Sentencia de Tutela nº 026/19 de Corte Constitucional, 29 de Enero de 2019

Competencia

Esta S. de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por el inciso 3° del artículo 86 y el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto-ley 2591 de 1991.

Análisis del problema jurídico de procedibilidad

Le corresponde a esta S. de Revisión determinar si la acción de tutela satisface los requisitos de procedencia de la acción de tutela. De ser así, la S. se pronunciará sobre los aspectos sustanciales del caso en concreto.

La acción de tutela fue concebida como un mecanismo de protección inmediato, oportuno y adecuado para las garantías fundamentales, frente a situaciones de amenaza o vulneración, ya fuera por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos excepcionales. A partir de lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución y el Decreto-ley 2591 de 1991 la Corte tiene establecido que son requisitos para la procedencia o estudio de fondo de la acción de tutela: la acreditación de legitimación en la causa, un ejercicio subsidiario y un ejercicio oportuno (inmediatez) de la acción.

2.1. Legitimación en la causa[25]

El presente caso cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa, dado que la acción de tutela fue ejercida por la señora E.M.H.R., mediante apoderada judicial[26], al considerar vulnerado su derecho fundamental a la seguridad social en conexidad con los derechos fundamentales a la vida, mínimo vital y dignidad humana, como consecuencia de la negativa de C. a reconocer su pensión de invalidez.

La legitimación en la causa por pasiva también se cumple, en la medida en que C. es la autoridad pública a la cual se le imputa la vulneración de los derechos fundamentales a la vida, mínimo vital y dignidad humana, al negarse a reconocer a la señora E.M. el mencionado derecho pensional.

2.2. Subsidiariedad

La protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado a la acción de tutela. Con fundamento en la obligación que el artículo 2 de la Constitución impone a las autoridades de la República, de proteger a todas las personas en sus derechos y libertades, los distintos mecanismos judiciales previstos en la ley han sido establecidos para garantizar la vigencia de los derechos constitucionales, incluidos los de carácter fundamental. De ahí que la Constitución defina la tutela como un mecanismo subsidiario frente a los demás medios de defensa judicial, los cuales son, entonces, los instrumentos preferentes a los que deben acudir las personas para lograr la protección de sus derechos, tal como disponen el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 1 del artículo 6 y el inciso 1° del artículo 8 del Decreto-ley 2591 de 1991[27]. De estas disposiciones se infieren los siguientes cuatro postulados, en relación con el carácter subsidiario de la acción de tutela:

i) La acción de tutela debe proceder de forma directa y definitiva cuando no exista otro medio o recurso de defensa judicial que garantice la protección de los derechos constitucionales fundamentales. De existir otro medio o recurso de defensa judicial, primero, se debe determinar si fue interpuesto y resuelto por la autoridad judicial competente o, segundo, en caso de que no se hubiese agotado, determinar su existencia formal en el caso sub examine[28].

ii) En caso de ineficacia[29], como consecuencia de la situación de vulnerabilidad del accionante, la tutela debe proceder de manera definitiva. El juez de tutela debe determinar la eficacia en concreto (y no meramente formal o abstracta) de los otros medios o recursos de defensa. Lo anterior, en los términos del apartado final del numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991[30], y en la medida en que el lenguaje constitucional apunta a valorar la efectividad del medio de defensa en relación con las condiciones del individuo.

iii) La tutela debe proceder de manera transitoria siempre que se acredite un supuesto de perjuicio irremediable.

iv) En caso de no acreditarse una situación de vulnerabilidad como tampoco un supuesto de perjuicio irremediable la acción de tutela debe declararse improcedente[31], dada la eficacia en concreto del medio judicial principal y la inexistencia de una situación inminente, urgente, grave e impostergable[32] que amerite su otorgamiento transitorio.

