Sentencia de Constitucionalidad nº 380/19 de Corte Constitucional, 21 de Agosto de 2019

El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en los artículos 242 y 278.5 de la Constitución y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que declare INFUNDADAS las objeciones formuladas. Para ello planteó los siguientes argumentos:

1. Respecto de la objeción por desconocimiento de las competencias de las entidades territoriales y del Gobierno nacional, derivada de la supuesta modificación de la estructura de la administración nacional, el Ministerio Público considera que tal modificación no tiene lugar, porque las universidades estatales son órganos autónomos e independientes, conforme lo estipula el artículo 69 de la Constitución. De esta forma, es erróneo adscribirlos a la administración, bien sea esta de carácter central o descentralizado. Para sustentar este aserto, pone de presente las consideraciones efectuadas por la Corte en la Sentencia C-1019 de 2012. Refuerza esta argumentación con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 57 de la Ley 30 de 1992, normas que coinciden en identificar a las universidades públicas como entes autónomos y sujetos a un régimen especial.

   Con base en esta comprobación, el Procurador General sostiene que no es posible considerar que se esté ante una afectación de la autonomía de las entidades territoriales, ni tampoco ante una modificación de la estructura de la administración nacional, puesto que la Universidad de La Guajira es un órgano independiente, que no forma parte de la Rama Ejecutiva, como tampoco del Departamento de La Guajira. En ese sentido, la adscripción que hace el artículo 1 del proyecto de ley es una expresión de la competencia del L. ordinario, sin que se requiera aval gubernamental, así como tampoco desconoce las competencias que la Constitución reconoce a las entidades territoriales.

   Esta conclusión opera incluso respecto de la vinculación que se hace al Ministerio de Educación Nacional, pues esa previsión no hace nada distinto que reiterar lo señalado en el artículo 57 de la Ley 30 de 1992, norma que también vincula a las entidades territoriales con el Ministerio de Educación, sin que la misma implique su adscripción a la Rama Ejecutiva. Esto conforme lo explicado por la Corte en la sentencia antes mencionada.

2. En cuanto a la objeción fundada en la presunta infracción de la reserva de iniciativa gubernamental para la inclusión de partidas en el Presupuesto General de la Nación, la Vista Fiscal afirma que no tiene lugar, puesto que la norma analizada es apenas una autorización de gasto público, más no un componente de la ley de apropiaciones. Por ende, el precepto es una autorización de gasto público, que operará como título jurídico para la inclusión de la partida correspondiente en el proyecto de ley de presupuesto que formule el Gobierno ante el Congreso.

   Para sustentar esta premisa, el Procurador General se apoya en la jurisprudencia de la Corte, que en su criterio lleva a concluir que si bien existe reserva de iniciativa gubernamental a la inclusión de gastos en el presupuesto general, «ello no se traduce en una limitación a la iniciativa del Congreso respecto de todas las leyes que puedan llegar a representar un gasto, pues el requisito constitucional de la iniciativa legislativa gubernamental es aplicable únicamente al proceso de creación de la ley de apropiaciones»[3].

3. Por último, en lo relativo a la objeción por la presunta vulneración del principio de igualdad, el Ministerio Público compartió el argumento planteado tanto en el informe de objeciones como en la misma exposición de motivos, en el sentido de que el proyecto de ley, lejos que constituir un tratamiento discriminatorio contra otras universidades públicas, en realidad se dirige a conformar una acción afirmativa a favor de una comunidad con profundas necesidades, como los integrantes de la etnia W..

   Al respecto, destaca que el Departamento de La Guajira se encuentra en evidentes dificultades económicas, lo cual exige del apoyo del presupuesto nacional. Así mismo, el desarrollo de la región exige la formación de profesionales en diversas áreas, para lo cual tiene todo sentido un apoyo particular y específico a la educación universitaria pública.

1. Competencia

   Conforme a lo dispuesto por los artículos 167, inciso 4 y 241, numeral 8 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno nacional e insistidas por las cámaras legislativas, como sucede en el presente caso y de acuerdo con el trámite legislativo que se explica a continuación:

2. El trámite de las objeciones gubernamentales y su constitucionalidad

   2.1 Mediante oficio del 29 de enero de 2018[4], recibido el 14 de febrero del mismo año, el S. General de la Cámara de Representantes envió al P. de la República para su sanción el Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por el cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones».

