Auto nº 123/18 de Corte Constitucional, 23 de Febrero de 2018

1. Con el fin de contextualizar en debida forma el objeto de la solicitud sub examine, este acápite será dividido en tres secciones, en las que se referirán las actuaciones anteriores, concomitantes y posteriores a la sentencia T-605 de 2014:

   1. Solicitud de tutela y sentencias de instancia

2. G.A.C.C. presentó solicitud de tutela en contra de la Dirección Administrativa de la Rama Judicial - Seccional Nariño (en adelante, la Dirección Administrativa) y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional (en adelante, UGPP)[1]. Esta acción se ejerció con el propósito de proteger sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital, a la seguridad social y de petición. Según lo relató el accionante, estos derechos se vulneraron, de un lado, debido a las omisiones en que incurrió la Dirección Administrativa, al no certificar cuál fue el mayor salario devengado en su último año de servicios y, de otro, por la negativa de la UGPP de reconocerle su derecho a la pensión de jubilación.

3. El 31 de diciembre de 2013, el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Pasto profirió sentencia de primera instancia, mediante la cual “negó la protección de los derechos fundamentales del accionante, al considerar que la tutela no es el medio idóneo para llevar a cabo el reconocimiento de pensión de vejez y que existen otros medios judiciales a través de los cuales pueden resolverse las pretensiones del demandante”[2]. Además, el a quo consideró que “en relación con el derecho de petición, hay un hecho superado en la medida en que fueron expedidas las certificaciones que se requerían.”[3].

4. Por medio de la sentencia de 13 de febrero de 2014, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala de Decisión Penal, confirmó integralmente el fallo dictado por el a quo. Al respecto, precisó que “el accionante ´no prueba de manera suficiente la existencia de un perjuicio irremediable y no evidencia amenaza inminente a los derechos invocados puesto que no acreditó incapacidad económica que evidencie un desequilibrio que afecte directamente su mínimo vital y el de su familia, y, el solo hecho de exponerlo no resulta suficiente”[4]. (Subrayas del texto).

   2. Revisión de la Corte Constitucional. Sentencia T-605 de 2014

5. El expediente de la referencia fue escogido para revisión mediante el Auto de 30 de abril de 2014, proferido por la Sala de Selección Número Cuatro de la Corte Constitucional, y se repartió al despacho de la Magistrada Ponente María Victoria Calle Correa.

6. Mediante la Sentencia T-605 de 2014, la Sala amparó los derechos fundamentales de petición, debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital del accionante. En esta providencia, la Sala concluyó:

   6.1. En relación con la certificación de factores salariales solicitada por el actor a la Dirección Administrativa, se consideró que existía un hecho superado. Al respecto, la Sala constató que esta petición de información “fue aclarada y precisada por la entidad tanto durante el trámite de tutela ante la UGPP como en sede de revisión”.

   6.2. Respecto de la gestión desarrollada por la UGPP frente a la petición de reconocimiento de la pensión de jubilación reclamada por el accionante, la Sala indicó que “no actuó con la debida diligencia con el fin de garantizar los derechos de petición y debido proceso del accionante y que por el contrario, le adjudicó a él toda la carga probatoria incluso frente a asuntos que se escapaban de su capacidad”.

   6.3. Adicionalmente, al constatar que al actor le era aplicable el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la L. 100 de 1993 y había cumplido con el tiempo de servicio requerido por el Decreto 546 de 1971, la Sala ordenó “el pago retroactivo de la pensión Jubilación del señor G.A.C.C. desde el momento en que se cumplieron los presupuestos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la configuración del derecho pensional”.

7. Finalmente, en la Sentencia T-605 de 2014 se resolvió lo siguiente:

   7.1. “Primero.- REVOCAR la sentencia proferida en segunda instancia por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Pasto el trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014) que confirmó el fallo del Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de San Juan de Pasto, el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil trece (2013), en las cuales se negó el amparo interpuesto por considerar que el actor no demostró la existencia de un perjuicio irremediable y por existir otros medios de defensa y en su lugar TUTELAR los derechos fundamentales de petición, debido proceso, la seguridad social y al mínimo vital del señor G.A.C.C.”.

   7.2. “Segundo.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP-, que en un término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la notificación de la presenten sentencia, reconozca la pensión de jubilación a favor del señor G.A.C.C., y proceda a su inclusión en la nómina de pensionados dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria de dicho acto administrativo (…)”.

   3. Trámite de cumplimiento ante el a quo

8. En cumplimiento del fallo T-605 de 2014, la UGPP profirió la Resolución RDP 012048 de 26 de marzo de 2015, mediante la cual reconoció y ordenó el pago a favor del accionante “de una pensión mensual vitalicia [de] VEJEZ, en cuantía de $1.092.705 (UN MILLON NOVENTA Y DOS MIL SETECIENTOS CINCO PESOS M/CTE), efectiva a partir del 6 de abril de 2002, pero con efectos fiscales a partir del 22 de agosto de 2011 por prescripción trienal”[5]. Igualmente, en el artículo segundo de esta Resolución, se ordenó que “[e]l Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional pagará al interesado (a) la suma a que se refiere el artículo anterior, con los reajustes correspondientes, previas las deducciones ordenadas por la ley, con observancia del turno respectivo”[6].

9. En criterio del accionante, el anterior acto administrativo desconoció “la orden de pago del retroactivo (…) [dictado por la Corte], pues en ella se señaló claramente que este debía hacerse desde el momento en que (…) adquirí el estatus de pensionado, esto desde el 6 de abril de 2012”[7]. Por lo tanto, al considerar que la UGPP había cumplido parcialmente el fallo de tutela, G.C. presentó una solicitud de cumplimiento y de incidente de desacato ante el juez de primera instancia.

10. Con ocasión de la petición anterior y del trámite de cumplimiento impulsado por el a quo, la UGPP dictó la Resolución RDP 017705 de 6 de mayo de 2015, que modificó el artículo primero de la Resolución RDP 012048 y mantuvo los demás artículos en su integridad. En este nuevo acto administrativo se reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez a favor del accionante, “efectiva a partir del 6 de abril de 2002”[8].

11. A pesar de lo ordenado en esta nueva Resolución, el peticionario considera que el incumplimiento persiste, “en tanto la UGPP está incurriendo en omisiones legales y jurisprudenciales al momento de calcular el monto del retroactivo que fue reconocido por la UGPP a mi favor.// Ello por cuanto la UGPP no realiza la indexación del valor del retroactivo pensional, vulnerando prerrogativas normativas y constitucionales (…)”[9].

12. Debido a estos últimos hechos, G.C. presentó, “en el mes de agosto de 2016”[10], una nueva solicitud de cumplimiento de fallo e incidente de desacato ante el Juzgado de primera instancia. Sin embargo, esta autoridad no le dio trámite a su petición por estimarla improcedente, toda vez que “ya se había dado cumplimiento a la orden judicial de tutela, por lo que lo solicitado no se encontraba inmerso en el fallo antedicho”[11], según lo afirmado por el solicitante.

    4. Solicitud de cumplimiento ante la Corte Constitucional

13. El 18 de enero de 2018, G.C.C. presentó ante la Sala Primera de Revisión una solicitud de cumplimiento integral del fallo T-605 de 2014 e incidente de desacato. Inicialmente, el actor señaló que esta petición se formuló ante la Sala, debido a la negativa del a quo de iniciar un nuevo trámite de seguimiento. En criterio del Juzgado, “el fallo se encontraba cumplido, y (…) la sentencia no contenía la orden en la forma como el suscrito lo considera, razón por la cual se archivó el expediente”[12].

14. En relación con la procedencia de esta solicitud, el actor señaló que, como el fallo de amparo fue dictado en sede de revisión, la Corte Constitucional “conserva la competencia para pronunciarse respecto del cumplimiento cabal o no de la orden mencionada, así como de la forma en que el mismo debía cumplirse, y no sólo eso, también puede emitir órdenes aclaratorias, explicativas o complementarias que conlleven a la total garantía de los derechos fundamentales vulnerados”[13].

15. En su escrito, G.C. explicó que la UGPP omitió indexar el valor reconocido como retroactivo, por las mesadas pensionales dejadas de pagar en su momento, lo cual vulneró sus “prerrogativas legales y constitucionales”[14]. Al respecto, precisó que, si bien “la indexación de la primera mesada pensional (…) al parecer se realizó cabalmente (…) no ocurrió lo propio con el reconocimiento del retroactivo que fue reconocido y ordenado en el fallo de tutela, el cual no fue indexado a la fecha en que se realizó el pago (…) [esto debido a que] las sumas que resulten a favor del suscrito accionante por concepto de la diferencia entre lo pagado por la pensión reconocida y la que se reconoce una vez se actualice la base de liquidación, también deberá ajustarse ”[15]. Para tal efecto, presentó una liquidación provisional, realizada año a año –aunque indicó que se debe realizar mes a mes-, en la que se empleó la fórmula que, en su criterio, debió aplicarse a cada valor, así como la suma final de cada período calculado.

16. En consecuencia, el peticionario le solicitó a la Sala (i) requerir a la entidad accionada, para que de cabal cumplimiento a la sentencia de tutela de 22 de agosto de 2014. Para tal efecto, solicitó que se dicten las siguientes órdenes complementarias: (ii) prevenir a la UGPP para que en lo sucesivo se abstenga “de evadir las responsabilidades que por L. y mediante órdenes judiciales le han sido atribuidas”[16]; (iii) tramitar, en caso de ser necesario, un incidente de desacato, “ordenando el arresto hasta por 6 meses del representante judicial”[17] de la UGPP; (iv) “[m]ultar hasta con veinte (20) salarios mínimos legales mensuales a la Directora General de la UGPP”[18]; y (v) “[c]ondenar en costas a la Directora General de la UGPP”[19].

17. Las órdenes dictadas en la sentencia de tutela deben ser cumplidas de manera integral y pronta, para asegurar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política. Por esta razón, “[p]ara cumplir con la función que en ese sentido les atribuyó la Constitución, los jueces constitucionales deben cumplir tres tareas: identificar las situaciones de violación o amenaza de derechos fundamentales; conceder el amparo invocado, si es del caso, y adoptar, entonces, las medidas que conduzcan a que la protección dispensada se materialice. La concreción de esta última labor exige que las órdenes que se impartan como consecuencia de la concesión del amparo tenga un grado de especificidad que facilite su ejecución”[20].

18. El Decreto 2591 de 1991 prevé dos mecanismos procesales mediante los cuales el juez constitucional puede lograr el cumplimiento de las órdenes dictadas en una sentencia de tutela, estos son, el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato. El artículo 27 de esta normativa dispone que el juez “adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento” del fallo de tutela, así como el restablecimiento de los derechos fundamentales vulnerados o la cesación de las situaciones que los amenazaban. Por su parte, el artículo 52 del mismo Decreto indica el tipo de sanciones que el juez podrá imponer contra quien incumpla una orden dictada en un proceso de tutela. Para tal efecto, el juez desarrollará un trámite incidental, cuya decisión final será consultada al superior jerárquico.

19. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, por regla general, en el trámite de tutela, el juez de primera instancia es la autoridad judicial competente para verificar el cumplimiento de las órdenes mediante las cuales se amparan los derechos fundamentales en un asunto determinado[21]. Esta competencia se mantiene, incluso, si las órdenes fueron dictadas por el juez de conocimiento en segunda instancia o por la Corte Constitucional, en sede de revisión de tutela[22].

20. Por su parte, esta Corte ha identificado algunas “situaciones límite” en razón de las cuales, excepcionalmente, resulta posible reasumir la competencia para verificar, de forma directa, el cumplimiento de sus fallos, así como para tramitar el incidente de desacato a que hubiere lugar[23]. En efecto, el alcance de esta posibilidad excepcional se desarrolló, entre otros pronunciamientos, en el Auto 033 de 2016[24], así:

    “Estas singulares circunstancias se presentan: (i) Cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes; (ii) Cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces; (iii) Cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste; (iv) Cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato; (v) Cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional; (vi) Cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados; (vii) Cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo”.

21. Tras analizar la solicitud sub examine y, en atención a los criterios aludidos en el párrafo anterior, la Sala encuentra que la petición presentada por G.C. de asumir el cumplimiento de las órdenes impartidas en la Sentencia T-605 de 2014, no se subsume en ninguna de las situaciones límite referidas y que dieran lugar a asumir la competencia en este caso. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de dar trámite a su solicitud de cumplimiento y apertura de incidente de desacato, tal como se demostrará a continuación:

22. En el caso concreto, el juez de primera instancia sí adoptó las medidas conducentes para el cumplimiento del fallo. Como lo informó el peticionario, tras proferirse el fallo T-605 de 2014, la UGPP dictó una primera resolución, mediante la cual se reconoció la pensión de vejez a su favor. Posteriormente, el Juzgado de primera instancia inició, por solicitud del actor, un primer trámite de seguimiento, en el que requirió a la entidad accionada para que diera cumplimiento integral al fallo de tutela, específicamente en lo relacionado con el pago del retroactivo. Esto, debido a que el anterior acto administrativo no dispuso nada sobre el pago de esta prestación. Finalmente, como resultado de la orden del a quo, la UGPP dictó una segunda resolución mediante la cual reconoció la pensión de vejez, a partir del momento en que se consolidó el derecho pensional del accionante.

23. El peticionario acompañó con su escrito la copia de las liquidaciones efectuadas por la UGPP, en las que se constata que el reconocimiento pensional efectivamente se hizo a partir del 6 de abril de 2002. Además, como también se advierte de la documentación allegada, la entidad accionada canceló los valores correspondientes, desde esta última fecha. En razón de lo anterior, la Sala encuentra que el juez de primera instancia ha dictado medidas conducentes y útiles dirigidas a obtener el cabal restablecimiento de los derechos del accionante, así como el cumplimiento integral del fallo de tutela.

