sus providencias, implicaría desconocer los principios de seguridad jurídica[27], certeza en la aplicación del derecho y cosa juzgada, los cuales ‘garantiza[n] a la sociedad la certeza sobre el significado y alcance de las determinaciones adoptadas por la Corte Constitucional’[28]”[29].

24. La Corte ha conocido solicitudes de nulidad propuestas en contra de sus propias sentencias y, excepcionalmente, contra autos. En este último evento, la Corte ha conocido de peticiones de nulidad presentadas, en la mayoría de los casos, en contra de los autos de selección de los expedientes de tutela para su revisión o de los autos que han resuelto solicitudes previas de nulidad, presentadas en contra de sentencias de tutela. Pero también en contra de estos mismos autos se han propuesto recursos ordinarios o de súplica. En todos estos casos[30], la Corte ha dispuesto su rechazo por improcedentes o han sido negados[31].

25. En el Auto 055 de 2017, que resolvió un caso análogo al sub examine, se indicó que esta Corte es competente para pronunciarse respecto de estas solicitudes de nulidad, con fundamento en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991. Sin embargo, advirtió que “debe tratarse de irregularidades ostensibles, probadas, significativas y trascendentales, circunscritas a la violación del artículo 29 Superior”. Al abordar el problema jurídico de fondo, en este Auto se concluyó que “no es aceptable invocar que el rechazo de una demanda por extemporánea sea una violación al debido proceso que se traduzca en un vicio de nulidad”. Al respecto, se analizaron las normas aplicables a los procesos de constitucionalidad adelantados por la Corte Constitucional y se advirtió que “no existe una disposición expresa que ordene notificar personalmente el auto de inadmisión de la demanda. Ante esta circunstancia, y dado el carácter excepcional de esta forma de notificación, la jurisprudencia ha concluido que los autos de inadmisión y rechazo de las demandas por inconstitucionalidad deben regirse por las reglas del Código General del Proceso (antes Código de Procedimiento Civil) ante la ausencia de referencia expresa en el Decreto 2067 de 1991”. (N. del texto).

    D.S. del caso

26. De acuerdo con los antecedentes del caso, la demanda fue inadmitida mediante el auto del 11 de septiembre de 2017, que le concedió al demandante el término respectivo para subsanarla. El traslado de ejecutoria de este auto transcurrió entre los días 14, 15 y 18 del mismo mes y año, sin que el demandante presentara escrito de corrección alguno. Por tal razón, la Magistrada Sustanciadora procedió a rechazar la demanda.

27. Ante la falta de previsión normativa expresa en el Decreto 2067 de 1991 sobre la notificación de los autos proferidos dentro de los procesos de constitucionalidad, debe aplicarse, por remisión, el actual Código General del Proceso). Por lo tanto, dado que el artículo 290 de esta última normativa dispone que la notificación personal solo procede respecto del auto admisorio de la demanda, los autos de inadmisión y rechazo de la demanda deben notificarse por estado, como forma supletoria de notificación prevista en el artículo 295 de la misma normativa. En el caso sub judice, el auto inadmisorio de la demanda se notificó efectivamente por estado.

28. En esta misma dirección, la Sala Plena de la Corte, en el mencionado Auto 055 de 2017, sostuvo que “en el artículo 209 de dicho ordenamiento se mencionan los actos que han de notificarse en forma personal, y allí no se incluye el de inadmisión de la demanda. Según ese estatuto procesal, el auto de inadmisión de la demanda debe ser notificado por medio de estado”[32].

29. En el presente caso, a pesar de las críticas formuladas por el peticionario acerca de la forma como debe notificarse el auto inadmisorio de la demanda, de la necesidad de aplicar otras normas, como, por ejemplo, el CPACA, o de las condiciones personales en las que manifiesta encontrarse, ninguna de estas afirmaciones evidencia supuesto alguno que dé lugar a la procedencia de la solicitud de nulidad. Es más, ninguno de sus argumentos incluidos en la solicitud de nulidad despierta dudas sobre la legalidad de la notificación del auto inadmisorio, ni sobre el posible acaecimiento de una violación, siquiera mínima, de su derecho al debido proceso.