   2.2 Sin sanción presidencial y a través de documento radicado el 22 de febrero de 2018[5], esto es, dentro del término previsto en el artículo 166 de la Constitución, el P. de la República, junto con los ministros de Hacienda y Crédito Público, y Educación, al igual que la directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, devolvió el proyecto de ley al Congreso con objeciones gubernamentales, tanto de inconstitucionalidad como de inconveniencia.

   2.3 El P. de la Cámara de Representantes designó a los congresistas A.D.Z., A.D.C. y Á.G.R. para que integraran la comisión accidental y elaboraran el informe de respuesta a las objeciones gubernamentales. Idéntica función fue encomendada por el P. del Senado al congresista J.S.M.M.. En consecuencia, los mencionados representantes y senador pusieron a consideración de las cámaras legislativas el informe en el que rechazan la mayoría de las objeciones propuestas y, en su lugar, insisten en la sanción presidencial del proyecto de ley. Esto con excepción del artículo 4 de la iniciativa, respecto del cual el informe propuso aceptar las objeciones y, en consecuencia, retirar del proyecto dicha disposición.

   2.4 En lo que respecta a la Cámara de Representantes, el informe de objeciones fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 64 del 23 de febrero de 2018[6]. Así mismo, el informe de la comisión accidental fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 395 del 8 de junio de 2018[7]. La discusión y votación del informe de objeciones fue anunciada en la sesión plenaria del 12 de junio de 2018, cuya Acta n.º 292 está contenida en la Gaceta del Congreso n.º 700 del 14 de septiembre de 2018[8].

   El informe de objeciones fue discutido y aprobado en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 13 de junio de 2018, cuya Acta n.º 293 fue publicada en la Gaceta del Congreso n.º 737 del 20 de septiembre de 2018. Verificada esa acta, la Sala encuentra que el informe fue votado de manera nominal y pública. En ese sentido, en la plenaria intervinieron los Representantes que integraron la comisión accidental y, a continuación, se llevó a cabo la votación[9].

   2.5 Respecto del trámite en el Senado de la República, el informe preparado por la comisión accidental fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 434 del 18 de junio de 2018[10]. A su turno, la discusión y aprobación del informe mencionado fueron anunciadas en la sesión plenaria del 18 de junio de 2018, cuya Acta n.º 69 fue publicada en la Gaceta del Congreso n.º 962 del 9 de noviembre de 2018[11]. De la misma manera, terminada la plenaria se expresó que «la Presidencia levanta la sesión y convoca para el próximo miércoles 19 de junio de 2018, a las 9:00 a.m.»[12].

   La aprobación del informe de objeciones tuvo lugar en la sesión plenaria del 19 de junio de 2018, documentada en el Acta n.º 70 y publicada en la Gaceta del Congreso n.º 963 del 9 de noviembre de 2018. En la Gaceta se observa que, luego de la única intervención del senador integrante de la comisión accidental, se procedió a la votación del informe, la cual fue de naturaleza ordinaria[13].

   2.6 Como se explicó en los antecedentes de este fallo, mediante Auto 797 del 5 de diciembre de 2018, la Sala advirtió la existencia de un vicio subsanable en el trámite de aprobación del informe de objeciones en la plenaria de la Cámara de Representantes. Con base en la información suministrada a la Corte, se encuentra que, en virtud del trámite dirigido a subsanar el vicio detectado, el anuncio de la aprobación del informe de ponencia fue nuevamente realizado en la sesión plenaria del 26 de marzo de 2019, según da cuenta el Acta n.º 43 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.º 583 del 21 de junio de 2019[14].

   Al finalizar la sesión, la misma fue levantada por la presidencia, convocándose «para el miércoles 27 de marzo de 2019, a las 3:00 p.m.»[15].

   De igual manera, la votación en la plenaria del Senado fue nuevamente realizada, esta vez de forma nominal y pública y durante la sesión del 27 de marzo de 2019, documentada en el Acta n.º 44 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta 584 del 21 de junio de 2019[16].

   2.7 A partir del análisis del procedimiento Legislativo, la Corte advierte que se cumplieron con los presupuestos constitucionales que exigen la Constitución y la ley.

   En efecto, el escrito de objeciones formulado por el Gobierno nacional fue presentado dentro de los seis días de que trata el artículo 166 de la Constitución para la devolución de los proyectos que no consten de más de veinte artículos, plazo que la jurisprudencia constitucional estipula que debe contabilizarse en días hábiles[17].

   2.8 Del mismo modo, el informe de objeciones fue publicado oportunamente, esto es, antes de su discusión y votación en las plenarias de Cámara y Senado, conforme se evidencia en el siguiente cuadro:

   Fecha de publicación del informe

   Plenaria

   Cámara: 8 de junio de 2018

   Senado: 18 de junio de 2018

   Cámara: 13 de junio de 2018

   Senado: 27 de marzo de 2019 (subsanación del trámite).

   En lo que respecta a los anuncios, la Corte advierte que los mismos fueron realizados en la sesión inmediatamente anterior a las plenarias correspondientes y para una fecha determinada, en la que efectivamente se aprobó el informe de objeciones. Esto en lo que tiene que ver con el procedimiento original y con el trámite para subsanar en el Senado de la República. De esta manera se dio cabal cumplimiento a lo previsto en el inciso final del artículo 160 de la Constitución.

   2.9 Ahora bien, frente a las exigencias constitucionales sobre quórum, mayorías y votación, la Sala evidencia que estos requisitos fueron debidamente cumplidos en el caso de la plenaria de la Cámara de Representantes. Así, al momento de la votación existía quórum decisorio, merced de la comprobación del voto de 86 representantes, de los cuales 84 estuvieron de acuerdo con el informe de objeciones. Por ende, el informe fue aprobado integrándose el mencionado quórum y bajo la regla general y prevalente de votación nominal y pública, prevista en el artículo 133 de la Constitución, norma que dispone que el voto de los miembros de las corporaciones públicas «será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley».

   Para el caso de la plenaria del Senado de la República, de la lectura del acta de plenaria se evidencia que al momento de la votación existía quórum decisorio, integrado por 67 senadores. De la misma manera, el informe de objeciones fue votado de manera nominal por los mismos 67 congresistas, que constituyen mayoría absoluta, cumpliéndose con ello el requerimiento constitucional de que trata el artículo 167 superior.

   De la misma manera, se encuentra que las votaciones mencionadas estuvieron precedidas del anuncio previo de la discusión y aprobación del informe de objeciones gubernamentales, el cual fue realizado en la sesión anterior a aquella en la que se verificó dicha votación. Así mismo, el anuncio previo se realizó para una fecha determinable y con identificación suficiente acerca del informe objeto del mismo. Por ende, se cumplió con la condición prevista en el artículo 160 superior y conforme con el estándar que para el efecto prevé la jurisprudencia constitucional[18].

   2.10 Con base en las consideraciones expuestas, la Corte concluye que el Gobierno formuló objeciones por inconstitucionalidad bajo el cumplimiento de los requisitos previstos en la Carta Política, en particular el de oportunidad de que trata el artículo 166 de la Constitución. De la misma manera, las cámaras aprobaron el informe de objeciones que insistió en la sanción presidencial del proyecto de ley, con excepción del artículo 4° de la iniciativa. Dicho trámite, a su turno, cumplió con los requisitos de publicidad, anuncio previo, discusión y aprobación que plantean las normas constitucionales y orgánicas para ese tipo de trámite.

   En consecuencia, la Sala evidencia que el Congreso insistió en la sanción del proyecto de ley, con excepción del artículo 4. Por ende, al tratarse de objeciones por inconstitucionalidad, corresponde a la Sala decidir sobre el asunto y respecto de los demás artículos objetados.

3. Problemas jurídicos

   3.1 De acuerdo con el texto de las objeciones gubernamentales formuladas y el informe de insistencia aprobado por el Congreso de la República, le corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos:

   (i) ¿Los artículos 1 y 2 del proyecto de ley de la referencia, en cuanto expresan la decisión del L. de transformar la Universidad de La Guajira –ente autónomo del orden departamental, creado por un decreto expedido por el Gobernador, previa autorización de la Asamblea Departamental– en un ente autónomo del orden nacional, vulneran el principio de autonomía territorial?

   (ii) ¿El artículo 3 del Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, en la medida en que dispone que el Gobierno incluya en el Presupuesto Nacional partidas concretas y específicas para el funcionamiento y dotación de la Universidad de La Guajira, desconoce la reserva de iniciativa gubernamental en materia presupuestal, así como los límites del Congreso de la República para decretar gasto público?

   (iii) ¿El proyecto de ley vulnera el derecho a la igualdad de las demás instituciones públicas de educación superior, al asignar recursos públicos de manera particular y concreta a la Universidad de La Guajira?

   3.2 Para resolver estas preguntas, la Sala Plena analizará cada asunto en el orden propuesto. Con esta finalidad, en primer lugar, reiterará la jurisprudencia constitucional que desarrolla el contenido y el alcance del principio de la autonomía de las entidades territoriales, al tiempo que se referirá al ejercicio de la competencia para modificar la naturaleza jurídica de instituciones de educación superior del orden territorial. En segundo lugar, analizará el precedente sobre la facultad del Congreso para decretar gasto público y la reserva de iniciativa gubernamental en materia presupuestal. Por último, y solo en caso de que las objeciones dirigidas contra los artículos 1, 2 y 3 del Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado no prosperen, la Corte atenderá el tercer problema jurídico con fundamento en la jurisprudencia pertinente.

4. Contenido y alcance de la autonomía de las entidades territoriales. Ejercicio de la competencia para modificar la naturaleza jurídica de instituciones de educación superior del orden territorial

   4.1 En virtud de lo dispuesto en los artículos 1 y 287 de la Constitución, Colombia es un Estado unitario que garantiza la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses. Este diseño constitucional implica la necesidad de armonizar de manera permanente los principios de unidad y de autonomía territorial. De acuerdo con la estructura de la organización territorial establecida por la Carta, la conciliación de los principios anotados corresponde al L.[19], mediante la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y la determinación de un sistema de «limitaciones recíprocas».

   4.1.1 En efecto, en los términos de la Corte[20], la autonomía se encuentra limitada por el principio de centralización política, el cual se traduce, entre otros elementos, en (i) la subordinación del ejercicio de las competencias territoriales a la ley[21], (ii) la asignación de competencias a la Nación para la definición de políticas que tengan aplicación en todo el territorio nacional, (iii) la posibilidad de intervenciones excepcionales en asuntos que ordinariamente son del resorte de las entidades territoriales –cuando las circunstancias así lo ameritan o exista un interés nacional de relevancia superior–[22], y (iv) en una administración de justicia común.

   4.1.2 En similar sentido, el principio unitario, a su vez, está limitado por el «núcleo esencial» o contenido mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, el cual es irreductible e indisponible por el L.[23]. Dicho núcleo está constituido «por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses»[24]. En consecuencia, las entidades territoriales tienen derecho a ejercer las competencias, atribuciones y facultades reconocidas por la Constitución, «para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo»[25]. De este primer elemento forman parte, por ejemplo, los derechos preceptuados en la Constitución en el ya citado artículo 287 –(i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer las competencias que les correspondan, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y (iv) participar en las rentas nacionales– y las atribuciones asignadas a las asambleas departamentales (artículo 300), a los gobernadores (artículo 305), a los concejos municipales (artículo 313) y a los alcaldes (artículo 315).

   Por tanto, «si bien la autonomía territorial puede estar regulada en cierto margen por la ley, que podrá establecer las condiciones básicas de la misma, en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre respetado»[26].

   4.1.3 En relación con el núcleo esencial de la autonomía territorial, esta Corporación ha concluido que aquel representa un rango variable, que se expresa en límites mínimos y máximos fijados por la Constitución. Mientras el límite mínimo está dado por núcleo esencial reconocido en el texto superior, el quebrantamiento del límite máximo «rompe los principios de organización del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales»[27]. En este sentido, corresponde al L. fijar los alcances de la autonomía territorial, dentro de los límites mínimos y máximos que señala la Constitución, los cuales no podrá sobrepasar[28].

   Así mismo, la Sala Plena ha advertido que la preservación del núcleo esencial de la autonomía territorial es indispensable para el mantenimiento de la identidad de la Constitución, en la medida en que ese principio es, al mismo tiempo, una expresión de otros dos principios constitucionales[29]: primero, la definición del municipio como la entidad fundamental de la organización territorial (artículo 311), la cual, a su vez, desarrolla el principio democrático, «ya que lo que se busca es la mayor cercanía de las autoridades a los ciudadanos»[30]; y segundo, el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (artículo 288)[31]. Desde esta última perspectiva, ha sostenido la jurisprudencia[32], la precisión de los márgenes de acción de los distintos niveles de organización territorial no implica, per se, la separación o exclusión en el ejercicio de todas y cada una de las competencias asignadas, pues tal ejercicio está sujeto a la coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y las entidades territoriales.

   De este modo, la autonomía territorial es un derecho y una garantía constitucional que se expresa en la titularidad de poderes jurídicos, competencias y atribuciones que les pertenecen a las entidades territoriales, «y que no devienen propiamente del traslado que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses»[33]. En consecuencia, aunque la Constitución reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente releva la competencia de dichas entidades para actuar dentro del espacio de autonomía que la propia Carta les confiere.

   4.1.4 Ahora bien, la jurisprudencia ha insistido en que la autonomía territorial se expresa de manera medular en los derechos de las entidades territoriales a gestionar sus asuntos propios y a actuar a través de sus órganos de gobierno para la administración de las materias de interés regional o local[34]. En consecuencia, para la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, el L. no puede establecer normas que socaven la capacidad de las unidades territoriales para determinar su administración, organización y funcionamiento o menguar el poder de decisión o las competencias asignadas a las autoridades locales. Al respecto, en la Sentencia C-149 de 2010, la Corte explicó que tales derechos, contenidos de manera expresa en el artículo 287 de la Constitución, forman parte del núcleo esencial de la autonomía, el cual, como ya se dijo, es indisponible por el L..

   Bajo esta perspectiva, en palabras de la Corte, la autonomía «actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible, es decir como mandato de optimización, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su limitación en cada caso concreto»[35]. De tal modo, lo que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro.

   4.1.5 En suma, el diseño constitucional de la organización territorial del Estado demanda la armonización permanente de los principios de unidad y de autonomía territorial. Esta armonización se consigue mediante la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y la determinación legal de los límites de cada principio. En relación con el principio unitario, la jurisprudencia ha sostenido que el mismo se encuentra limitado por el «núcleo esencial» o contenido mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, el cual es irreductible e indisponible por el L.. De acuerdo con lo sostenido por la Corte, algunos elementos centrales de dicho núcleo son los derechos de aquellas a gestionar sus asuntos propios y de actuar a través de sus órganos de gobierno para el ejercicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley.

   4.2 En línea con lo anterior, y como reconocimiento a la garantía constitucional de la autonomía territorial, el artículo 58 de la Ley 30 de 1993, «Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior», dispone que la creación de universidades estatales u oficiales y demás instituciones de educación superior del orden nacional corresponde al Congreso, del orden departamental a las asambleas departamentales, y del orden distrital y municipal a los concejos distritales o municipales, según el caso.

   Por esta razón, el artículo 86 ejusdem[36], que regula el financiamiento a la oferta de educación superior, advierte que los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de las entidades territoriales –si se trata de universidades del orden departamental, distrital o municipal– y por los recursos y rentas propias de cada institución. Al tenor del inciso 2 de esta norma, las universidades estatales «recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993».

   En similar sentido, el artículo 87 de la Ley precisa que a partir del 29 de diciembre de 1998, el Gobierno «incrementará sus aportes para las universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del Producto Interno Bruto».

   En concordancia con esta disposición, el artículo 59 de la Ley 30 de 1992 prescribe que a partir de su entrada en vigencia, «la creación de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demás instituciones de educación superior estatales u oficiales debe hacerse previo convenio entre la Nación y la entidad territorial respectiva, en donde se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra».

   Así mismo, para el financiamiento a la demanda, la Ley 30 de 1992 impone a la Nación, a las entidades territoriales y a las propias instituciones de educación superior el deber de establecer ayudas y créditos a favor de los estudiantes[37].

   4.2.1 Ahora bien, en la Sentencia C-051 de 2018, la Corte se pronunció sobre el alcance de las normas indicadas, en especial del mencionado artículo 58 de la Ley 30 de 1992, que asigna a las asambleas departamentales la competencia de crear instituciones de educación superior. Si bien los supuestos fácticos y jurídicos de ese fallo difieren de los que conciernen a la Corte en esta oportunidad, lo dicho por la Corte en esa providencia ofrece elementos de juicio que resultan relevantes para la decisión que le corresponde tomar en el asunto de la referencia

   En efecto, en la sentencia citada, la Sala Plena decidió las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno nacional contra el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado – 211 de 2016 Cámara, «por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano»[38]. De acuerdo con los antecedentes de la iniciativa, el objeto del proyecto de ley consistía en transformar la naturaleza jurídica de la institución de educación superior denominada Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, la cual, contrariando lo dispuesto en la Ley 30 de 1992 –que no autoriza la creación de universidades con patrimonio mixto–, constituyó su patrimonio con recursos del Departamento de Casanare (96%) y privados (4%). En este sentido, el proyecto de ley dispuso la mutación de naturaleza jurídica de esa universidad, de privada a pública, para lo cual, a iniciativa del Gobernador, autorizó a la Asamblea del Departamento de Casanare a aprobar su oficialización.

   En el análisis de las acusaciones formuladas por el Gobierno nacional, y para desestimar la primera de ellas –falta de consonancia entre el título del proyecto de ley y su contenido–, la Corte resaltó que la autorización indicada en precedencia se sustenta en lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 30 de 1992, pues «por razón de la distribución de competencias, las normas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficialización, pues ello corresponde a la Asamblea Departamental. Sin embargo, las disposiciones legales en las que el Congreso insiste permiten esa oficialización y, en consecuencia, de forma indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y régimen jurídico».

   En este sentido, cabe concluir que si bien el artículo citado se refiere a la competencia de las asambleas departamentales para crear instituciones de educación superior de ese orden, con fundamento en el mismo precepto, y a juicio de este Tribunal, dichos órganos colegiados también tienen la competencia para modificar la naturaleza jurídica de las mencionadas instituciones.

   De hecho, la afirmación anterior se refuerza al constatar la advertencia de la Corte relativa a que, en aras de proteger los derechos de la comunidad educativa, por esa única vez consentía la transformación de la naturaleza jurídica de una institución de educación superior departamental mediante una ley.

   Esta Corporación sostuvo:

   La Sala Plena advierte, con todo, que solo avala por esta única ocasión la superación de anormalidades como aquella a la que se ha hecho referencia, a través de una Ley aprobada con ese propósito.

   (…)

   En efecto, según el artículo 23 de la Ley 30 de 1992, las instituciones de educación superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales; (ii) privadas, o (iii) de economía solidaria. Por consiguiente, desde el punto de vista de su origen, no es posible constituir una institución de educación superior de carácter mixto, ya sea técnica profesional, institución universitaria, escuela tecnológica o universidad[39]. Así mismo, según el artículo 58 ídem, la creación de universidades estatales u oficiales y demás instituciones de educación superior del Estado corresponde al Congreso Nacional, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales. Sin embargo, de conformidad con el artículo 23 citado, ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institución de educación superior de origen y patrimonio mixto.

   En consecuencia, resulta claro que Unitrópico fue jurídicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas específicas contenidas en la Ley 30 de 1992, como es admitido por la Comisión Accidental que preparó el informe sobre las objeciones. Con todo, la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendría resolver dicha anomalía mediante alternativas como la disolución de la persona jurídica, en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores, quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad, respectivamente, al amparo de la confianza legítima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un número importante de sus programas.

   Por lo anterior, estima que de forma excepcional y en atención a las citadas circunstancias, la superación de la situación a través de la autorización legal para llevar a cabo la oficialización de la Entidad es compatible con los estándares constitucionales del derecho a la educación y la obligación estatal de garantizar la continuidad en la prestación del servicio (art. 67 de la C.P.), así como la salvaguarda de las expectativas legítimas creadas (art. 83 de la C.P.). Se subraya, sin embargo, que las inconsistencias en la creación de instituciones no deben ser solucionadas, por regla general, mediante la expedición de leyes, con mayor razón tratándose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio público que tiene función social (art. 67, inc. 1, de la C.P.). Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educación superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creación con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen

   (negrilla fuera del texto).

   4.2.2 En síntesis, como reconocimiento a la garantía constitucional de la autonomía territorial, el artículo 58 de la Ley 30 de 1993 dispone que la creación de universidades estatales u oficiales y demás instituciones de educación superior del orden departamental corresponde a las asambleas departamentales. En una decisión reciente, la Corte interpretó que la norma citada también es aplicable para modificar la naturaleza jurídica de las mencionas instituciones, de suerte que también es competencia de las asambleas departamentales aprobar esa mutación. De acuerdo con este mismo precedente, para la creación y transformación de la naturaleza jurídica de las instituciones de educación superior, el Congreso de la República y las entidades territoriales deben sujetarse a las reglas establecidas para el efecto en la Ley 30 de 1992.

5. Los artículos 1 y 2 del proyecto de ley vulneran la autonomía territorial

   5.1 Los artículos 1 y 2 del proyecto de ley disponen la transformación de la Universidad de La Guajira, como ente autónomo de orden departamental, en ente autónomo de orden nacional. Por su parte, el artículo 1 de la iniciativa aclara que la Universidad fue creada mediante Decreto 523 de 1976, suscrito por el Gobernador de la época. A su turno, el artículo 2 precisa que como consecuencia de su transformación en un ente autónomo del orden nacional, la Universidad se entenderá adscrita al Ministerio de Educación Nacional.

   En concordancia con lo prescrito en el artículo 2 del Acuerdo n.º 014 de 2011, expedido por el Consejo Superior, el cual contiene el Estatuto General de la Universidad de La Guajira, esa institución de educación superior es un ente autónomo de carácter estatal de orden departamental. Según se lee en la norma mencionada, la Universidad fue creada el 12 de noviembre de 1976 por el Decreto 523 del despacho del Gobernador, en cumplimiento de las ordenanzas 011 y 022 de 1975, aprobadas por la Asamblea Departamental.

   Como se indicó en las consideraciones del acápite anterior, el principio de autonomía territorial goza de un «núcleo esencial» que es irreductible e indisponible por el L.. De acuerdo con lo sostenido por la Corte, de ese contenido mínimo forman parte los derechos de las entidades territoriales a gestionar sus intereses y a actuar a través de sus órganos para el ejercicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley (artículo 287 superior). En lo que concierne al asunto objeto de estudio, la Ley 30 de 1992 asignó a esas entidades, a través de las asambleas departamentales, la competencia de crear y modificar la naturaleza jurídica de las instituciones de educación superior del mismo orden territorial.

   En virtud de lo expuesto, la Sala Plena concluye que los artículos 1 y 2 del Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado sí vulneran el principio de autonomía territorial, pues de manera unilateral, esto es, sin contar con la aquiescencia y el aval de los órganos de gobierno del Departamento de La Guajira, los cuales desde sus ámbitos de competencia crearon la Universidad y la definieron jurídicamente como un ente autónomo de orden departamental, transforman a ese centro educativo en un ente autónomo de orden nacional.

   Según se afirmó en el fundamento jurídico 3.2 de esta providencia, la precisión legal de los márgenes de acción de los distintos niveles de organización territorial no implica, per se, la separación o exclusión de todas y cada una de las competencias asignadas, pues el ejercicio de las mismas está sujeto a los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (artículo 288). En el presente caso, los principios anotados, específicamente los dos primeros, demandaban que tanto la Nación, por intermedio del Congreso de la República –por tratarse de la nacionalización de una universidad del orden departamental–, como el Departamento de La Guajira, a través la Asamblea Departamental y del Gobernador –autoridades que autorizaron y crearon la Universidad, respectivamente–, actuaran de manera articulada, coherente, armónica y conjunta para la nacionalización de la Universidad de La Guajira[40].