24. En este caso, no está acreditado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela. Como se desprende de lo anterior, el juez de primera instancia ha ejercido los mecanismos previstos por la ley, para lograr el cumplimiento efectivo del fallo. Por esta razón, dictó una orden concreta a la entidad accionada y verificó que fuera observada, en debida forma, por la misma. Una situación distinta es que el peticionario se muestre inconforme con las condiciones en las que la UGPP pagó el retroactivo y la consiguiente negativa del a quo de reabrir un debate nuevo acerca de este tópico, mediante un segundo trámite de cumplimiento. De todas maneras, para contrarrestar esta situación, el peticionario puede acudir a la jurisdicción ordinaria para obtener una solución definitiva a su pretensión.

25. Precisamente, el peticionario, en su escrito, discute la forma como se indexó y pagó el retroactivo, lo cual, observa la Sala, es un tema distinto del que se analizó en la sentencia de tutela, por medio de la cual se le reconoció su pensión de jubilación. Sin embargo, con independencia de la respuesta que, en el marco de un proceso ordinario, un juez dé a la cuestión anterior, lo cierto es que, tras revisar las actuaciones surtidas dentro del primer trámite de seguimiento adelantado por el a quo, se descarta una situación de manifiesto incumplimiento del fallo de tutela.

26. El juez de instancia ya ejerció su competencia mediante un primer trámite de seguimiento y sus órdenes se cumplieron. Tal como se señaló en párrafos anteriores, el a quo tramitó efectivamente la primera solicitud de verificación presentada por el accionante, dictó las órdenes pertinentes y, por último, verificó su cumplimiento. Adicionalmente, la Sala tampoco constata una conducta renuente o una actitud de desobediencia por parte de la entidad accionada. Así se infiere del primer requerimiento emitido por el a quo, dentro del trámite de seguimiento, así como las actuaciones desplegadas por la UGPP, materializadas en las resoluciones de 26 de marzo y 6 de mayo de 2015, tendientes a cumplir el fallo de tutela. En estas condiciones, la Sala no advierte la necesidad de asumir el conocimiento de este trámite de cumplimiento, dado que no se trata de una actitud de manifiesto incumplimiento y tampoco de una situación de imposibilidad del Juzgado para hacer cumplir el fallo de tutela.

27. La autoridad que presuntamente ha incumplido no es una Alta Corte. En efecto, las solicitudes de cumplimiento fueron presentadas por G.C. en contra de la UGPP, que fue la entidad accionada dentro del respectivo trámite de tutela.

28. No se evidencia una situación que amenace la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional, ni tampoco los derechos fundamentales del peticionario. La Sala evidencia que el caso bajo examen no amerita un pronunciamiento de esta Corte. Debe tenerse en cuenta que al peticionario ya se le reconoció su pensión de vejez, desde el momento en que se consolidó su derecho pensional, y también ya se dispuso su pago, incluidos los valores liquidados por la UGPP por concepto del retroactivo. La discusión, en criterio del actor, radica en la forma como se aplicó la fórmula de indexación para el pago del retroactivo y, en consecuencia, el menor valor que arrojó la liquidación. Así las cosas, debido a la naturaleza de la cuestión que ahora plantea el actor, no se advierte ninguna situación imperiosa, que amenace la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional y que justifique, a su vez, la restricción de la competencia del juez de primera instancia para asumir la verificación del cumplimiento del fallo de tutela.

29. Adicionalmente, la Sala encuentra que un pronunciamiento sobre el particular tampoco es indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. En este caso, se adelantó un primer trámite de cumplimiento que culminó con la Resolución RDP de 6 de mayo de 2015, proferida por la UGPP, mediante la cual se dictaron órdenes específicas para cumplir de manera integral con el fallo de tutela. En consecuencia, el a quo ha adoptado medidas concretas para lograr la protección efectiva de los derechos fundamentales del accionante, las cuales, además, fueron efectivamente cumplidas por la entidad accionada.

30. No se configura un estado de cosas inconstitucional. En este caso no se dictaron órdenes complejas dirigidas a proteger los derechos fundamentales de un grupo amplio de personas. El peticionario fue el único accionante y, de los hechos relatados, tampoco se advierte que la presunta vulneración que alega tenga efectos en un número significativo de personas. Adicionalmente, esta Corte ha declarado un estado de cosas inconstitucional en (i) materia carcelaria, (ii) desplazamiento forzado y (iii) concurso de méritos de notarios, sin que el actor se encuentre en alguno de estos grupos o situaciones.

31. En conclusión, la solicitud presentada por G.C. deberá ser tramitada por la autoridad judicial competente y según las normas que correspondan. En consecuencia, en la parte resolutiva del fallo se dispondrá el envío de la solicitud al juez de primera instancia con competencia para conocer del trámite de cumplimiento y del incidente de desacato.

32. Con fundamento en lo anterior, la Sala decide no asumir la competencia para verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas por medio de la Sentencia T-605 de 2014.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,