Ahora bien, en aquellos eventos en los que el problema jurídico sustancial del caso supone el análisis del principio de la condición más beneficiosa, para efectos del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, la Corte Constitucional, en sentencia SU-442 de 2016, indicó que la solicitud de amparo es procedente si se emplea cuando i) el actor no dispone de otro medio judicial de defensa; o ii) existen otros medios de defensa judicial pero es necesaria la tutela para evitar la consumación de un perjuicio irremediable; o iii) los recursos disponibles no son idóneos o eficaces, toda vez que su sola existencia formal no es garantía de su utilidad en el caso concreto. En esa medida, destacó que es competencia del juez constitucional examinar cuál es la eficacia que, en concreto, tiene el otro instrumento de protección, para lo cual, se debe verificar si “los otros medios de defensa proveen un remedio integral y si son expeditos para evitar un perjuicio irremediable”.

Al descender al caso concreto, esta S. de Revisión no debe dejar pasar desapercibido que aun cuando la tutelante deriva la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales a partir de la negativa del reconocimiento de su derecho pensional con ocasión de la Resolución SUB 179503 de agosto 30 de 2017, confirmada por las Resoluciones SUB 245389 de 1º de noviembre de 2017 y DIR 20603 de 15 de noviembre de 2017, lo cierto es que, desde el año 1994, la señora E.M. viene presentando este tipo de solicitudes ante C. –antes Instituto de Seguros Sociales- a fin de obtener el reconocimiento respectivo.

A continuación, se destacarán, de manera cronológica, las distintas actuaciones administrativas realizadas con ocasión de las distintas solicitudes elevadas por la señora E.M. ante la entidad administradora de pensiones aludida.

Primera solicitud (Año 1994)

- El 21 de enero de 1994, la señora E.M. le solicitó al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento de su derecho pensional por invalidez de origen no profesional, teniendo como último patrono a CONSTRUYAMOS.

- El 25 de mayo de 1994, el Instituto de Seguros Sociales dictó la Resolución No. 7776, en cuya virtud negó la prestación, por cuanto encontró que la solicitante no probó su condición de inválida.

Segunda solicitud (Año 2010)

- El 30 de noviembre de 2010, la hoy tutelante solicitó al Instituto de Seguros Sociales el desarchivo de su caso y, por consiguiente, un nuevo estudio de su solicitud de reconocimiento[33].

- Con ocasión de tal requerimiento, la señora E.M. formuló acción de tutela en contra de la referida institución, a fin de que se le diera respuesta a su solicitud de pensión de invalidez[34].

- El 27 de agosto de 2012, el Instituto de Seguros Sociales, mediante la Resolución 28538, negó la solicitud de pensión de invalidez de origen no profesional a la señora E.M., habida cuenta de que no acreditó un número mínimo de 26 semanas cotizadas al momento de producirse el estado de invalidez, esto es, solo contaba con “0 semanas dentro de los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración, es decir entre el 27 de octubre de 2010 al 27 de octubre de 2007”[35].

Tercera solicitud (Año 2017)

- El 17 de agosto de 2017, la señora E.M. solicitó a C. el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez[36].

- El 30 de agosto de 2017, C. profirió la Resolución 179503, por medio de la cual negó el reconocimiento solicitado, toda vez que dicha ciudadana no demostró un número mínimo de 50 semanas cotizadas dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, para lo cual, explicó que "en el período comprendido entre el 27 de octubre de 2007 y el 27 de octubre de 2010, el asegurado no tiene semanas cotizadas al sistema”[37].

- El anterior acto administrativo fue confirmado, en sede de reposición y apelación, mediante las Resoluciones SUB 245389 de 1º de noviembre de 2017 y DIR 20603 de 15 de noviembre de 2017[38].

Luego del anterior recuento cronológico, para esta S. de Revisión no hay asomo de duda de que desde el año 1994 la señora E.M. ha pretendido, en tres oportunidades diferentes, la obtención de su pensión de invalidez, sin embargo, hasta la fecha no ha logrado su cometido. En esa medida, en principio, esta acción de tutela no cumpliría con el requisito de subsidiariedad, debido a que la tutelante contaba desde el año 1994 con los mecanismos propios de la jurisdicción ordinaria para reclamar su reconocimiento pensional. A lo cual, se agrega que la tutelante no esgrimió razón alguna que justificara por qué no acudió a la vía ordinaria durante todo este tiempo.

Pese a lo anterior, la S. estima que la solicitud de amparo de la señora E.M. debe proceder de manera definitiva, debido a que se encuentra plenamente acreditada la situación de vulnerabilidad de la tutelante, tal como a continuación pasa a analizarse.

En primer lugar, la tutelante pertenece a un grupo de especial protección constitucional de las personas de la tercera edad, dado que, en los términos de los artículos 46 superior[39], 7 de la Ley 1276 de 2009[40] y la jurisprudencia constitucional[41], acredita una edad superior a 60 años, pues, para el momento de la presentación de la acción de tutela tenía 71 años.

De igual forma, la accionante se encuentra en una situación de riesgo, como consecuencia de su carencia relativa de autonomía para satisfacer sus necesidades básicas hasta tanto agote la vía judicial ordinaria, comoquiera que i) se encuentra en condición de invalidez, debido a que fue calificada con una pérdida de capacidad laboral del 58.34%, con fecha de estructuración del 27 de octubre de 2010, por padecer artrosis de cadera lesión crónica del nervio ciático y escoliosis lumbar, ii) no cuenta con vivienda propia, por ende, vive en una “pieza” arrendada, cuyo canon es asumido por su único hijo; iii) se encuentra afiliada al Sisbén con una asignación de puntaje de 34,26; iv) es beneficiaria de un subsidio económico de subsistencia otorgado por el Gobierno Nacional por valor de $120.000; v) elabora collares y recibe por cada uno doscientos pesos, expresó que “me hago entre 20 y 30 collares y me paga por cada uno [la señora R.A.P.] doscientos pesos. Puedo decir que eso representa a la semana unos $6.000,oo pesos o $10.000,oo pesos, dependiendo del número de collares que entregue. Al mes son unos cuarenta mil ($40.000,oo) pesos, más o menos”.

En ese orden de ideas, con fundamento en los medios de prueba que integran el expediente de tutela, la S. infiere que la tutelante no cuenta con un medio de subsistencia estable que le permita, de manera autónoma, suplir sus necesidades básicas, en la medida que esta depende de la ayuda de su único hijo, así como también, esporádicamente recibe un apoyo por parte de otros miembros de su familia. Por tanto, se considera satisfecha su condición de vulnerable y, en esa medida el posible reconocimiento pensional le permitiría suplir aquellas necesidades.

De igual forma, no debe perderse de vista que la tutelante tuvo una actuación diligente en adelantar las solicitudes administrativas para solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez, tal como se indicó en el párrafo 33 supra.

En atención a las particulares circunstancias de vulnerabilidad en que se encuentra la accionante, la S. considera procedente el amparo como mecanismo transitorio, a fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

2.3. Inmediatez

La definición acerca de cuál es el término “razonable” que debe mediar entre la fecha de ocurrencia de la presunta afectación de los derechos fundamentales y su cuestionamiento en sede de tutela no ha sido pacífica en la jurisprudencia. Por tal razón, de manera abstracta y previa, este solo puede catalogarse como prima facie, pues su valoración concreta está sujeta a las circunstancias específicas del caso, a las condiciones del tutelante (en especial a su situación de vulnerabilidad), a los intereses jurídicos creados a favor de terceros por la actuación que se cuestiona y a la jurisprudencia constitucional en casos análogos.

Ahora bien, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-442 de 2016, destacó la necesidad de que “la acción sea interpuesta de manera oportuna en relación con el acto que generó la presunta vulneración”, habida consideración de que el requisito de inmediatez encuentra su razón de ser en la tensión existente entre el derecho constitucional a presentar acción de tutela “en todo momento” y el deber de respeto de la acción como herramienta para la protección inmediata de los derechos fundamentales. En otras palabras, pese a que la tutela no cuenta con un término de prescripción, ello no soslaya la necesaria correspondencia entre la naturaleza expedita de la acción y su oportuna presentación.

Además, sostuvo que “el juez constitucional debe ser más flexible al estudiar la procedibilidad cuando el actor es un sujeto de especial protección, o cuando se encuentra en una situación de debilidad manifiesta”, pues en desarrollo del derecho fundamental a la igualdad es necesario otorgar un tratamiento diferencial positivo a aquellas personas que no se encuentran en capacidad de soportar las cargas y tiempos procesales que imponen los medios ordinarios de defensa, por representar, además, la amenaza de un perjuicio irremediable a sus garantías ius fundamentales. Sobre todo, teniendo en cuenta que el reconocimiento de la pensión de invalidez, a pesar de ser una prestación económica de orden legal, puede comprometer derechos fundamentales de sujetos que por sus particulares condiciones de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, son sujetos de especial protección constitucional.

Pues bien, en este asunto se satisface el requisito de inmediatez, habida cuenta de que la decisión administrativa que negó el reconocimiento de la pensión de invalidez a la señora E.M.H.R. se adoptó el 30 de agosto de 2017 y confirmada, en sede reposición y apelación, los días 7 y 15 de noviembre del mismo año, respectivamente, y la acción de tutela se presentó el 31 de mayo de 2018, esto es, dentro de los seis meses siguientes al acto administrativo que negó el citado derecho pensional.

Así las cosas, a la luz de lo expuesto en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, a juicio de esta S. de Revisión, el término en el que se interpuso la acción de tutela contra las providencias judiciales mencionadas es razonable.

Análisis del problema jurídico sustancial

La tutelante alegó la vulneración de su derecho fundamental a la seguridad social en conexidad con los derechos fundamentales a la vida, mínimo vital y dignidad humana, debido a que le negó el reconocimiento de su pensión de invalidez. Se adujo en el escrito de tutela que la señora E.M. tiene derecho a tal reconocimiento, en tanto que “las cotizaciones a seguridad social se realizaron en vigencia del Decreto 758 de 1990 (Acuerdo 049 del mismo año)”.

Al satisfacer la acción los requisitos de procedibilidad, esta S. de Revisión debe resolver el siguiente problema jurídico sustancial: si C. vulneró el derecho fundamental a la seguridad social en conexidad con los derechos fundamentales a la vida, mínimo vital y dignidad humana, al no haber dado aplicación al Acuerdo 049 de 1990, con fundamento en el principio de la condición más beneficiosa, para efectos de analizar la procedencia del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a favor de la tutelante.

3.1. Aplicación del principio de la condición más beneficiosa en pensión de invalidez

Previo a abordar el análisis de fondo, esta S. de Revisión estima pertinente hacer referencia a la ratio decidendi de la sentencia SU-442 de 2016, en la que se ajustaron las reglas de aplicación del principio de la condición más beneficiosa en materia de pensión de invalidez. Posteriormente, se realizará un ejercicio de subsunción de las condiciones fácticas y normativas del caso en las reglas de unificación de la mencionada providencia judicial.

En primer lugar, debe señalarse que el principio de la condición más beneficiosa es un límite de raigambre constitucional, en cuya virtud las expectativas legítimas contraídas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, deben ser respetadas frente a la entrada en vigor de una nueva norma. Este principio se constituye como una barrera que limita la competencia del legislador para “agravar los requisitos ya cumplidos mediante reformas desprovistas de regímenes de transición” y es “oponible a la reforma introducida por la Ley 100 de 1993, en su versión original, e incluso por la Ley 860 de 2003”[42].

El referido principio de la condición más beneficiosa permite analizar la solicitud de reconocimiento pensional de una persona, con fundamento en normas anteriores, e incluso derogadas, a aquella vigente y en principio aplicable al momento en que se estructuró la invalidez respectiva.

En efecto, esta es la postura adoptada por esta Corporación a partir de la sentencia SU-442 de 2016. En aquella oportunidad, se precisó que “la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que no solo la norma pensional vigente (Ley 860 de 2003) o la inmediatamente anterior (Ley 100 de 1993), sino incluso la antecedente a esta última (Decreto 758 de 1990), puede aplicarse a una solicitud de pensión de invalidez, en la medida en que la persona haya cumplido con la densidad de semanas de cotización previstas en este último antes de expirar su periodo de vigencia”.

Es así como, para determinar si el principio de la condición más beneficiosa debe ser, o no, utilizado para estudiar una solicitud de pensión de invalidez, se requiere acudir a la siguiente regla.

Regla de aplicación del principio de la condición más beneficiosa para el reconocimiento y pago de pensión de invalidez

(Sentencia SU-442 de 2016)

El principio de la condición más beneficiosa se extiende a todo el esquema normativo anterior bajo cuyo amparo el afiliado o beneficiario haya contraído una expectativa legítima.

El afiliado debe haber reunido las semanas de cotización exigidas por la norma que pretende le sea aplicada, antes de la entrada en vigencia de la nueva disposición que modificó los requisitos para acceder el derecho pensional.

Ahora bien, con relación a la aplicación de normas anteriores a aquella bajo la cual se estructuró el riesgo a ser amparado por la prestación solicitada, la jurisprudencia constitucional fijó la siguiente subregla:

Subregla para el reconocimiento de la pensión de invalidez en aplicación del Acuerdo 049 de 1990, por virtud del principio de la condición más beneficiosa (Sentencia SU-442 de 2016)

El afiliado debe acreditar 300 semanas de cotización en cualquier tiempo, antes del 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

Dado que el caso de la tutelante se enmarca en el supuesto fáctico objeto de unificación, es aplicable la subregla para el reconocimiento de la pensión de invalidez del Acuerdo 049 de 1990, tal como a continuación pasa a explicarse.

En efecto, la señora E.M.H.R. fue calificada con una pérdida de capacidad laboral del 58.34%, con fecha de estructuración del 27 de octubre de 2010. Para el momento de la pérdida de capacidad laboral, había realizado aportes por un total de 3,326 días, es decir 475 semanas, discriminadas así:

ENTIDAD LABORÓ (Sic)