30. Debe tenerse en cuenta que las disposiciones de carácter procesal son normas “de orden público y en consecuencia de obligatoria observancia. Sus dictados entonces, son ajenos al querer de los individuos: particulares y funcionarios llamados a aplicarlas”[33]. (Subrayas fuera del texto). Es decir, estas normas son de obligatorio cumplimiento y aplicables en todas las actuaciones adelantadas por la Corte, por lo que no pueden ser excepcionadas solo por la apreciación personal del peticionario. En consecuencia, la notificación del auto inadmisorio se hizo en debida forma, por lo que el trámite se ajustó a derecho.

31. Entonces si, en gracia de discusión, se considerara procedente la presente solicitud de nulidad, no se advierte la existencia de irregularidad alguna que haya afectado el derecho al debido proceso del ciudadano B.B.L.. Precisamente, el procedimiento seguido en este caso para conocer de la demanda de inconstitucionalidad, examinar las razones del cargo expuestas por el actor, notificar los respectivos autos interlocutorios y resolver el recurso de súplica, se surtió de conformidad con la ley y la jurisprudencia constitucional.

32. Al margen de lo anterior, los argumentos planteados por el peticionario para solicitar la nulidad de la actuación, básicamente son los mismos que expuso en su momento con la sustentación del recurso de súplica. En este sentido, no se advierten situaciones excepcionalísimas o extraordinarias que justifiquen la apertura del incidente de nulidad, más cuando la inconformidad del demandante deriva de su particular criterio, acerca de la forma como debería transcurrir la notificación de los autos dictados dentro de un proceso de inconstitucionalidad, que configure supuesto de nulidad alguno o siquiera de una afectación a su debido proceso.

33. De hecho, el señor B.L. intenta utilizar su solicitud de nulidad, para presentar consideraciones adicionales acerca de la inconstitucionalidad de la norma demandada (Ley 1448 de 2011). De este modo, la crítica que formula el actor en contra del auto que resolvió el recurso de súplica, está lejos de evidenciar el quebrantamiento grave de normas procesales y más bien se dirige a cuestionar el contenido del auto inadmisorio referido. Por lo tanto, su solicitud es, a todas luces, improcedente.

34. La posibilidad de interponer un incidente de nulidad es una garantía procesal excepcional, cuya finalidad es la protección de importantes principios constitucionales, entre ellos, el debido proceso, la seguridad jurídica, cosa juzgada, celeridad y eficacia de las decisiones judiciales. Por esta razón, no es posible controvertir las decisiones proferidas por la Corte de manera continua e indefinida y tampoco se puede aceptar que “una persona descontenta por el sentido de [la providencia] que la afecta pretenda inferir una nulidad de las mismas circunstancias desfavorables en que ella queda por haberle sido negadas sus pretensiones”[34].

35. En el caso sub judice, el actor justamente pretende controvertir ad infinitum la decisión de rechazo de su demanda. Ello se intenta por medio de esta solicitud de nulidad en contra del auto que resolvió su recurso de súplica, el cual fue interpuesto, a su vez, en contra del auto de rechazo de la demanda. Así las cosas, el uso del incidente de nulidad en estas condiciones resulta desmedido y conlleva un ejercicio abusivo de los derechos del actor, por lo que, de aceptarse, desnaturalizaría la misma institución de la nulidad, tornaría indefinido el debate sobre la inadmisión y el rechazo de una demanda, así como desconocería los principios y valores constitucionales que precisamente se buscan proteger.

36. En consecuencia, dado que el demandante solo pretende reabrir una discusión ya abordada y resuelta en su oportunidad por esta Corte, al insistir en la supuesta obligatoriedad de la notificación personal del auto inadmisorio de la demanda o en la necesidad de revisar la constitucionalidad de la Ley 1448 de 2011, no es posible estudiar nuevamente sus mismos argumentos, solo que ahora bajo la forma de una petición de nulidad.

37. De este modo, la competencia de la Corte se agotó con la expedición del Auto 580 de 2017 que resolvió el recurso de súplica interpuesto en contra del auto que dispuso el rechazo de la demanda. Por lo tanto, se rechazará por improcedente la solicitud de nulidad formulada por el ciudadano B.B.L. en contra del Auto 580 de 2017.

38. Por último, como se señaló en el Auto 055 de 2017, “la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada ni cercena el derecho de acción del ciudadano, de manera que bien puede presentar una nueva demanda, por supuesto bajo las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de la Carta Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991”. Por lo tanto, si el actor considera que aún persisten los motivos de inconstitucionalidad expuestos en su momento en contra de la Ley 1448 de 2011, podrá presentar una nueva demanda de inconstitucionalidad, que cumpla con los requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y que se fundamente en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales