Auto nº 111/19 de Corte Constitucional, 13 de Marzo de 2019

1.1. Antecedentes generales del proceso

1. La Corte Constitucional seleccionó para revisión varios expedientes de tutela, relacionados con la liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones –TELECOM–, labor asumida por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de TELECOM –PAR TELECOM– y la Caja de Previsión Social de Comunicaciones. En esa actuación, profirió la Sentencia SU-377 de 2014 y adoptó varias determinaciones.

2. El 11 de agosto de 2017, el S. General y la Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, junto con la apoderada del PAR TELECOM, presentaron el informe de cumplimiento de la mencionada sentencia, y efectuaron varias peticiones. Entre estas, solicitaron a la Corte Constitucional que asumiera la competencia para precisar el alcance de sus órdenes y efectuar directamente el seguimiento al cumplimiento de las órdenes vigésimo novena y trigésima, allí contenidas. La primera está relacionada con que la administración del PAR TELECOM efectuara el pago de la indemnización de que trata el artículo 24 del Decreto 1615 de 2003, a algunos extrabajadores de la liquidada empresa. La segunda está relacionada con que dicho consorcio, en coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, adoptara un plan de reubicación de las madres y padres cabeza de familia desvinculadas de TELECOM[1].

3. Mediante el Auto 445 del 24 de agosto de 2017, la Corte Constitucional, en aplicación de las reglas jurisprudenciales dispuestas sobre la materia, decidió asumir la competencia para verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas en los numerales vigésimo noveno y trigésimo de la parte resolutiva de la Sentencia SU-377 de 2014[2]. Así, mediante el Auto 470 del 6 de septiembre de 2017, esta Corporación ordenó al PAR TELECOM y al MINTIC, en su calidad de entidades encargadas de atender estas órdenes, informar sobre las últimas gestiones y trámites adelantados en procura de su cumplimiento.

4. Con fundamento en la información y la documentación aportadas, tanto por PAR TELECOM y el MINTIC, como por los beneficiarios de tales órdenes, la S. Plena expidió el Auto 664 de 2017. En este resolvió:

   “PRIMERO.- DECLARAR cumplida a cabalidad, respecto de todos sus beneficiarios, la orden dictada en el numeral vigésimo noveno de la parte resolutiva de la Sentencia SU-377 de 2014.

   SEGUNDO.- ORDENAR al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones y al Consorcio a cargo de la administración del PAR de TELECOM que en el término máximo de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta providencia, de conformidad con el (i) plan de reubicación de las madres y padres cabeza de familia desvinculadas de TELECOM, (ii) el listado de cargos disponibles, (iii) la metodología estudio de equivalencia de empleos y (iv) el orden de prioridad diseñado por PAR TELECOM , realizar una oferta de empleos dirigida a cada una de las 860 personas beneficiarias de la orden impartida en la sentencia inicial, e incluir en él con prioridad a los señores W.J.D.D. (T-2546795), D.P.D. (T-2546795), M.G.L. (T-2546795), A.J.E.G. (T-2546795), O.R.G.P. (T-2531642) y J.E.P.A. (T-2531642). Ese plan busca que en un plazo máximo de un (1) año contado desde el momento en que se notifique esta providencia, el mayor número posible de madres y padres cabeza de familia desvinculadas de TELECOM tengan un derecho preferencial a ingresar a un empleo con funciones, tareas y responsabilidades SIMILARES O EQUIVALENTES a las que tenían en la hoy liquidada TELECOM, a elección de los beneficiarios, considerando las restricciones establecidas en la Ley 996 de 2005 sobre congelación de las plantas de personal de las entidades estatales. Ello no obsta para que en los casos en que los empleos estén sujetos al ingreso por carrera administrativa, tales personas deban, mientras no se haya convocado concurso, ser nombradas provisionalidad o, cuando sea convocado el concurso de méritos, presentar las pruebas correspondientes para ser vinculadas.

   Este plan se aplicará con la previa actualización de la oferta de empleos disponibles, para posteriormente realizar ofertas por grupos de conformidad con el “ORDEN DE PRIORIDAD”, aplicando la “METODOLOGÍA DE EQUIVALENCIAS, iniciando con el grupo uno, y así sucesivamente hasta agotar la oferta de empleos existente, fijando a cada persona un plazo máximo para tomar la decisión de aceptación y rechazo de la oferta del empleo similar al que tenía en la suprimida Telecom.

   Para el cumplimiento de lo aquí previsto, MINTIC y PAR TELECOM gestionarán conjuntamente la colaboración de la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC y del Departamento Administrativo de la Función Pública –DAFP, para que estas entidades, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, apoyen las gestiones necesarias en relación con la determinación de los empleos vacantes y brinden apoyo técnico para la implementación del plan de reubicación.

   TERCERO.- El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones y al Consorcio a cargo de la administración del PAR de TELECOM presentarán informes cuatrimestrales a la Corte Constitucional sobre los avances de este plan.”

5. En el referido Auto, la S. Plena de la Corte Constitucional advirtió que las determinaciones adoptadas frente a la orden trigésima de la sentencia SU-377 de 2014, y el diseño de un proceso y una metodología de seguimiento a partir de esta nueva determinación, resultaban necesarias, “ante la imposibilidad objetiva de encontrar empleos iguales a los que tenían las madres y padres cabeza de familia de la suprimida Telecom (…) y en aras de encontrar una posible solución al asunto (…) conservando la protección al grupo de madres y padres cabeza de familia de la suprimida Telecom, para que, en la medida de las posibilidades existentes, el mayor grupo de beneficiarios logre obtener un empleo que le permita mantenerse activo en el sistema laboral” (énfasis fuera del texto).

   1.2. Proceso de seguimiento a la orden modulada. Actuaciones posteriores al Auto 664 de 2017

6. Expedido el Auto 664 de 2017, varios ciudadanos lo impugnaron. El 14 de marzo de 2018, la S. Plena de la Corte Constitucional, por medio del Auto 155 de 2018, negó estas solicitudes, al considerarlas improcedentes.

   En esa misma providencia, la Corte consideró improcedentes, también, las medidas cautelares solicitadas por los impugnantes. De igual forma, señaló que la competencia para verificar los requisitos de las personas que cumplen las condiciones para ser beneficiarios de la orden trigésima impartida en la Sentencia SU-377 de 2014, modulada en el Auto 664 de 2017, corresponde al MINTIC y a PAR TELECOM. En ese sentido, ordenó a estas entidades que, en su primer informe, incluyeran una explicación acerca de la inclusión o no de una serie de extrabajadores que habían allegado escritos ante la Corte, para que se les reconociera como beneficiarios de la respectiva sentencia[3].

7. El 30 de octubre de 2018, el Despacho del Magistrado Sustanciador, tras sistematizar la abundante documentación allegada, expidió un auto de trámite que dio respuesta a 1.486 derechos de petición presentados por los beneficiarios de la orden objeto de verificación, y por otros ciudadanos interesados. En su mayoría, los escritos estaban relacionados con observaciones, inquietudes y discrepancias frente a la metodología del proceso de seguimiento implementada por la S. Plena de la Corporación[4].

   1.2.1. Informes cuatrimestrales

8. El primer informe conjunto de PAR TELECOM y el MINTIC, en cumplimiento del resolutivo tercero del Auto 664 de 2017, fue presentado ante la Corte el 12 de abril de 2018[5]. En este documento enunciaron las gestiones que adelantaron en cumplimiento de este Auto y las dificultades que enfrentaron. Una de las más importantes –se recordó– consiste en que las vacantes que se han encontrado en distintas entidades para implementar el plan de reubicación no pueden ser ofrecidas por PAR TELECOM, toda vez que no cuenta con facultad nominadora, pues esta le corresponde a la entidad pública que tiene disponible el cargo vacante. Con ese punto de partida, describieron las actividades llevadas a cabo para identificar las vacantes disponibles.

   Se precisó que del plan de reubicación hacían parte 846 personas. De ellas, 769 ya tenían un estudio de equivalencias, es decir, ya contaban con el “ejercicio de homologación” con los cargos existentes reportados por las entidades públicas oficiadas, o por la Comisión Nacional del Servicio Civil, mientras que 44 se encontraban sin estudio, porque no había sido posible encontrarles un empleo receptor.Otras 33 personas no acreditaban ningún tipo de formación, lo que impedía la homologación, pues esos perfiles no se ajustan a las exigencias de los manuales de funciones de las entidades.

   Todo lo anterior, teniendo en cuenta que, de 186 entidades públicas oficiadas, solo 33 reportaron vacantes disponibles. Por su parte, 110 entidades informaron que no tenian vacantes, o que no podian, por diferentes motivos, ofrecer las existentes. Por otra parte, 43 entidades se abstuvieron de contestar.

   Así mismo, relacionaron los primeros ofrecimientos de vacantes a los beneficiarios que, de conformidad con la modulación de la orden trigésima, podían materializarse en la planta del MINTIC, así como las respuestas a esas ofertas. De esta manera, se ofertaron un total de 23 vacantes, con estos resultados: i) nueve respuestas de aceptación, ii) seis que señalaron no aceptar porque la oferta no se ajustaba a los términos de la sentencia SU-377 de 2014 y iii) dos personas que nunca contestaron. Las seis vacantes no aceptadas, se ofrecieron a las personas que seguían en el orden de prioridad ya establecido. De estas últimas personas, tres contestaron negativamente, dos no brindaron respuesta alguna. La otra manifestó dudas y solicitó más tiempo para contestar.

   De otra parte, con respecto a la orden dictada en el Auto 155 de 2018, en el sentido de verificar la situación de varias personas que reclamaban ser beneficiarias de la sentencia SU-377 de 2014, reportaron que se llevó a cabo el estudio respectivo y se concluyó que ninguno de tales funcionarios, durante su vinculación con la extinta entidad TELECOM, fue reconocido como madre o padre cabeza de familia, aunado a que la supresión de sus cargos se dio el 26 de julio de 2003.

9. El segundo informe conjunto fue allegado el 2 de agosto de 2018[6]. En éste, PAR TELECOM y el MINTIC describieron las gestiones adelantadas luego del 12 de abril de 2018. Así, relataron el avance del proceso de asignación de las vacantes disponibles en la planta del propio Ministerio. Señalaron que incluso debieron publicar, en primera plana, un aviso en el diario El Tiempo, dirigido a las personas que no habían respondido aún los ofrecimientos en relación con esas vacantes.

   Indicaron que hasta ese momento las gestiones adelantadas hicieron posible el ofrecimiento de 34 vacantes. De ellas, se habían recibido 12 aceptaciones y 15 respuestas rechazando la oferta. Igualmente, dos personas, a pesar de la publicación en periódico, se abstuvieron de contestar, por lo que se procedió a ofrecer tales cargos a quienes seguían en la lista de acuerdo con el orden de prioridad. Finalmente, se encontraba pendiente la respuesta de cinco 5 personas más. Como resultado de lo anterior, el 1° de agosto de 2018, el MINTIC, luego de verificar los documentos y hacer los exámenes médicos de ingreso respectivos, procedió con el nombramiento efectivo, en su planta, de cuatro 4 beneficiarios.

   Así mismo, señalaron las gestiones adicionales que hicieron, encaminadas a ubicar y ofrecer vacantes en las demás entidades del Estado. Aunque se ofició a 249 entidades, solo 97 de estas respondieron. De estas últimas, 91 informaron no tener vacantes disponibles o no poder ofrecerlas por diferentes motivos. Así, solo 6 entidades reportaron vacantes disponibles y compatibles con los perfiles del plan de reubicación, con las que se procedió a hacer los ejercicios de homologación. Este reporte arrojó un total de 17 vacantes, de las cuales solo 11 podían ser ofrecidas a algunos de los beneficiarios del plan, por resultar equivalentes con su perfil laboral.

   Tras ello, el 25 de julio de 2018, se ofició a esas seis entidades públicas para que, al momento de cubrir esas vacantes, tuvieran en cuenta a los beneficiarios del plan de reubicación que cumplían con todos los requisitos. Sin embargo, ninguna de esas instituciones hizo el ofrecimiento de los cargos vacantes a los beneficiarios. Frente a ello, el Ministerio y el PAR TELECOM señalaron que sus posibilidades de gestión son “inexistentes”. También advirtieron que el número de vacantes disponibles en la planta del MINTIC es claramente insuficiente para satisfacer el ofrecimiento a todos los extrabajadores de TELECOM, que hacen parte del plan de reubicación.

   Por lo anterior, en este informe solicitaron a la Corte Constitucional que le ordene a las entidades del Estado competentes, tanto del orden nacional como territorial, su participación activa en la búsqueda y ofrecimiento de vacantes. Ello, por cuanto la respuesta de estos órganos a los requerimientos de PAR TELECOM y el MINTIC es cada vez menor, y no se cuenta con fuerza coercitiva necesaria para asegurar su concurrencia.

10. El informe final, tercero y último, fue presentado el 6 de diciembre de 2018[7]. Allí, las entidades accionadas efectuaron un resumen detallado de las gestiones que se adelantaron para cumplir la orden modulada que profirió la Corte Constitucional, en relación con las personas madres y padres cabeza de familia desvinculadas de TELECOM.

    Explicaron que, con la información recaudada, se intentó la conformación de una bolsa de empleo. Reiteraron que el mayor problema que ha tenido la implementación de este plan es que la bolsa es limitada, porque son muy pocas las entidades públicas que responden el llamado de PAR TELECOM y del MINTIC, y aquellas que lo hacen no tienen vacantes disponibles, o reportan vacantes que no siempre son homologables. Las pocas entidades que afirman tener vacantes, reciben la documentación de los beneficiarios, pero no los vinculan, pues manifiestan que ya no cuentan con la disponibilidad del cargo, o que, por razones presupuestales, no pueden efectuar el nombramiento.

    Por lo tanto, reportaron que se han dado avances significativos en el cumplimiento en la planta del propio MINTIC. Este Ministerio, desde el momento en que se profirió el Auto 664 de 2017, no proveyó ninguno de sus cargos en provisionalidad, con el fin de que estos pudieran ser destinados a los beneficiarios del plan de reubicación. Así, durante el 2018 se efectuaron 43 ofrecimientos laborales, de los cuales se recibieron 19 aceptaciones y se hicieron efectivos ocho nombramientos.

    Reiteraron que la planta total del MINTIC no alcanza a ser siquiera una tercera parte del número de beneficiarios de la sentencia. En suma, ni ese Ministerio, ni PAR TELECOM, cuentan con las vacantes requeridas, ni con la facultad jurídica ni presupuestal de crear esos cargos, en esa entidad, ni, claro está, en otras entidades.

    Se señaló, además, que los nombramientos que no han podido concretarse se explican en que los beneficiarios reclaman condiciones iguales o mejores a las que tenían en la extinta TELECOM, lo que no es posible satisfacer. Estas constantes manifestaciones de no aceptación de las ofertas “han impactado negativamente la provisión de empleos vitales para las necesidades del servicio del Mintic”.

    Aparte de lo anterior, las entidades manifestaron su preocupación por el panorama litigioso y el riesgo patrimonial que existe, debido a varias de demandas de reparación directa propuestas ante la jurisdicción contencioso-administrativa, relacionadas con el alcance de la orden que, en este caso, impartió la Corte Constitucional. Señalaron, por ello, la necesidad de que la Corte emita órdenes encaminadas a mitigar ese riesgo[8].

    Las entidades involucradas en el seguimiento concluyeron –y solicitaron a la Corte que así lo declare– que se han adelantado todas las gestiones encaminadas a cumplir con la orden segunda del Auto 664 de 2017, que suponen obligaciones de medio y no de resultado. Señalaron que existe evidencia de la “extrema diligencia” por satisfacer esta orden, hasta el límite de las posibilidades fácticas y jurídicas.

    Señalaron que es fácil constatar que, pese a todas las gestiones que de buena fe se llevaron a cabo, materializar la orden de la Corte no ha sido posible por factores ajenos a la voluntad de PAR TELECOM y del MINTIC. Cuando una orden es, materialmente, de imposible cumplimiento –agregó el informe– la responsabilidad de definir la forma en la que se debe garantizar el ámbito de protección de los beneficiarios, es del juez constitucional.

    En ese sentido, reiteraron que, a su juicio, es necesario que, más allá de proferir exhortos, la Corte Constitucional, mediante un remedio judicial “efectivo, integral y estructural”, vincule y ordene a todos los organismos del orden nacional, y a las entidades territoriales, que atiendan los requerimientos de las entidades que hacen parte de esta verificación, a fin de evitar el riesgo fiscal por una eventual responsabilidad del Estado, en relación con los hechos que dieron origen a esta controversia.

    Finalmente, solicitaron que la Corte advierta a los jueces que conocieron en primera instancia de las acciones de tutela, que dieron lugar a este seguimiento, que se abstengan de declarar en desacato e imponer sanciones por hechos relacionados con el cumplimiento de la orden trigésima, modulada, de la sentencia SU-377 de 2014.

11. De cada uno de estos informes, el Despacho del Magistrado ponente, por medio de la Secretaría General de la Corporación, dio traslado por el término de ocho días hábiles a los beneficiaros de la sentencia y terceros con interés, para que presentaran sus observaciones. De esta manera, se recibieron, en total, 214 observaciones, entre escritos físicos y correos electrónicos, así: i) respecto del primer informe cuatrimestral, 35 observaciones, ii) en relación con el segundo informe, 82 y iii) frente al tercer y último informe de PAR TELECOM y el MINTIC, 97 observaciones[9]. Estas pueden resumirse de la siguiente manera:

    Observaciones recibidas por correo físico

    Observaciones recibidas por correo electrónico

    Primer Informe

    21

    14

    Segundo Informe

    51

    31

    Tercer informe

    58

    39

    Síntesis de las observaciones:

1. Controversia sobre la legalidad de la liquidación de Telecom y el despido de los beneficiarios.

2. Controversia de la modulación prevista en el Auto 664 de 2017.

3. El DAFP y/o la CNSC deben conminar a las entidades al ofrecimiento de empleo

4. Las ofertas concretadas representan un avance exiguo frente al universo de beneficiarios.

5. Exigencia de política pública laboral de empleo.

6. La obligación de medio implica un cumplimiento “discrecional”.

7. Exigencia de restitución del derecho fundamental al mínimo vital.

8. Exigencia de reubicación laboral en iguales condiciones a las que se tenían en Telecom.

9. Exigencia de medida compensatoria ante imposibilidad de cumplimiento de la orden.

10. Pago de salarios y prestaciones sociales en deuda y otorgamiento de pensión anticipada.

11. Indemnización de perjuicios materiales y morales.

12. Personas con oferta que no pudieron nombrarse o que nombradas manifiestan su inconformidad con las condiciones del nuevo empleo.

    La S. Plena abordará el contenido de las observaciones de los beneficiarios y se pronunciará sobre ellas a lo largo de las consideraciones de esta providencia.

2.1. Competencia

12. La S. Plena de la Corte Constitucional tiene competencia para la expedición del presente auto. En primer lugar, porque el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 dispone que el juez constitucional mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. En segundo lugar, porque, de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales que rigen la materia, esta competencia fue explícitamente asumida mediante el Auto 445 de 2017 proferido por esta Corporación. Por último, en virtud de lo dispuesto por la misma S. Plena en el Auto 664 de 2017, que, además de mantener en cabeza de la Corte el proceso de seguimiento, fijó su metodología y reglas procesales, ajustó y definió el contenido de la orden judicial materia de verificación.

    2.2. Delimitación de la finalidad del seguimiento y metodología de decisión

13. Como aspecto preliminar, es importante recalcar que la finalidad del presente trámite de seguimiento, y sobre lo que la Corte decidirá de fondo en este auto, se circunscribe a una única y precisa materia: la verificación del cumplimiento de la orden trigésima de la sentencia SU-377 de 2014, orden que, en su modulación, corresponde al resolutivo segundo del Auto 664 de 2017.

    Es decir, a la Corte Constitucional en el marco de este trámite únicamente le corresponde constatar el cumplimiento de la orden de realizar una oferta de empleos dirigida a las personas beneficiarias de la mencionada orden trigésima –con priorización en un específico grupo de personas–, madres y padres cabezas de hogar, desvinculados de la extinta TELECOM.

    Lo anterior de conformidad con un plan de reubicación y un orden metodológico diseñados a instancias de las mismas entidades involucradas en este seguimiento (PAR TELECOM y el MINTIC). Un plan que, a su vez, tiene trazada una meta muy específica: que el mayor número posible de esas madres y esos padres cabeza de familia tengan un derecho preferencial a ingresar a un empleo con funciones, tareas y responsabilidades similares o equivalentes a las que tenían en la liquidada entidad. Un derecho preferencial que se materializa, por supuesto, mediante las ofertas en mención.

    Esta acotación permite, correlativamente, descartar todo lo que este trámite de seguimiento claramente no abarca: no es, para empezar, la verificación de cumplimento de la orden trigésima original, ni una instancia para controvertir su modulación. Sobre ello, la S. Plena hizo suficiente claridad en los Autos 664 de 2017 y 155 de 2018. Y en los acápites subsiguientes fijará, además, el alcance de aquella modulación (infra).

    Este seguimiento tampoco es, de acuerdo con la precisión efectuada, una prolongación del debate judicial que llevó a la expedición de la sentencia SU-377 de 2014. No es, en modo alguno, un escenario de controversia laboral acerca de la legalidad del proceso de liquidación de TELECOM y la consiguiente desvinculación de trabajadores que de ello se siguió, ni un proceso para obtener el pago, presuntamente adeudado, de salarios y prestaciones sociales.

    Tampoco permite el debate sobre una acción de reintegro o, como lo han entendido algunos de los interesados, como una nueva acción de tutela de la que se esperarían órdenes para el restablecimiento de un conjunto de garantías laborales. De igual modo, no es, por ello mismo, un mecanismo para debatir o hacer efectivas pretensiones en materia pensional. Menos aun, se trata, como se profundizará más adelante, de un escenario resarcitorio o indemnizatorio (infra).

    Finalmente, a pesar de que la S. Plena ya lo señaló en el Auto 155 de 2018, es preciso reiterar que este escenario de seguimiento tampoco es el lugar para decidir sobre las controversias que plantean quienes pretenden que se les hagan “extensivos”, como beneficiarios, los efectos de la sentencia SU-377 de 2014.

    Sobre este asunto la Corte se limita a recordar que la verificación de requisitos de las personas que cumplen las condiciones para ser beneficiarios de la orden impartida en dicho fallo corresponde al MINTIC y a PAR TELECOM. Este no es un escenario de debate jurídico-probatorio acerca de quiénes cumplían la condición de padres o madres cabeza de hogar al momento de su desvinculación de TELECOM y persisten aún en esa condición. Ello implicaría convertir este trámite de seguimiento en una controversia judicial ad hoc –con todas las garantías de contradicción y debido proceso– para verificar, desde el punto de vista fáctico, esa situación respecto de cada una de las muchas personas interesadas en obtener los aludidos “efectos extensivos”.

    Las discrepancias que, sobre el punto, mantienen varios ciudadanos frente a las entidades vinculadas en este seguimiento, rebasan la naturaleza de este trámite especial, y plantean un litigio que no corresponde a la S. Plena resolver en el presente auto, que no es, insistimos, un nuevo proceso de amparo constitucional. Por lo mismo, ninguna valoración podrá efectuar la Corte respecto del material probatorio que las personas que buscan esta “inclusión” han allegado con ocasión del trámite de seguimiento, a fin de demostrar su supuesta condición. De manera que el seguimiento tiene lugar frente a la lista de beneficiarios elaborada y reportada por las entidades, de la cual hacen parte 860 personas, de conformidad con lo señalado en el resolutivo segundo del Auto 664 de 2017.

14. En resumen, comoquiera que la competencia de la Corte está circunscrita, de manera exclusiva, al contenido del punto resolutivo segundo del Auto 664 de 2017, la S. Plena únicamente se pronunciará frente a las solicitudes y argumentos que estén directamente relacionados con este preciso asunto.

15. Para efectos de lo anterior, la S. Plena se ocupará, en su orden, de los siguientes temas:

    i) En primer lugar, hará una breve caracterización de la orden objeto de seguimiento como una orden compleja y en consonancia con ello, la S. recordará las pautas jurisprudenciales para la verificación de esta clase de órdenes.

    ii) Enseguida, la S. Plena fijará el contenido y alcance de la orden modulada del caso sub judice, con énfasis en su contexto y teleología.

    iii) En tercer lugar, procederá la Corte a exponer los parámetros de verificación de cumplimiento de la orden modulada, a los que posteriormente dará aplicación.

    iv) Agotados estos puntos, la S. Plena abordará en el caso concreto, la verificación del cumplimiento del resolutivo segundo del Auto 664 de 2017. Para el efecto: a) expondrá la gestión desarrollada por las instituciones involucradas en este seguimiento; y b) llevará a cabo su evaluación final acerca del cumplimiento de la orden modulada.

    v) En un último acápite, la Corte efectuará unas consideraciones finales y explicará las decisiones por tomar dentro de este trámite especial.

    i. Caracterización de la orden que es objeto de seguimiento como una orden compleja

16. La orden judicial a la que la S. Plena efectúa seguimiento corresponde a una orden compleja. En efecto, el plan de reubicación de los padres y madres cabeza de familia desvinculados de la extinta TELECOM exige un conjunto de acciones, coordinadas por instituciones diversas del Estado, e involucran a un número representativo de tutelantes.

    En este particular sentido, una orden compleja se diferencia de lo que la Corte Constitucional, en algunas decisiones, ha denominado como orden estructural. Estas últimas se caracterizan porque usualmente son emitidas en el marco de un estado de cosas inconstitucional –ECI–. Pero, sobre todo, porque abordan, valga el pleonasmo, un problema estructural, un área completa de acción del Estado que requiere de su intervención mancomunada.

    A su vez, y a diferencia de lo que ocurre con las órdenes complejas, las órdenes de naturaleza estructural implican el diseño y ejecución de una política pública coherente, con todo el procedimiento que ello supone en términos de medidas legislativas, administrativas y operacionales. Una política que, con frecuencia, es objeto de control por parte de la Corte Constitucional con el fin de constatar, entre otros aspectos, que esta cumpla con un enfoque de derechos fundamentales[10].

17. La caracterización de la orden trigésima modulada como una orden compleja, pero no estructural, es un punto de partida importante para definir su alcance y delimitar su seguimiento.

    Ahora bien, la orden de oferta de empleos a los beneficiarios de la sentencia SU-377 de 2014, bajo una hoja de ruta determinada y con una teleología específica, tampoco es, claramente, una orden de amparo simple, puesto que, leida en su totalidad y debido contexto, no comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo, que sea de competencia exclusiva de una institución destinataria y que, por lo general, se pueda ejecutar a través de un solo acto o de una sola decisión en el corto plazo[11]. La misma redacción del resolutivo segundo del Auto 664 de 2017 nos revela que el asunto no es, en efecto, así de sencillo.

    La obligación de hacer se hace compleja en este caso, porque su ejecución desborda las competencias de PAR TELECOM y pasa a involucrar a otras instituciones estatales, empezando por el MINTIC, como segundo obligado directo, la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC- y el Departamento Administrativo de la Función Pública –DAFP–, como entidades de apoyo técnico, y solo indirectamente, a toda la institucionalidad pública que las entidades involucradas en el seguimiento requirieron para que ayudaran en la ejecución de la medida (infra).

    Esta orden también supone un marco metodológico compuesto de múltiples fases y actuaciones. Estas actuaciones, al lado de la exigencia de un plan con una clara y limitada finalidad, integran el contenido completo de la orden, que está llamado a ser interpretado de forma integral y con criterios de razonabilidad. Y, por supuesto, como no se trata de una medida que deba cumplirse en un corto plazo, esto se ha visto reflejado en el esquema de reportes de avance que dispuso la Corte para su verificación.

18. El contenido y alcance de la orden materia de verificación serán abordados de manera más profunda en el próximo acápite (infra). Con todo, para los fines que en este momento interesan, es plausible colegir, de conformidad con el enfoque que viene de explicarse, que el “derecho preferencial” –que la Corte ha reconocido a los beneficiarios de la orden trigésima– a ingresar a un empleo con funciones, tareas y responsabilidades similares a las que tenían en TELECOM, es equivalente al derecho a contar con una actuación administrativa del Estado que persiga genuinamente el objetivo de hacer realizable ese derecho preferencial, mediante la gestión para procurar su reingreso al sistema de empleo público, aun si tal objetivo no puede ser satisfecho de inmediato y con una única acción.

    Esto hace, correlativamente, que la orden en su conjunto no pueda apreciarse como una regla de “todo o nada”, pues se trata de una orden compleja sui generis, en tanto que su ámbito de ejecución involucra, al menos, tres elementos: i) un método, ii) un plan y iii) una finalidad, cuyo alcance se restringe por el marco competencial que, en materia de empleo público, tienen las entidades estatales implicadas.

19. De manera que la satisfacción del “derecho preferencial” a ingresar a un empleo público en modo alguno implica la exigencia de una política pública laboral, como lo han sugerido en sus observaciones algunos de los interesados[12]. Ni la orden trigésima de la Sentencia SU-377 de 2014, ni la modulación que de la misma se hizo en el Auto 664 de 2017, otorgaron ese tipo de amparo constitucional. Ello es así, entre otras razones, porque ninguna de las entidades directamente obligadas en este seguimiento tiene la competencia para formular e implementar la pretendida política.

20. En conclusión, si bien el punto resolutivo segundo del Auto 664 de 2017 no es una orden simple, lo cierto es que la complejidad que la caracteriza, y que de hecho delimita su alcance, tampoco tiene la entidad que permita caracterizarla como una orden estructural. Ni este seguimiento se enmarca en un estado de cosas inconstitucional, ni las medidas que se demandan son estructurales, ni lo que exige la Corte, para su cumplimiento, es una política pública.

    Correlativamente a este nivel prescriptivo, que implica una interferencia menor en las competencias y autonomía del Estado, a diferencia de lo que ocurre con otro tipo de órdenes con las que contrasta (la orden pura y simple y la orden estructural), a la orden compleja le corresponde un grado de escrutinio judicial moderado.

21. Estas premisas permiten comprender la peculiaridad de la medida judicial que se verifica. A partir de allí, la Corte pasa a delimitar el contenido y el alcance de la orden modulada y a señalar los parámetros bajo lo cuales examinará su cumplimiento.

    ii. Definición del contenido y el alcance de la orden objeto de verificación

22. La Sentencia SU-377 de 2014 resolvió solicitudes de diverso tipo, pero para efectos de este seguimiento interesa una de ellas, esto es, la relacionada con la desvinculación de trabajadores de TELECOM amparados por el retén social, padres y madres cabeza de familia[13]. En esa sentencia la Corte encontró que en el desarrollo del proceso liquidatorio, TELECOM omitió adelantar una “política de reubicación” para este grupo de personas. Por ello, profirió un amparo prioritario para seis de los tutelantes, amparo que en todo caso también alcanzaba a quienes tuvieran la calidad de padres o madres cabeza de hogar al momento de proferirse la sentencia de tutela.

    Como remedio judicial esa sentencia dispuso dos órdenes particulares. La primera, encaminada al pago de la indemnización de que trata el artículo 24 del Decreto 1615 de 2003[14], en favor de las seis personas que ostentaban la mencionada condición y a las que la tutela les fue concedida. Lo anterior, precisamente porque respecto de ellas no se había acreditado todavía el pago de la indemnización a la que tenían derecho, como trabajadores de TELECOM que fueron desvinculados en el marco de su proceso liquidatorio[15]. Precisamente en el Auto 664 de 2017 la S. Plena declaró cumplida a cabalidad esta orden.

23. La segunda orden que emitió la Corte, y que justifica aún la existencia de este trámite de seguimiento, consistió en la adopción de un plan de reubicación de las madres y padres cabeza de familia desvinculados de TELECOM, el cual debía incluir con prioridad a seis tutelantes, los amparados directos a los que ya se hizo referencia, sobre la base de sus demostradas condiciones de vulnerabilidad.

24. El fundamento con el cual se sustentó esta medida se puede resumir de la siguiente manera[16]: las personas cabeza de familia no tenían el derecho a conservar su empleo en la entidad, pues esta se estaba liquidando y mantenerlas afectaba el programa de liquidación. Sin embargo, aparte del derecho a la indemnización de la cual eran titulares como trabajadores de la compañía, y en vista de su condición, tenían lo que en su momento la sentencia expresó como ‘el derecho a algo más’[17]: el “derecho a una protección y apoyo especial (por ejemplo, en materia de empleo)”[18] referida a que durante el proceso de liquidación, pero antes de que terminaran sus vínculos laborales, se adoptara un plan de reubicación. En esa decisión la Corte pudo constatar que dicha obligación no había sido cumplida[19]. Así surgió la orden trigésima de la sentencia.

    En los términos en que fue concebida la orden, la Corte consideró que los extrabajadores contaban aún con el derecho a ese “plan”. El “apoyo especial” pendiente consistía, a modo de síntesis, en la búsqueda de posibilidades que permitieran aliviar en alguna medida los efectos de la pérdida del trabajo sobre estos padres y madres cabeza de hogar, sin que la protección estatal pudiera agotarse definitivamente con el pago de la indemnización. Así, la finalidad de esta medida adicional de protección se resumía, como bien se señala en el Auto 664 de 2017, en “procurar” que este grupo de personas pudieran tener acceso al mercado laboral del Estado, en que tuvieran, al respecto, aun cuando fuera una “posibilidad”[20].

25. Ocurrió sin embargo que la orden judicial que finalmente profirió la Corte no se correspondió debidamente con el alcance de aquellos fundamentos jurídicos, pues fue más allá de lo que implicaba este plan de reubicación. Incorporó elementos problemáticos que dificultaron la materialización de la medida, pues al final se impuso el deber jurídico de “asegurar” un derecho de ingreso a un empleo y disponer que este debía tener iguales o mejores condiciones al que desempeñaban los beneficiarios en la extinta entidad. En estas condiciones, las entidades destinatarias de la orden terminaron por manifestar a la Corte Constitucional la imposibilidad fáctica y jurídica de cumplirla en esos términos, a pesar de las gestiones efectuadas en ese sentido.

    Fue así como la S. Plena, desde que asumió la competencia en este asunto, advirtió que la manera en que fue configurada esa orden de tutela era uno de los principales problemas que debía resolver, pues estaba dando lugar a serios inconvenientes, que de no ser superados, hacían por completo nugatoria la protección otorgada a los tutelantes[21].

26. Era necesario entonces modular la orden trigésima, de la manera prevista en el resolutivo segundo del Auto 664 de 2017, a efectos de que tuviera la opción de lograr algún grado de cumplimiento efectivo.

27. Una buena parte de las observaciones de los beneficiarios estuvo dirigida precisamente, a controvertir o desconocer esta modulación adoptada por la S. Plena de la Corte Constitucional. Resulta entonces necesario recordar los precisos términos en que fueron expresadas la orden original y la orden modulada. Igualmente, profundizar en su alcance e implicaciones:

    Orden Trigésima, SU-377 de 2014

    Resolutivo 2°, Auto 664/2017

    Texto de la orden

    “ORDENAR al Consorcio a cargo de la administración del PAR de TELECOM que (…) en coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, adopte un plan de reubicación de las madres y padres cabeza de familia desvinculadas de TELECOM, e incluir en él con prioridad a los señores (…) Ese plan deberá asegurarles a estas personas (…) un derecho preferencial a ingresar a un empleo en condiciones al menos iguales al que tenían en la hoy liquidada TELECOM (…)”.

    Texto de la orden

    “ORDENAR al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones y al Consorcio a cargo de la administración del PAR de TELECOM (…) de conformidad con el (i) plan de reubicación de las madres y padres cabeza de familia desvinculadas de TELECOM, (ii) el listado de cargos disponibles, (iii) la metodología estudio de equivalencia de empleos y (iv) el orden de prioridad diseñado por PAR TELECOM , realizar una oferta de empleos dirigida a cada una de las 860 personas beneficiarias de la orden impartida en la sentencia inicial, e incluir en él con prioridad a los señores (…). Ese plan busca que en un plazo máximo (…), el mayor número posible de madres y padres cabeza de familia desvinculadas de TELECOM tengan un derecho preferencial a ingresar a un empleo con funciones, tareas y responsabilidades SIMILARES O EQUIVALENTES a las que tenían en la hoy liquidada TELECOM, a elección de los beneficiarios, considerando las restricciones establecidas en la Ley 996 de 2005 sobre congelación de las plantas de personal de las entidades estatales.

    (…) Este plan se aplicará con la previa actualización de la oferta de empleos disponibles, para posteriormente realizar ofertas por grupos de conformidad con el “ORDEN DE PRIORIDAD” (…)”.

    Elementos que componen la orden

1. Plan de reubicación.

2. Obligación de asegurar a los beneficiarios el derecho preferencial a ingresar a un empleo.

3. Condiciones al menos iguales a las que tenían en TELECOM.

   Elementos que componen la orden

1. Plan de reubicación.

2. Convalidación de la metodología utilizada por las entidades.

3. Oferta de empleos a los beneficiarios en condiciones similares o equivalentes a las que tenían en TELECOM.

4. Descripción del alcance de la gestión de ofertar, con reconocimiento de sus limitaciones fácticas y jurídicas.

28. La resignificación del contenido y la teleología de la orden trigésima a partir del Auto 664 de 2017 tuvo unos propósitos muy precisos. Era claramente necesaria para desbloquear en alguna medida su ejecución, y hacerla, en lo posible, más efectiva. Y ello es así porque, tal como se dictó en la sentencia de unificación, no había dado ninguna clase de resultado. En efecto, las entidades accionadas tan solo habían logrado ofrecer 6 vacantes y, naturalmente, por las condiciones fijadas en la orden, las opciones laborales disponibles fueron rechazadas por parte de todos los beneficiarios contactados. Es decir, en términos de oferta, un balance altamente precario, y en términos de reubicación efectiva, un balance nulo.

29. De manera que la orden modulada que es materia de seguimiento presenta, en síntesis, las siguientes características:

    i) Para empezar, delimita la manera en que, en concreto, debe materializarse el denominado “derecho preferencial” a un empleo. Ningún parámetro de acción se había fijado para tal efecto más allá de la existencia de un “plan”. La Corte concretó de ese modo la orden para que permitiera, en lo posible, proponer una oferta de empleo.

    ii) En segundo lugar, en vez de indicar la forma en que el plan de reubicación debía tener lugar, avaló el uso de la metodología utilizada por las entidades vinculadas en el seguimiento: el estudio de homologaciones de los cargos y el señalamiento de un orden de prioridad en atención al nivel de vulnerabilidad de cada destinatario. Esto demostró que, para la Corte, no existía un único camino para cumplir con la finalidad planteada, y que la manera más adecuada de avanzar hacia su consecución era mostrar algún grado de deferencia frente al margen de acción del Estado.

    iii) En tercer lugar, cambió la exigencia de ofertar empleos iguales a los que los beneficiarios tenían en TELECOM, por empleos que tuvieran condiciones similares o equivalentes a estos.

    En tal sentido, esta modulación permite entender y concluir que la orden de amparo a la que aquí se hace seguimiento en modo alguno consiste en que respecto de las madres y padres cabeza de hogar afectados con la liquidación de TELECOM, las cosas “vuelvan a su estado anterior”. Es precisamente por ello que recibieron una indemnización. Esta fue prevista en razón del mismo proceso liquidatorio, como reconocimiento de la lesión que ocasionaba la pérdida del empleo, así como la imposibilidad de restituirlo y de restablecer o seguir garantizando las condiciones en que se desempeñaba.

    Desde luego, las personas que contaban con la mencionada condición especial obtuvieron, como antes se señaló, un plus de protección, consistente en una posibilidad de reubicarse, por medio de unas actuaciones administrativas concretas. Así, el fundamento del amparo –y de esta manera lo resignificó la Corte en el Auto 664 de 2017–, en realidad consistió en tratar de que estos concretos ciudadanos tuvieran algún apoyo institucional que les facilitara su reincorporación en una planta de personal del Estado[22].

    Pero, obviamente, no en las mismas condiciones, sino en condiciones similares a las que tenían en TELECOM en términos de a) funciones, b) tareas y c) responsabilidades, sin imponer ningún otro requerimiento.

    De modo que la medida objeto de seguimiento no es un “reintegro” a las condiciones laborales anteriores, ni una reubicación plena y completa del trabajador, con todo aquello que disfrutaba antes de la liquidación de la entidad. Esto incluye, por supuesto, el régimen salarial y prestacional, la remuneración que recibían, las facilidades geográficas y las circunstancias de estabilidad de las que gozaban, que por evidentes razones no pueden ser iguales, como bien lo indicó, en uno de sus conceptos, el Departamento Administrativo de la Función Pública, que fue enfático en advertir la inaplicabilidad, a los destinatarios de la sentencia, de los factores salariales y beneficios convencionales de la antigua TELECOM[23].

    Así mismo, es fundamental advertir que la reubicación en el nuevo empleo, en caso de que esta se lograra concretar, no debía ser necesariamente indefinida, ni estaba amparada por una nueva estabilidad laboral reforzada en atención a la condición de los beneficiarios. Por ello, los beneficiarios deberían presentarse al concurso de méritos respectivo, en caso de que la vacante a ocupar así lo requiera. Esto fue señalado expresamente en la orden objeto de seguimiento, incluso desde su redacción inicial.

    iv) Finalmente, reitera la Corte que la modulación de la orden flexibilizó y moderó de una manera importante su contenido prescriptivo, para justamente ampliar las posibilidades de lograr un mayor avance en su implementación.

    Ello es así porque no se trata de la obligación de “asegurar” a los beneficiarios de la sentencia un derecho preferencial a ingresar a un empleo, puesto que la orden se conceptualiza a través de sus fines. De este modo, las entidades accionadas tienen la obligación de desplegar diligentemente las acciones idóneas para que el propósito de la orden sea alcanzado en la mayor medida de lo posible.

    Puestas así las cosas, la orden modulada conserva el plan de reubicación, entendiendo que su objetivo no es garantizar indefectiblemente el acceso a un cargo, que se concreta mediante una oferta de empleo público. La finalidad a la que se orienta consiste en que las entidades accionadas adelanten gestiones para que el mayor número posible de madres y padres cabeza de familia desvinculados de TELECOM cuenten con el derecho preferencial a acceder a un empleo público que esté disponible.

    iii. Parámetros de verificación de cumplimiento

30. Determinar si las entidades involucradas en este seguimiento han cumplido con la orden trigésima modulada implica definir previamente en qué consiste el derecho que se busca satisfacer y cuál es la naturaleza jurídica de la prestación correlativa.

31. ¿Cuál es, entonces, frente a cada beneficiario, ese derecho? Atendida la redacción del resolutivo segundo del Auto 664 de 2017, se trata del derecho a contar con una oferta de trabajo. Con todo, lo que puede denominarse el derecho a la oferta es tan solo un derecho prima facie porque está condicionado por la reserva de lo posible. Es por esto justamente que la obligación correlativa a este derecho a la oferta no consiste, de suyo, en el ingreso a un empleo público de cada padre y madre cabeza de hogar que se desvinculó de la empresa, incluso en contra de su propia voluntad.

32. Esto no significa que cada beneficiario de la sentencia no tenga, con todo, un derecho definitivo identificable, cuyos elementos ya anticipó la Corte en párrafos anteriores. Este consiste en el derecho a obtener, de parte de las entidades involucradas en el seguimiento, una actuación administrativa concreta, sostenida y diligente, que persiga y esté directamente encaminada a hacer efectivo el ofrecimiento de un empleo y, con ello, a tornar realizable el derecho preferencial a ingresar a él.

    Así, el derecho preferencial que protege la orden trigésima modulada, cuando alude a la puesta en marcha de un plan de reubicación, en vista de las limitaciones que imponen la Constitución, la ley y las circunstancias materiales del caso, solo podía consistir en un derecho a la gestión por parte de las entidades involucradas para la consecución de un empleo público, en la medida en que las circunstancias fácticas y jurídicas del caso lo permitan.

33. Lo dicho también permite a la Corte Constitucional concluir que la orden que nos concita es, desde todo punto de vista, una disposición con contenido programático, que como tal permite limitar el margen de acción de las entidades públicas comprometidas con este seguimiento: en virtud de ella han tenido que adelantar determinadas acciones, entablar comunicación con el resto de la institucionalidad, rendir cuentas, de forma prioritaria, sobre los resultados de su gestión, e, incluso, afectar, como veremos, la composición y distribución de su propia planta de personal (infra).

    Todos estos, apremios constitucionalmente justificados. Empero, el hecho de que esta disposición faculte limitar la autonomía y el margen de acción del Estado no significa que lo obligue, de cara a la definición de este trámite especial, a un resultado específico. No de otra manera podría ser entendida la orden de “asegurar” el acceso a un empleo público, ni pudo ser otra la intención de la Corte, al expedir la Sentencia SU-377 de 2014, dado el contexto explicado.

34. Todo lo dicho lleva a la S. Plena a sostener, finalmente, que la orden trigésima corresponde, en efecto, a una obligación de medio[24]. Esta modulación, claro está, surgió a partir del Auto 664 de 2017.

    ¿Significa eso, en línea con lo sugerido por algunos de los beneficiarios en sus observaciones, que se trata de un “cumplimiento discrecional”? Desde luego que no.

    Aunque con el plan de reubicación que han adelantado PAR TELECOM y el MINTIC no se pueda asegurar indefectiblemente que todos los ofrecimientos de empleo se vayan a hacer efectivos, ni mucho menos, que ello llevará a la reubicación de todos los trabajadores afectados, tales entidades públicas, se reitera, sí estaban en la obligación de demostrar una gestión de buena fe, intensa, constante, integral y coherente, inequívocamente dirigida a la satisfacción del derecho preferencial.

35. ¿En qué condiciones, entonces, puede la S. Plena de esta Corporación considerar cumplida la orden materia de seguimiento? Para ello no basta con que las entidades involucradas hayan efectuado algunas de las actividades que se encontraban dentro sus posibilidades fácticas y jurídicas. Se requiere, además de demostrar el desarrollo de la gestión, con las características que exige la S., que hayan llevado a cabo todas las actividades idóneas y necesarias, dentro de sus competencias constitucionales y legales y la reserva de lo posible.

    Si el despliegue de las entidades no alcanza el umbral de gestión diligente ya establecido, la Corte deberá concluir que la orden ha sido incumplida. Si en cambio, se demuestra tal gestión, e incluso esta se sobrepasa con resultados notables, como la realización efectiva de ofertas y el nombramiento y/o posesión de beneficiarios, la orden deberá ser considerada cumplida en grado sumo.

    (iv) El caso concreto: verificación de cumplimiento del resolutivo segundo del Auto 664 de 2017 (orden trigésima de la sentencia SU-377 de 2014 modulada)

    a) Identificación y descripción de las gestiones adelantadas por PAR TELECOM y el MINTIC

36. Un análisis integral de la gestión llevada a cabo por las instituciones involucradas en este seguimiento, luego del Auto 664 de 2017 y a lo largo del proceso de verificación, permite a la S. Plena identificar por lo menos 20 acciones materiales y concretas de PAR TELECOM y el MINTIC, inequívocamente dirigidas al cumplimiento de la orden modulada.

    Esta fase descriptiva es importante de cara a la evaluación de la Corte, que tendrá que comenzar por la identificación y reconocimiento de las limitaciones más importantes que tuvo la implementación de la protección judicial que se otorgó (infra).

    Las gestiones pueden sintetizarse, entonces, de la siguiente manera:

    i) El 18 de diciembre de 2017, tan solo algunos días después de proferirse dicha providencia, se llevó a cabo una reunión de trabajo en la que las entidades que hacen parte del seguimiento decidieron poner en marcha el plan de reubicación que fue avalado por la misma Corte Constitucional para el reajuste de la orden.

    ii) Como resultado de esa reunión, el 27 de diciembre de 2018 se ofició a 186 entidades del Estado, poniéndoles de presente el nuevo contenido de la decisión de la Corte, para que informaran acerca del número de vacantes disponibles en sus plantas de personal, esto es, aquellas sin proveer bajo ninguna modalidad y que no se hubieran sometido a concurso público. También, para que remitieran los manuales específicos de funciones, en aras de efectuar los estudios de homologación de los cargos disponibles con las hojas de vida de los beneficiarios.

    iii) Durante ese recaudo de información, se actualizaron los perfiles laborales para la homologación de los entonces 864 ex funcionarios de TELECOM que conformaban la base del plan. Esto para efectos de identificar las tareas, funciones y responsabilidades que tenían en la extinta entidad y compararlas con las que tendrían en las potenciales entidades receptoras, es decir, aquellas que fueran reportando vacantes disponibles. Esta labor en adelante fue constante y conllevó la elaboración de un estudio de equivalencias, que consiste en contrastar el perfil de cada beneficiario con el manual de funciones de aquellas entidades potencialmente receptoras.

    iv) Una vez detectadas las vacantes sin proveer, homologables con las que, en términos de funciones, tareas y responsabilidades, desarrollaban los beneficiarios del plan de reubicación en TELECOM, se procedió a llenar la respectiva base de homologación, con la relación de todos los datos de los exfuncionarios y los de la entidad receptora, en lo que atañe a las especificaciones de las plazas.

    v) Así, la información del perfil laboral de estos ciudadanos se envió a las entidades en las que los cargos se reportaban, a efectos de que ellas mismas ratificaran su disponibilidad y confirmaran, en cada caso, que el beneficiario podía ocuparlo, para que se pudiera proceder con el respectivo nombramiento.

    vi) Este plan llevó, con esa metodología, a la conformación de una bolsa de empleos, en constante actualización. Mediante ella, se determinaron las vacantes que eran funcionales e idóneas para los beneficiarios del plan, de acuerdo con su perfil e historia laboral.

    vii) De acuerdo con las previsiones del Auto 664 de 2017, se decidió integrar una mesa de trabajo conjunta entre la Comisión Nacional del Servicio Civil – en adelante CNSC–, el Departamento Administrativo de la Función Pública – en adelante DAFP–, PAR TELECOM y el MINTIC. Esta mesa interinstitucional se ha reunido en cuatro oportunidades, con la presencia de un funcionario de la Procuraduría Delegada para la Salud, la Protección Social y el Trabajo Decente[25]. Este escenario ha servido para realizar el seguimiento al desarrollo del plan de reubicación.

    viii) Como parte de las medidas para dinamizar el cumplimiento, se acordó formular una consulta jurídica al DAFP, para que aclarara la metodología con la que las vacantes de otras entidades podían ser utilizadas, teniendo en cuenta que el PAR TELECOM y el MINTIC no tienen potestad nominadora sobre esas plazas disponibles.

    ix) También se acordó oficiar a la CNSC para que informara sobre las entidades que le reportaban vacantes sin proveer en el sector público, a nivel nacional. Empero, la información reportada por ese organismo resultó, al final, poco útil, pues no pudo dar información acerca de si esas vacantes tenían un titular en provisionalidad o en encargo.

    x) En el mes de abril de 2018, se elaboró una circular conjunta suscrita por el Ministro de las TICS y la Directora del DAFP, en la que se solicitó a todas las entidades del sector central y descentralizado que, en virtud del principio de colaboración armónica, antes de proveer los empleos vacantes de sus plantas de personal, estudiaran, con prioridad, los perfiles ocupacionales de los antiguos trabajadores de TELECOM beneficiarios de este seguimiento. La mayoría de las entidades respondieron argumentando la inexistencia de vacantes disponibles.

    xi) Aparte de todo lo anterior, desde comienzos de 2018 se adelantaron las gestiones para la provisión de vacantes con cargo a la propia planta del MINTIC. Con 17 vacantes que reportó este Ministerio (todas con las que contaba para ese momento), entre febrero y agosto de ese año se efectuaron, en cinco momentos diferentes, ofrecimientos laborales concretos a los beneficiarios del plan de reubicación. Ello, con respeto del orden de prioridad, y frente a aquellos que arrojaban compatibilidad en el proceso de homologación, en lo que se refiere a las funciones y tareas que desempeñaron en la antigua entidad y las que desarrollarían en los cargos ofrecidos. Más aún, desde que fue proferida la orden modulada, esa cartera no proveyó ningún cargo en provisionalidad con el fin de garantizar el cumplimiento de la sentencia.

    Así, hasta el mes de agosto de 2018, se llevaron a cabo 34 ofertas, frente a las que se obtuvieron 13 aceptaciones por parte de los beneficiarios de la orden[26].

    xii) El 12 de septiembre de 2018, se enviaron nuevamente 186 oficios a las diferentes entidades del nivel central de la administración, con la solicitud de información de vacantes disponibles. Solo nueve de estas reportaron vacantes.

    xiii) El 18 de septiembre de 2018, el MINTIC reportó la información relacionada con las 13 personas que habían aceptado los anteriores ofrecimientos. De estas, cuatro personas fueron debidamente nombradas y posesionadas. Con las restantes nueve personas, ello no pudo suceder, en síntesis, por las siguientes razones: a) no se realizaron el examen médico de rigor (1); b) se lo realizaron, pero en él se encontraron restricciones que intervenían con el ejercicio del cargo (1); c) no aportaron documentos (4); d) finalmente, no acreditaron los requisitos para el ejercicio del cargo, en términos de exigencias desde el punto de vista académico y de experiencia (3)[27].

    xiv) El 20 de septiembre de 2018 se llevó a cabo la quinta mesa interinstitucional. Allí, se aclararon, ante el delegado de la Procuraduría, los resultados de la gestión que se acaba de referir.

    xv) El 2 de octubre de 2018 la coordinadora de talento humano del MINTIC actualizó la información de vacantes disponibles en la entidad, para ofertar a los beneficiarios del plan de reubicación: un total de 15. Se evidenció que 4 de ellas no podían usarse hasta tanto las personas que aceptaron, allegaran la documentación requerida para proceder a su verificación.

    xvi) Frente a las 11 personas restantes, se efectuó el correspondiente estudio de homologación y se encontraron equivalencias con dichos perfiles laborales, lo que permitía al MINTIC ofertar las respectivas plazas, con respeto del orden de prioridad. El 26 de octubre de 2018, PAR TELECOM remitió la información respectiva con destino a ese Ministerio.

    xvii) El 29 de octubre de 2018 se llevó a cabo una reunión entre la Coordinadora de Gestión de Talento Humano del MINTIC y el asesor de PAR TELECOM, para verificar, caso por caso, los requisitos de cada cargo y el perfil de cada candidato. Así, de las 11 personas mencionadas, se identificaron nueve exfuncionarios que cumplían con los requisitos. Por ello, se realizó un sexto acto de ofrecimiento para estos beneficiarios de la orden modulada. A estas nueve ofertas, seis beneficiarios respondieron con aceptación, dos rechazaron la oferta y una no allegó contestación. De este resultado, se informó al MINTIC para proceder con los respectivos trámites de vinculación[28].

    xviii) Una vez revisadas las respuestas de las entidades que contestaron el requerimiento efectuado el 12 de septiembre de 2018 se realizaron los respectivos estudios de homologación. El 20 de noviembre del mismo año se ofició a las entidades en las que fueron identificadas vacantes útiles para el plan de reubicación, con los perfiles ocupacionales adjuntos. Esto, a efectos de que aquellas procedieran a contactar a los beneficiarios que cumplieran los requisitos, para ocupar el empleo homologable.

    Sin embargo, de las entidades que respondieron al requerimiento, ninguna lo hizo en el sentido de confirmar la oferta de la vacante. En general, manifestaron una de las siguientes situaciones: i) que las vacantes ya no estaban disponibles; ii) que ya habían sido llenadas en encargo; iii) que no existía presupuesto para su provisión; iv) que estas habían sido suprimidas; o v) que el beneficiario no alcanzaba el perfil para ocuparla[29].

    xix) El 23 de noviembre de 2018 el MINTIC procedió a efectuar, mediante las resoluciones respectivas, cuatro nuevos nombramientos, dirigidos a los beneficiarios que aceptaron la vacante ofertada y continuaron con el proceso de vinculación. La posesión de dos de ellos, tuvo lugar el 6 de diciembre siguiente.

    En síntesis, la gestión arrojó el siguiente resultado: un total de 43 ofertas a los beneficiaros del plan de reubicación[30]. De ellas, se recibieron 19 respuestas de aceptación y se efectuaron ocho nombramientos.

    xx) Finalmente, se cuenta con la información acerca de los seis beneficiarios directos, a quienes la Corte Constitucional ordenó incluir con prioridad en el plan de reubicación[31].

    A todos ellos, en los meses de febrero y julio de 2018 se les ofreció la vacante respectiva, con excepción de uno que no acreditaba los requisitos de formación del cargo y no contestó los requerimientos para que actualizara su hoja de vida. De estas ofertas, una de ellas no fue respondida.

    Las cuatro respuestas que se recibieron consistieron en el rechazo de la oferta. Los beneficiarios esgrimieron, en resumen, las siguientes razones: i) que no se atendían las condiciones fijadas en la orden trigésima de la sentencia SU-377 de 2014, en el sentido de que la reubicación debía ser en una empresa del Estado, en condiciones iguales o mejores a las que tenían en la extinta TELECOM; ii) que, en conexión con lo anterior, las condiciones salariales y la localización geográfica del cargo ofertado no eran funcionales; iii) que debía indexarse lo que se ganaban en el año 2006 a la fecha; y iv) que, en entender de algunos beneficiarios, la expresión “similares” utilizada en el resolutivo segundo del Auto 664 de 2017, implicaba respetar el salario básico que cada empleado tenía ese año, de modo tal que este no podía desmejorarse.

    b) Evaluación de la Corte

    i) Sobre las limitaciones propias de la orden materia de verificación

37. La labor de evaluar el cumplimiento de la orden judicial debe tener como punto de partida, un ejercicio de clarificación acerca de sus límites. Estos, como se señaló desde un inicio, fueron considerables desde la redacción original de la orden trigésima.

    Allí se dispuso un plan de reubicación que asegurara el acceso a un cargo público a más de ochocientas personas, para que fuera ejecutado por dos entidades destinatarias de las órdenes. Una de ellas (PAR TELECOM) que, en sentido estricto, como administradora de un patrimonio de remanentes, nunca ha contado siquiera con una planta de personal. Y otra (el Ministerio de las Telecomunicaciones) cuya planta de personal no alcanza a equivaler, en su totalidad, a la tercera parte del grupo de beneficiarios de la orden[32].

    A esto se suma que, en efecto, ninguna de esas dos instituciones cuenta con potestad nominadora, ni pueden invadir las competencias de los demás organismos estatales en la conformación de su planta de personal y menos aún, crear empleos públicos. Aquí hay, desde luego, una primera e insuperable limitación de índole constitucional y legal.

    La modulación de la orden en el Auto 664 de 2017 buscó morigerar algunas de estas barreras. Con todo, aquella tiene aún limitaciones intrínsecas importantes, que hacen parte de su contenido, y que es preciso recordar a efectos de delimitar las posibilidades fácticas y jurídicas en el marco de las cuales las entidades vinculadas a este seguimiento debían cumplir con la obligación de medio que la orden modulada contiene.

38. La primera limitación fuerte consiste en la naturaleza misma de las vacantes a ofertar a los beneficiarios. Estas deben ser vacantes disponibles en todo el sentido de la expresión: i) aquellas sin proveer bajo ninguna modalidad –incluidas figuras como la provisionalidad o el encargo–, y ii) que, por obvias razones, no se hubieran sometido a un concurso público[33].

    Ello implicaría que las instituciones destinatarias de la orden y otras entidades a las que se solicitara su colaboración, contaran con cargos que, por una u otra razón, tuvieran en sus plantas de personal sin ocupar, a pesar de las necesidades del servicio, y que, de acuerdo con esas mismas necesidades, estuvieran en condiciones de ofertarlos a los padres y madres cabeza de hogar desvinculados de TELECOM, en desmedro de otros potenciales candidatos. Todo ello, sin perjuicio de los principios de la carrera administrativa.

    Se trataba entonces de encontrar 846 vacantes que cumplieran con todas aquellas características, con los retos que eso implicaba.

39. Por supuesto, estas limitaciones tienen estricta relación con aquellas que son, ante todo, de rango constitucional. Así, a voces del artículo 122 superior, ningún empleo podía ofrecerse a los beneficiarios de la orden modulada que no estuviera previsto en la respectiva planta de la entidad estatal, y en su presupuesto[34]; la gran mayoría de estos cargos, muy probablemente, tenían ocupación.

    Del mismo modo, el principio del mérito en el acceso a los cargos públicos, previsto en el artículo 125 de la Carta Política, es un límite insuperable. Las vacantes de la administración pública son, por rigurosa regla general, empleos de carrera y, salvo las previsiones contempladas por la Constitución y la ley, a ellas se accede por medio de concurso. Igualmente, dentro del marco del ordenamiento jurídico, los organismos del Estado están en la obligación de determinar las calidades profesionales de los aspirantes, antes de convalidar su ingreso[35].

    Este andamiaje normativo entra claramente en colisión con una orden judicial encaminada a que las entidades abran espacio en sus plantas, para que una serie de funcionarios a quienes se busca dar una nueva oportunidad en el mercado laboral público –como manera de compensarlos por la desvinculación que se produjo luego de la liquidación de otra entidad– puedan ingresar a esos empleos.

    Ello, sin más verificación que la equivalencia de sus tareas, funciones y responsabilidades, y un chequeo formal sobre el cumplimiento de los requisitos del cargo. P. estas variables, ya fuera con la planta propia, o mediante la gestión frente a otras entidades del orden nacional, era un desafío jurídico considerable en cabeza de los órganos vinculados a este seguimiento.

40. Otro obstáculo legal que no puede pasarse por alto, y que ha sido recurrente, es el que impone la denominada Ley de Garantías Electorales (Ley 996 de 2005)[36]. En un año que, como el 2018 fue electoral, las entidades descentralizadas y las entidades territoriales tuvieron prohibido celebrar convenios para la ejecución de recursos públicos, contratar directamente y, claro está, modificar, con nuevas vinculaciones, la nómina estatal. Aunque es difícil determinar, a ciencia cierta, el impacto de la ley de garantías en el avance del plan de reubicación, es innegable que se trató de un factor que ralentizó la gestión que las entidades vinculadas debían desarrollar para el cumplimiento de la orden trigésima modulada.

41. Ahora bien, es indudable que la autonomía con que cuentan las instituciones del Estado al momento de determinar, dentro de los marcos legales, la composición de sus propias plantas, es un límite infranqueable, pues se trata de un elemento central de la función pública y es reconocida por la misma Ley 909 de 2004[37].

    Esto supuso, a la vez, una limitación de índole material. La estrategia de que las instituciones vinculadas funcionaran como una “bolsa de empleo”[38] se vio ostensiblemente dificultada. Así, ante la ausencia de respuesta positiva de los organismos no vinculados en este seguimiento, uno de los primeros pasos del plan de reubicación (la homologación de perfiles con los cargos disponibles reportados) constituía, de entrada, una tarea muy difícil.

    Atendidas las evidentes limitaciones, en lo que respecta a la disponibilidad de cargos en las entidades vinculadas al seguimiento, gestionar la consecución de vacantes en otras instituciones, con miras a materializar el cumplimiento de la orden modulada en la mayor medida de lo posible, era una conducta plausible y esperable.

    Pero más allá de esa gestión, de ese diálogo interinstitucional, de ese llamado a otras entidades del nivel central y descentralizado, para que estuvieran al tanto de aquel plan y, si así lo estimaban viable, colaboraran en su ejecución, el camino, desde el punto de vista jurídico-competencial, no podía pasar de ahí. Incluso si se trataba de actuar bajo el postulado de colaboración armónica, enmarcado en la finalidad loable de ofrecer a los beneficiarios una nueva oportunidad en el marcado laboral del Estado, en virtud de aquella autonomía, las demás entidades públicas no estaban en la obligación ineludible de ofrecer el empleo vacante a los beneficiarios de la orden.

    Si estas entidades en realidad no cuentan con esas vacantes, o no tienen el presupuesto para mantenerlas disponibles, o las que tienen no se ajustan a los perfiles de los extrabajadores de TELECOM, o existen personas que llenan de mejor manera los requisitos para acceder a ellas, o, sencillamente, las necesidades del servicio no ameritan el ofrecimiento de esos cargos, nada hay que legal o constitucionalmente pueda hacerse para que procedan en sentido contrario.

    Algunos de los beneficiarios en sus observaciones, han sugerido que la labor de conminar a las entidades del Estado para que nombren en sus plantas de personal a los beneficiarios del plan de reubicación, es de la Comisión Nacional del Servicio Civil y/o del Departamento Administrativo de la Función Pública.

    La S. Plena no lo considera así. Ni la administración y vigilancia de la carrera de los servidores públicos, ni la gerencia administrativa del Estado, conllevan una intromisión de esta naturaleza. Las entidades que han sido requeridas por PAR TELECOM y el MINTIC en este trámite especial no están obligadas en la provisión de vacantes a estos ciudadanos. El hecho de que el llamado venga de las dos instituciones a quienes esta Corte encomendó una labor de apoyo y colaboración técnica no modifica esa realidad. De hecho, aun cuando el DAFP participó en la circular conjunta del MINTIC dirigida a 186 entidades, de ello no se obtuvieron resultados.

    Lo anterior, claro está, sin perjuicio del rol del DAFP y de la CNSC en la definición de una política institucional que hacia el futuro garantice la protección reforzada de madres y padres cabeza de familia en los procesos de supresión de cargos públicos[39].

    El punto es que ninguna instancia tiene, por sí misma, la posibilidad de desconocer la mencionada autonomía administrativa, ni los principios que regulan el ingreso a la carrera. Tampoco, valga decirlo, esta Corte Constitucional.

42. Los límites constitucionales, legales y materiales a la gestión de las entidades vinculadas pueden resumirse entonces en el siguiente cuadro:

    Descripción

    Constitucional

    Legal

    Material

    Ausencia de potestad nominadora

    X

    Ausencia de potestad de creación de empleos públicos

    X

    X

    Naturaleza de las vacantes: i) sin proveer bajo ninguna modalidad; ii) sin estar sometidas a concurso.

    X

    Artículos 122 (existencia de empleo en la planta y disponibilidad presupuestal) y 125 (mérito en el acceso a los cargos públicos) de la Carta Política

    X

    Ley 996 de 2005 (Ley de Garantías Electorales)

    X

    Autonomía de las entidades públicas en la conformación de su planta de personal

    X

    X

    ii) Precisión acerca del indicador de cumplimiento

43. Los organismos vinculados a este trámite de seguimiento han dado cuenta de distintas gestiones encaminadas al cumplimiento de la orden modulada contenida en el resolutivo segundo del Auto 664 de 2017.

    Para la S. Plena de la Corte Constitucional es evidente que todas aquellas acciones consistentes en efectuar ofertas de trabajo concretas, hasta llegar al nombramiento y la posesión de beneficiarios supera la esfera del contenido obligacional exigible. Estas acciones, de llegar a ser alcanzadas, son, de acuerdo con la tipología atrás explicada, un extra de cumplimiento de la orden trigésima modulada de la sentencia SU-377 de 2014 (supra). De manera que las acciones que no hayan logrado superar ese umbral deben ser valoradas de acuerdo con los parámetros de la reserva de lo posible, que condicionan la realización del derecho a la gestión, en la implementación del plan de reubicación de las madres y padres cabeza de hogar de la extinta TELECOM.

    Por consiguiente, todas aquellas acciones que, sin dar el resultado de una posesión en un cargo público, de un nombramiento o de la oferta de un empleo por parte de la entidad titular de la vacante, estuvieron encaminadas a la materialización de una oportunidad laboral en el Estado para los beneficiarios de la orden, representa también el cumplimiento efectivo de la medida judicial materia de verificación. Así habrá de declararlo, de ser el caso, esta Corporación en la parte resolutiva del presente auto.

44. Lo anterior significa, adicionalmente, que la situación de todos aquellos beneficiarios que recibieron una oferta de trabajo, pero que por diferentes cuestiones de índole personal –no imputables a las entidades responsables–, no fueron nombrados y posesionados, escapa a la evaluación de cumplimiento de la S. Plena de la Corte Constitucional[40].

    Tales situaciones ya no constituyen límites al cumplimiento de la obligación (supra), sino circunstancias que no tienen que ver con la verificación de la orden, porque desbordan y sobrepasan su órbita y objeto. No podría ser otra la conclusión si se parte de la base de que la oferta laboral configura, por excelencia, el cumplimiento, con creces, de la orden modulada. Tampoco, si se recuerda que esta en modo alguno contemplaba la obligación de garantizar la reubicación material de los beneficiarios en algún empleo público.

    Así las cosas, si el beneficiario que recibió un ofrecimiento laboral (satisfizo, en el caso concreto, su derecho prima facie) no se realizó el examen médico de rigor, o, al hacerlo, no lo superó, o no aportó los documentos para el estudio de los requisitos del cargo, o no acreditó las exigencias mínimas de experiencia y formación para desempeñarlo, nada de ello afecta la acreditación de cumplimiento de la orden. Lo anterior, claro está, sin perjuicio de que, respecto de las personas que están aún en proceso de nombramiento y posesión, las entidades vinculadas finalicen el trámite respectivo, con el disfrute del cargo siempre que no existan impedimentos materiales o legales para ello.

    La anterior reflexión aplica, desde luego, a todos aquellos beneficiarios que rechazaron la oferta laboral, bajo un entendimiento equivocado del Auto 664 de 2017. Por evidentes razones, también, a quienes aceptaron la oferta pero continúan inconformes con las nuevas condiciones de trabajo. A pesar de la modulación de la orden, algunos de los extrabajadores de TELECOM se aferran al contenido del ítem trigésimo original, exigiendo condiciones iguales o mejores a las que tenían en la extinta entidad.

    Otros interpretan erróneamente el resolutivo segundo de aquella providencia. Como ya se indicó (supra), las condiciones similares solo aplican a las tareas, funciones y responsabilidades del antiguo empleo, pero no cubren, ni pueden cubrir, aspectos como la remuneración, la localización geográfica del cargo, ni su alcance temporal, y menos aún, la adición de otros beneficios. En estos casos esas discrepancias son, con más razón aún, ajenas al parámetro de cumplimiento. Frente a dichas personas, ese cumplimiento se hizo plenamente efectivo con el ofrecimiento de trabajo.

    iii) Valoración final de las gestiones cumplidas por PAR TELECOM y el MINTIC

45. La S. Plena considera pertinente comenzar esta evaluación por la gestión que se adelantó frente a las seis personas a las que, explícita y prioritariamente, amparó la Corte Constitucional en la sentencia SU-377 de 2014.

    Se trata de los ciudadanos W.J.D.D., D.P.D., M.G.L., A.J.E.G., O.R.G.P. y J.E.P.A.. Solo respecto de uno de estos ciudadanos (la señora G.P., no pudo llevarse a cabo un ofrecimiento laboral porque ninguna vacante pública se ajustaba a su perfil, dada su falta de acreditación de una formación académica mínima, y la omisión de actualizar, en el marco de este seguimiento, su hoja de vida.

    Frente a todos los demás, el derecho a la oferta fue materializado por completo. La falta de nombramiento y posesión de esas cinco personas se debió, en uno de los casos (el del señor E.G.) a su falta de respuesta, y en los cuatro casos restantes, al rechazo de la oferta bajo argumentos que, como ya señaló la S., no son admisibles (supra, pág. 26). En estos casos estamos ante condicionamientos personales que no impiden la valoración satisfactoria de cumplimiento.

    De este modo, frente a las seis personas textualmente reconocidas como beneficiarias prioritarias del plan de reubicación, la orden ha sido cabal y plenamente cumplida. Esto no es un hecho de poca importancia, pues este cumplimiento se predica nada menos que de los ciudadanos a los que la Corte, en la Sentencia SU-377 de 2014, concedió una protección preferencial y directa, mediante la acción de tutela. Con esto, de entrada, una parte muy importante de la orden trigésima, tanto en su versión original, como en su versión modulada, se hizo efectiva por completo.

    Ello hace que el examen de la Corte se concentre en un aspecto aún más residual de la sentencia, en el que su contenido prescriptivo se atempera y abstrae de forma considerable, ofreciendo un más amplio margen de maniobra estatal, al que corresponde, de modo correlativo, un escrutinio judicial moderado de la S..

    Se trata, en efecto, de las acciones que componen el plan de reubicación en relación con el resto de los padres y madres cabeza de hogar desvinculados de TELECOM y oficialmente reconocidos en esa calidad, quienes, a pesar de no haber sido expresamente mencionados en el amparo que prodigó la sentencia, tienen, frente a los organismos encargados de implementarla, el derecho a contar con una gestión para la consecución de un empleo público.

    Ello sin perjuicio de que esta primera forma de acatamiento inequívoco de la orden sirva, a su vez, como un primer indicio de la diligencia y buena fe con la que las entidades asumieron la ejecución de la medida y, por esa vía, del cumplimiento general de la obligación de medio.

46. Aparte de los casos puntuales que se acaban de mencionar, las entidades vinculadas en este trámite de seguimiento lograron concretar cuarenta y tres (43) ofertas de trabajo a los beneficiarios de la sentencia[41]. Como resultado de ello, se recibieron diecinueve (19) respuestas de aceptación y se hicieron efectivos ocho (8) nombramientos[42].

    En armonía con los parámetros de verificación que se explicaron atrás, estas ofertas específicas que lograron concretarse se pueden apreciar desde dos perspectivas: i) como cumplimiento evidente e indiscutible de la orden modulada, en su máximo nivel de satisfacción, y ii) como un resultado positivo de gestión. Este resultado positivo de gestión sirve, a su vez, como indicio claro del cumplimiento de la obligación de medio. Las vacantes ofertadas no son otra cosa que un fruto material que contribuye a acreditar que, en el caso sub judice, PAR TELECOM y el MINTIC desplegaron una gestión plausible y tomaron con seriedad el contenido de la orden. De no ser así, ningún resultado se hubiese producido.

    Para la Corte, además, es inocultable el esfuerzo que se desplegó para ubicar a los padres y madres cabeza de hogar desvinculados de TELECOM en la planta del propio MINTIC. En ese sentido, dicha cartera prácticamente paralizó el nombramiento habitual de sus funcionarios en provisionalidad para dar absoluta prioridad a los beneficiarios de la orden modulada, aún con la afectación en el desarrollo de las funciones del Ministerio que ocasionó, entre otras cosas, el hecho de que buena parte de las respuestas a los ofrecimientos consistieran en su rechazo. Esto es, también, una evidencia importante de voluntad de cumplimiento.

    Aunado a lo anterior, las entidades vinculadas no se detuvieron allí. Para asegurarse de que las ofertas se tradujeran en nombramientos efectivos, contrataron la publicación de un aviso en la primera plana de un periódico de amplia circulación nacional, dirigido a las personas que no habían respondido aún los ofrecimientos[43]. La Corte no puede apreciar esa acción más que como una muestra de buena fe y de diligencia, al lado de la intención clara de hacer efectivo el plan de reubicación dispuesto.

    Algunas de las observaciones han apuntado que estas ofertas representan un avance exiguo frente a todo el universo de beneficiarios de la orden. Al respecto la Corte recuerda, como indicó párrafos arriba, que este constituye tan solo uno de los parámetros de verificación de cumplimiento (supra). Evidencia, se reitera, más allá del número de personas que recibieron el ofrecimiento, un indicio fuerte de realización del derecho a la gestión.

    Pero más allá de eso, puede calificarse como un resultado material notable, que si se le compara con aquello que habían logrado las entidades antes de la modulación de la orden (esto es, prácticamente ningún resultado), es sustancialmente mejor. No debe desconocerse esta curva ascendente de cumplimiento, con un porcentaje alto de ejecución en relación con lo que antes se tenía.

47. Ahora bien, es innegable que las gestiones anteriores hacen parte de un plan de reubicación que, para la Corte, fue cuidadosamente diseñado y metodológicamente ejecutado, y que comenzó su camino muy pocos días después de la expedición del Auto 664 de 2017, con las primeras mesas interinstitucionales. Ello habla, sin duda, de la rapidez del inicio de la gestión estatal, una muestra más de la buena fe con la que se emprendieron las acciones, sin contar con que se trataba de dar continuidad a la labor que ya se adelantaba desde la expedición de la Sentencia SU-377 de 2014.

    Se reitera que este plan no estaba compuesto por una única acción, sino por un conjunto de estrategias ejecutadas por fases, todas ellas válidas y plausibles como medidas inequívocamente encaminadas a la reubicación de los beneficiaros de la orden trigésima. Fue por esa razón que la S. Plena avaló su idoneidad.

    Así, a modo de síntesis, de este proceso hicieron parte, para empezar: i) la actualización de los perfiles del universo de beneficiarios; ii) el estudio de equivalencias frente a las vacantes potenciales que eran identificadas, ya fuera en la planta propia, o en otras entidades del Estado, y que estos ciudadanos estaban, prima facie, en condiciones de ocupar; iii) la construcción de una base de homologación, con la información del MINTIC y de las propias entidades posiblemente receptoras; y, iv) la configuración, con estos insumos, de una verdadera bolsa de empleo.

    Naturalmente, de esta gestión hacía parte fundamental el requerimiento a diversas entidades públicas, de lo cual, como ya se dijo, no se seguía que estas estuvieran en la obligación de responder de modo positivo (supra). Aún así, pudo la Corte constatar que PAR TELECOM y el MINTIC, durante todo el trámite de seguimiento, requirieron a una gran cantidad de instituciones, del orden central, del sector descentralizado por servicios e, inclusive, a diversas entidades territoriales, en búsqueda de potenciales vacantes para los beneficiarios[44].

    Allí, se puede constatar el fuerte y reiterativo llamado a la colaboración institucional que, incluso con la concurrencia del DAFP, hicieron las entidades involucradas con la manifiesta finalidad de que aquella bolsa de empleos se tradujera en ofrecimientos de trabajo efectivos. Esto es otro indicio fuerte de gestión que la S. Plena no puede pasar por alto, más allá de que la respuesta no fuera la esperada.

    Como señaló la S. en acápite anterior, la autonomía de las entidades públicas en la conformación de su planta de personal era un límite jurídico infranqueable del plan de reubicación. Por consiguiente, frente a estas, el máximo nivel posible de satisfacción del derecho a la gestión, en relación con cada beneficiario, fue alcanzado con la culminación del proceso de homologación respectivo, y el envío de cada perfil que hizo parte del universo de beneficiarios a los organismos que podían ser potenciales receptores. Esto, en aras de que consideraran la posibilidad de su nombramiento y posesión[45].

    Este ejercicio dio, por lo demás, frutos visibles, pues, aún con la dificultad que implicó la falta de colaboración de las entidades, logró construirse una base de datos en la que la mayoría de los beneficiarios logró su homologación[46]. Con las siguientes excepciones: frente a 44 personas, del total de extrabajadores reconocidos, no pudo completarse este estudio, porque no se les halló, de toda la búsqueda y ubicación de vacantes, un posible empleo receptor. Respecto de otros 33 beneficiarios, no se acreditaron requisitos mínimos de formación académica.

    Lo anterior quiere decir que, respecto de 769 beneficiarios, PAR TELECOM y el MINTIC se dieron a la tarea de identificar y caracterizar cada una de las vacantes del Estado sobre las que lograron recabar información, compararlas con los perfiles de las madres y padres cabeza de hogar desvinculados de la extinta entidad y determinar en qué plazas aquellos podían ser potencialmente reubicados, así como las condiciones en que ello se daría. Luego, oficiaron a los entes respectivos en procura de lograr los nombramientos. Como ya se vio, eso no fue posible.

    Se trató, sin duda, de un ejercicio exigente y dispendioso que ameritó un esfuerzo administrativo considerable. Aún sin que, luego de él, se lograra el ideal de la oferta de trabajo, estamos ante una muestra clara de diligencia, ante un resultado visible de gestión y, por supuesto, ante un poderoso indicio de cumplimiento de la obligación de medio contenida en la orden trigésima modulada.

    En efecto, en este punto las entidades vinculadas al seguimiento llegaron hasta donde las posibilidades fácticas y jurídicas se los permitieron. La conformación de la bolsa de empleo, ciertamente, no podía ir más allá del envío de los perfiles de los candidatos a las instituciones en las que, según el ejercicio de homologación, estos podían tener algún espacio y pedir que fueran considerados para su vinculación.

    En este punto es fundamental el concepto rendido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, el 8 de marzo de 2018. Esta entidad reconoce la validez de la metodología consistente en remitir oficios a las distintas instituciones por parte de Par Telecom y el Mintic, para que tengan en cuenta a los beneficiarios en la provisión de las vacantes reportadas, pero concluye que, al final, es resorte exclusivo de cada entidad definir la vinculación. Hasta allí llega, para el DAFP, la “materialización del derecho preferencial”[47].

    Es por ello que la S. Plena no puede, como lo pretenden las entidades accionadas, ordenar sin más, a todas las entidades públicas, que procedan con el nombramiento y posesión de los beneficiarios homologados.

    En primer lugar, no existe una justificación válida para que la Corte Constitucional desconozca de modo tan intenso dicha autonomía, sin que el solo fin loable de crear una posibilidad de reinserción laboral a favor de los beneficiarios sea suficiente para ello.

    Pero, ante todo, porque acceder a tal solicitud implicaría vulnerar flagrantemente el debido proceso de las instituciones que nunca fueron vinculadas a la acción de tutela y, por supuesto, tampoco a este trámite de seguimiento, en ninguna de sus fases, y que jamás han tenido la oportunidad de pronunciarse ante la Corte acerca de la posibilidad de llevar a cabo tal intromisión en su ámbito de funcionamiento.

    Bajo la fórmula que se propone, habría entonces que vincular a toda la institucionalidad estatal, en aras de que ejerza sus derechos, antes de tomar cualquier decisión de fondo acerca del proceso de verificación. Ello, además de ser innecesario, tornaría insostenible el avance y culminación de este trámite especial.

48. Los resultados globales de la gestión que adelantaron las entidades vinculadas en el seguimiento, así como el nivel de cumplimiento que representan, pueden resumirse de la manera que sigue[48]:

    Descripción de la gestión

    Resultados de la gestión

    Vicisitudes presentadas

    Nivel de cumplimiento

    Configuración de bolsa de empleos:

    (i)Actualización de perfiles

    (ii) Estudio de equivalencias

    iii) Base de homologación

    i) Base de homologación consolidada:

    -Base inicial determinada luego del Auto 664/17: 868

    -Fallecidos: 3

    -Pensionados: 19

    -Base definitiva: 846

    ii) Beneficiarios homologados: 769

    -Personas que no tienen perfiles laborales homologables: 44

    - Personas que no cumplen requisitos académicos básicos para ser destinatarios de una posible oferta de empleo: 33

    -Algunas personas no tienen perfiles laborales homologables.

    -Algunas personas no cumplen requisitos académicos básicos para ser destinatarios de una posible oferta de empleo.

    Cumplimiento de la obligación de medio requerida para materializar el derecho a la gestión para ingresar a un empleo público.

    Requerimientos a entidades públicas y envío de los perfiles homologados:

    (i) Base de homologación con las vacantes reportadas.

    (ii) Envío de perfiles para nombramientos.

    -Entidades del orden nacional oficiadas a la fecha del primer informe: 186.

    -Entidades del orden nacional a las que se envió circular conjunta a fecha de 2º informe: 256.

    -Entidades territoriales a las que se solicitaron vacantes: 32

    -Entidades con cargos vacantes a las que se enviaron perfiles: 44.

    -Escasa colaboración interinstitucional en el suministro de información para identificar vacantes homologables.

    -Sin colaboración interinstitucional en la provisión de vacantes.

    Cumplimiento de la obligación de medio requerida para materializar el derecho a la gestión para ingresar a un empleo público.

    Ofrecimientos de empleo a los seis (6) beneficiarios amparados en la sentencia SU-377 de 2014

    -Personas sin formación mínima: 1.

    -Personas con oferta de empleo público: 5

    W.J.D.D., D.P. D., M.G.L., A.J.E.G. y J.E. P.A..

    -Ofertas sin respuesta: 1.

    -Ofertas rechazadas: 4.

    -Beneficiarios sin acreditación de formación mínima.

    -Beneficiarios que no respondieron al ofrecimiento.

    -Beneficiarios que rechazaron la oferta porque no se ajusta a su aspiración.

    Cumplimiento pleno: realización del derecho a la gestión para ingresar a un empleo público.

    Ofrecimiento de empleo al conjunto de beneficiarios con requisito homologables

    -Número de Ofertas laborales concretadas: 43.

    - Aceptaciones:19

    - Nombramientos: 8

    -Rechazos de la oferta porque no se ajusta a la aspiración del candidato.

    -Incumplimiento de requisitos médicos, de experiencia o de formación de algunos beneficiarios que aceptaron la oferta.

    Nivel extra de cumplimiento.

49. De lo señalado hasta el momento, no puede la S. Plena más que concluir que PAR TELECOM y el MINTIC cumplieron con la obligación de medio de procurar, con las limitaciones fácticas y jurídicas evidenciadas, que el mayor número de madres y padres cabeza de hogar desvinculados de TELECOM, contaran con el derecho preferencial a ingresar a un empleo público, con funciones, tareas y responsabilidades similares o equivalentes a las que tenían en la extinta entidad. En ese sentido, se puede advertir que, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, llevaron a cabo “los mejores esfuerzos para cumplir”[49].

    Esta tarea incluso permitió que algunas personas tuvieran una oferta concreta de empleo, que se concretó en una vinculación laboral efectiva, con cargo a la propia planta del MINTIC. También, respecto del resto de extrabajadores, las entidades vinculadas adelantaron una gestión coordinada y genuinamente encaminada a ofrecerles una oportunidad laboral en el sector público.

    Así, en todos los escenarios que tenían a su disposición, desde el examen de perfiles, pasando por la apertura de su propia planta de personal, hasta la gestión frente a otras instituciones del Estado, PAR TELECOM y el MINTIC desplegaron, todas las actividades que estaban en el marco de sus competencias y de sus posibilidades fácticas. De manera que valorado el conjunto de acciones desplegadas, es posible concluir el cumplimiento de la obligación prevista en la orden judicial materia de verificación.

50. Ello es así, más si se tiene en cuenta, como corresponde hacerlo en este caso, que la orden trigésima de la sentencia SU-377 de 2014, aún luego de su modulación, tenía grandes desafíos y limitaciones para su materialización.

    Dado que la orden modulada constituye, en efecto, una obligación de medio, la posibilidad de su cumplimiento necesariamente debía valorarse en atención a las restricciones que de suyo supone. Al ser así, es indudable que tal obligación fue cumplida, pues las entidades vinculadas al seguimiento acreditaron con suficiencia que desplegaron todas las gestiones idóneas y posibles, encaminadas a realizar la finalidad del plan de reubicación.

    Por la misma razón, bajo el análisis de los resultados globales de la gestión que se adelantó, debe concluirse que pese a las dificultades de cumplimiento, a los beneficiarios del seguimiento se les garantizó el goce efectivo de sus derechos, de conformidad con lo previsto por la Sentencia SU-377 de 2014 y por el Auto 664 de 2017.

    2.3. Consideraciones finales

51. Hay varios aspectos finales sobre los que la S. Plena considera pertinente pronunciarse. El primero alude a los procesos de reparación directa que promovieron varios beneficiarios de la orden modulada ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Según las entidades vinculadas a este seguimiento, esas pretensiones estarían relacionadas con la ejecución de la orden trigésima y representarían un riesgo patrimonial importante para el Estado.

    Claramente, si lo que los extrabajadores de TELECOM alegan es una desvinculación irregular de la empresa con ocasión de su proceso liquidatorio –ya que estaban protegidos por el denominado retén social–, y los perjuicios que eso les causó, estamos ante un litigio sobre el que a esta Corporación no le compete pronunciarse (supra).

    Si, por el contrario, lo que aquellos demandantes alegan es un presunto daño antijurídico causado por el Estado, al haber omitido cumplir con la reubicación de todos los extrabajadores de TELECOM pertenecientes al retén social, con fundamento en la orden trigésima de la Sentencia SU-377 de 2014, lo cierto es que están en su derecho de acudir a la autoridad judicial competente.

    Es por eso, también, que si lo pretendido, como lo señala el abogado de una buena parte de los beneficiarios, es que el Estado resarza un presunto “daño antijurídico” mediante una cuantiosa compensación económica[50], definitivamente este trámite especial de seguimiento no es el escenario judicial adecuado para dar ese debate. Al respecto el apoderado de estos beneficiarios invoca referentes jurisprudenciales que no son aplicables a un trámite de verificación de cumplimiento tan particular como este. De allí que, si estos beneficiarios consideran que, tras la finalización de este trámite de verificación, hay lugar a un “subrogado pecuniario”, así deben fundamentarlo y acreditarlo ante el juez ordinario competente.

    En el mismo sentido, en manera alguna le corresponde a la S. Plena de esta Corte señalar a las entidades demandadas la estrategia de litigio que, en defensa del patrimonio público, deben asumir. El único objetivo de este trámite especial, se insiste, consistía en verificar el cumplimiento del plan de reubicación en los términos del numeral resolutivo 2º del Auto 664 de 2017, bajo los parámetros jurídicos ya señalados.

52. El segundo aspecto a responder tiene que ver con la solicitud encaminada a que la Corte disponga que los jueces de tutela se abstengan de declarar en desacato, e imponer sanciones, por hechos relacionados con el cumplimiento de la orden trigésima modulada de la sentencia SU-377 de 2014. Para la S. Plena, esta petición no es atendible.

    Los representantes de PAR TELECOM y el MINTIC parecen entender que a la S. le corresponde efectuar un juicio de responsabilidad subjetiva en relación con los servidores públicos destinatarios de la orden trigésima, pero ello no es así.

    También parecen confundir la verificación de cumplimiento de una orden de tutela con el incidente de desacato respectivo[51]. La Corte estaba facultada, de conformidad con la jurisprudencia constitucional[52], para reasumir la competencia de adelantar ambos trámites. Sin embargo, solo decidió asumir –y así lo apuntó expresamente el Auto 445 de 2017– la verificación de cumplimiento de las órdenes impartidas en los numerales vigésimo noveno y trigésimo de la parte resolutiva de sentencia SU-377 de 2014, y nada más que ello.

    La competencia sancionatoria, por otra parte, continuó a cargo de los jueces de tutela de primera instancia, según lo previsto en los artículos 36 del Decreto 2591 de 1991 y 60 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional. Por respeto a su autonomía e independencia, la S. no puede indicar a esos jueces la decisión a la que deben llegar.

    Es claro entonces que este no es un escenario para que la Corte se pronuncie sobre la responsabilidad subjetiva de servidor público alguno, ni sobre las posibles sanciones a imponer, pues lo que la S. adelanta no es un incidente de desacato.

    Con todo, es obvio también que los juzgados de origen en donde se adelantaron las acciones de tutela que integran los expedientes revisados en la sentencia SU-377 de 2014, al momento de avocar y resolver los procesos de incidente de desacato respectivos, deberán tener en cuenta lo decidido en la presente providencia. Así se advertirá, explícitamente, en su parte resolutiva.

53. A continuación, presenta la Corte un cuadro resumen de las respuestas a las observaciones principales efectuadas por los beneficiarios a los informes que presentaron las entidades vinculadas a este seguimiento, de conformidad con las conclusiones de este auto:

    Contenido de la observación

    Respuesta de la Corte Constitucional

1. Controversia sobre la legalidad de la liquidación de Telecom y el despido de los beneficiarios

1. No es objeto del proceso de seguimiento.

2. Controversia de la modulación prevista en el Auto 664 de 2017.

2. Punto Resuelto en el Auto 155 de 2018.

3. El DAFP y/o la CNSC deben conminar a las entidades al ofrecimiento de empleo.

3. i) Los destinatarios de las órdenes son Par Telecom y el Mintic. ii) No se puede desconocer la autonomía de las entidades en la conformación de sus plantas de personal.

4. Las ofertas concretadas representan un avance exiguo frente al universo de beneficiarios.

4. i) Las ofertas concretadas son un indicio fuerte de cumplimiento de la obligación de medio. ii) El derecho al recibir un ofrecimiento de empleo es tan solo prima facie.

5. Exigencia de política pública laboral de empleo.

5. i) La orden materia de verificación es compleja, no estructural. ii) No es objeto del proceso de seguimiento.

6. La obligación de medio implica un cumplimiento “discrecional”.

6. La obligación de medio implica la demostración de una gestión diligente e idónea, por lo tanto, exige la realización de actividades específicas.

7. Exigencia de restitución del derecho fundamental al mínimo vital.

7. Este proceso no es un nuevo litigio de amparo constitucional, ni la prolongación del que llevó a la sentencia SU-377 de 2014.

8. Exigencia de reubicación laboral en iguales condiciones a las que se tenían en Telecom.

8. i) El contenido de la orden modulada no alude al derecho a la reubicación laboral, sino a un plan de reubicación llamado a ejecutarse en la medida de lo fáctica y jurídicamente posible. iii) La posible reubicación no debe darse en condiciones iguales, sino similares o equivalentes, en términos de funciones, tareas y responsabilidades, como lo dispuso en Auto 664 de 2017.

9. Exigencia de medida compensatoria ante imposibilidad de cumplimiento de la orden.

9. La orden no es de imposible incumplimiento. Se trata de una obligación de medio que, como tal, ha sido cumplida.

10. Pago de salarios y prestaciones sociales en deuda y otorgamiento de pensión anticipada.

10. No es objeto del proceso de seguimiento.

11. Indemnización de perjuicios materiales y morales.

11. No es objeto del proceso de seguimiento.

12. Personas con oferta que no pudieron nombrarse o que nombradas manifiestan su inconformidad con las condiciones del nuevo empleo.

12. No hace parte del indicador de cumplimiento.

    2.5. Síntesis de la decisión

54. Se ha pronunciado de fondo esta S. en relación con el presente trámite de seguimiento. Al efecto, dividió su análisis en varias partes. En primer lugar, delimitó la finalidad de este trámite especial, que consiste en la verificación del cumplimiento de la orden trigésima de la Sentencia SU-377 de 2014 modulada. Esto excluye debates ajenos a él, como la pretendida reivindicación de la orden judicial original, o el planteamiento de nuevas controversias laborales y pensionales.

    Luego de ello, la Corte caracterizó la medida judicial materia de verificación como una orden compleja, en aras de aclarar que aplicaría un escrutinio leve de cumplimiento, cuyo objetivo consiste en constatar la ejecución de un plan –más no de una política pública– de reubicación que permita gestionar la consecución de un empleo con el Estado.

    Posteriormente, la S. procedió con la definición del contenido y el alcance de la orden objeto de verificación. Esto para delimitar su teleología, pues no se trata de asegurar a todos los beneficiarios de la sentencia el ingreso a un empleo público, sino de procurar que el mayor número de ellos cuente, en la medida de lo posible, con dicha oportunidad.

    Estas reflexiones permitieron a la S. establecer los parámetros de verificación de cumplimiento, teniendo en cuenta que el derecho preferencial que protege la orden trigésima modulada consistía en un derecho a la gestión, por parte de las entidades involucradas, para la consecución de un empleo público, en la medida en que las circunstancias fácticas y jurídicas del caso lo permitan. Por lo cual, se corresponde con una obligación de medio a cargo de dichas entidades.

    Abordados esos puntos, la S. Plena procedió con el análisis del caso concreto. Así, luego de una reseña exhaustiva de las gestiones adelantadas por las instituciones vinculadas a este seguimiento, soportó su evaluación en dos pilares: uno de ellos fue la identificación de las limitaciones de toda índole que enfrentaba el cumplimiento de la orden trigésima modulada. El otro consistió en la precisión del indicador principal de cumplimiento, en el sentido de que este tiene lugar, no solo por medio de la concreción de una oferta laboral a los beneficiarios de la orden, sino mediante la acreditación de una gestión administrativa diligente, genuinamente encaminada a realizar dicha finalidad.

    Así, al efectuar su valoración final de las gestiones cumplidas por PAR TELECOM y el MINTIC, la Corte concluyó que aquellas llegaron hasta el punto en el que debe considerárseles como cumplimiento cabal de la obligación de medio prevista en la orden judicial materia de verificación.

    Como aspectos finales, la S. aclaró que la finalidad de este trámite de seguimiento no es “resarcitoria”, ni puede ser confundida con un incidente de desacato.

55. Todo lo anterior conlleva, como es evidente, que la Corte decida este proceso de verificación en el siguiente sentido:

    i) Declarar cumplida la orden dictada en el numeral resolutivo 2º del Auto 664 de 2017 (orden trigésima modulada de la sentencia SU-377 de 2014).

    ii) Exhortar a las entidades vinculadas para que, respecto de las personas que están aún en proceso de nombramiento y posesión, las entidades vinculadas finalicen el trámite respectivo, en procura de su efectiva vinculación al cargo gestionado, siempre que así lo quieran los interesados y no existan impedimentos materiales o legales para ello.

    iii) C., de manera definitiva, el trámite de seguimiento. Esto por cuanto la única orden que aún era materia de verificación, de conformidad con los parámetros establecidos, se considera cumplida.

    iv) Y, finalmente, advertir a los juzgados de origen en donde se adelantaron las acciones de tutela que integran los expedientes revisados en la sentencia SU-377 de 2014, para que, al momento de avocar y resolver los procesos de incidente de desacato, tengan en cuenta lo decidido en esta providencia.

En mérito de la expuesto, la S. Plena de la Corte Constitucional,