DESDE

HASTA

NOVEDAD

DÍAS

CONSTRUYAMOS

1987/06/16

1987/12/31

TIEMPO SERVICIOS

199

CONSTRUYAMOS

1988/01/01

1988/09/30

TIEMPO SERVICIOS

274

CONSTRUYAMOS

1988/10/01

1988/12/31

TIEMPO SERVICIOS

92

CONSTRUYAMOS

1989/01/01

1989/12/31

TIEMPO SERVICIOS

365

CONSTRUYAMOS

1990/01/01

1990/09/30

TIEMPO SERVICIOS

273

CONSTRUYAMOS

1990/10/01

1991/02/28

TIEMPO SERVICIOS

151

CONSTRUYAMOS

1991/03/01

1992/04/30

TIEMPO SERVICIOS

427

CONSTRUYAMOS

1992/05/01

1993/01/31

TIEMPO SERVICIOS

276

CONSTRUYAMOS

1993/02/01

1993/12/31

TIEMPO SERVICIOS

334

CONSTRUYAMOS

1994/01/01

1994/03/31

TIEMPO SERVICIOS

90

CONSTRUYAMOS

1991/04/01

1994/12/31

TIEMPO SERVICIOS

275

CAMARA DE VIVIENDA POPULAR POR

1996/01/01

1996/08/31

TIEMPO SERVICIOS

240

CAMARA DE VIVIENDA POPULAR POR

1996/09/01

1996/12/31

TIEMPO SERVICIOS

120

CAMARA DE VIVIENDA POPULAR POR

1997/01/01

1997/03/31

TIEMPO SERVICIOS

90

E.M.H. RICO

1997/12/01

1997/12/31

TIEMPO SERVICIOS

30

E.M.H. RICO

1998/05/01

1998/05/31

TIEMPO SERVICIOS

30

E.M.H. RICO

1998/09/01

1998/09/30

TIEMPO SERVICIOS

30

E.M.H. RICO

1998/11/01

1998/11/30

TIEMPO SERVICIOS

30

De acuerdo a lo anterior, la S. encuentra que en este caso la pensión de invalidez de la señora E.M.H.R. debe analizarse conforme a los lineamientos fijados por esta Corporación en la sentencia SU-442 de 2016, así:

Condición para aplicación del Acuerdo 049 de 1990

Situación pensional de la tutelante

Cumple

Que el afiliado acredite, al 1º de abril de 1994, la densidad de 300 semanas de cotización de que trata el artículo 6º del Acuerdo 049 de 1990.

Al 1º de abril de 1994, la afiliada había cotizado 2.391 días, es decir, 341,57 semanas.

SI. La tutelante acreditó más de 300 semanas de cotización en cualquier tiempo, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

Ahora bien, de conformidad con la Resolución SUB 179503 del 30 de agosto de 2017 de C. (que negó el reconocimiento de la pensión de invalidez a la tutelante), la señora E.M.H.R. cotizó 2.391 días entre el 16 de junio de 1987 y el 1° de abril de 1994. Por tanto, cotizó, como mínimo 341,57 semanas antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones de la Ley 100 de 1993. Así las cosas, la tutelante contaba con más de 300 semanas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; por tanto cumplió con el requisito previsto por el Acuerdo 049 de 1990 (Decreto 758 de 1990).

Aunado a lo anterior, la S. encuentra que, después de entrar en vigor el sistema de seguridad social general, la accionante continuó efectuando aportes, incluso como independiente, por medio del subsidio estatal otorgado por el Consorcio Prosperar, hasta el 30 de noviembre de 1998. A partir de esta fecha es que la tutelante afirma que se le imposibilitó efectuar más aportes por su incapacidad para laborar y generar ingresos que cubrieran la parte de la cotización a su cargo.

En ese orden de ideas, teniendo en cuenta las reglas de unificación, la situación especial de la accionante y su particular estado de vulnerabilidad, la S. concluye que corresponde aplicar al presente caso el precedente vinculante contenido en la sentencia SU-442 de 2016. Así, entonces, se concederá el amparo solicitado, de manera definitiva, y, por ende, se ordenará a C. el reconocimiento de la pensión de invalidez conforme a los requisitos del Acuerdo 049 de 1990 y las consideraciones contenidas en la sentencia SU-442 de 2016 y en la parte considerativa de esta providencia.

Síntesis

La S. de Revisión consideró procedente, de manera definitiva, la acción de tutela, por satisfacer los requisitos de legitimación en la causa, subsidiariedad e inmediatez. En relación con el supuesto de subsidiariedad, consideró que la acción de tutela era procedente de manera definitiva, debido a la especial situación de riesgo en la que se encuentra la tutelante. Para efectos de resolver el problema jurídico sustancial, realizó un ejercicio de subsunción de las condiciones fácticas y normativas del caso en las reglas de unificación de la Sentencia SU-442 de 2016, relativas al principio de la condición más beneficiosa en materia de pensión de invalidez. Con fundamento en este, ordenó a C. el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a la accionante, dado que se trataba de una persona vulnerable y al acreditarse, en su caso, las exigencias dispuestas en el Acuerdo 049 de 1990 para dicho reconocimiento.

En mérito de lo expuesto, la S. Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,