   Al respecto, en el expediente obra la comunicación dirigida el 16 de julio de 2019 por el doctor G.J.H.S., Gobernador encargado de La Guajira[41], a la Corte Constitucional, en la que, como consecuencia de la falta de recursos que debe girar el Departamento a la Universidad, manifiesta que «el departamento coadyuva la iniciativa parlamentaria para la nacionalización de la Universidad de La Guajira y su sostenimiento por parte del Gobierno nacional». Para la Sala es claro que esta expresión de la voluntad de la Gobernación no es oportuna, si se tiene en cuenta que el trámite legislativo ante el Congreso ya culminó, ni suple la falta de pronunciamiento de la Asamblea Departamental sobre el particular.

   Ahora, dado que en ejercicio de las competencias concurrentes que existe en la materia, la nacionalización de una universidad del orden departamental exige la aprobación de una ley que así lo determine, a juicio de la Corte, esto no significa que el Congreso de la República pueda obviar la voluntad de las autoridades locales en este ámbito. Para el caso sub examine, la conciliación de esta distribución de competencias se hubiese conseguido con la manifestación expresa y oportuna de la Asamblea Departamental y del Gobernador, a través de medios formales, sobre su apoyo a la iniciativa parlamentaria.

   De este modo, una ley que transforme la naturaleza jurídica de las universidades estatales del orden territorial no puede ser aprobada en desmedro de la autonomía de los departamentos y municipios o, lo que es lo mismo, sin su aval expreso y en franco desconocimiento de los principios constitucionales de coordinación y concurrencia y de lo dispuesto para el efecto en la Ley 30 de 1992. Para la Corte, una nacionalización así tramitada supone sujetar a las entidades territoriales a la voluntad del Congreso de la República, en un asunto que les atañe directamente, como lo es el cambio de la naturaleza jurídica de una institución creada por sus órganos de gobierno.

   5.2 De otro lado, la Sala considera necesario precisar que lo sostenido hasta aquí no puede ser interpretado en el sentido de que la Universidad de La Guajira, o cualquier otra universidad estatal, forma parte de la estructura administrativa de la entidad territorial o de la estructura administrativa de la Rama Ejecutiva. En esta oportunidad, la Sala Plena reitera su jurisprudencia en relación con la definición de las universidades públicas como entes autónomos, regulados por un régimen constitucional y legal especial, y su no pertenencia a la estructura de la Rama Ejecutiva del nivel central o descentralizado[42].

   No obstante, también considera que la condición singular en la que se encuentran las universidades estatales en el ordenamiento jurídico, descrita en el párrafo precedente, no es una razón suficiente para soslayar las competencias asignadas por el propio L. a las entidades territoriales para modificar la naturaleza jurídica de instituciones de educación superior del orden territorial y, por tanto, vulnerar la autonomía de la que son titulares.

   5.3 Visto lo anterior, la Corte Constitucional estima que las objeciones gubernamentales presentadas contra los artículos 1 y 2 del proyecto de ley de la referencia son fundadas, por cuanto estos vulneran el principio de autonomía territorial. Esto, en la medida en que transforman de manera unilateral la naturaleza jurídica de la Universidad de La Guajira, sin el aval o aquiescencia de los órganos de gobierno departamental que participaron en su creación y definición como un ente autónomo del orden territorial.

6. Facultad del Congreso de la República para decretar gasto público y reserva de iniciativa gubernamental en materia presupuestal[43]

   6.1 Desde su jurisprudencia más temprana, la Corte Constitucional ha sostenido que, en virtud del principio de libertad de configuración legislativa, el Congreso de la República se encuentra facultado para decretar gasto público. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-490 de 1994[44], la Sala precisó que es posible diferenciar entre las leyes que decretan gasto público y las que aprueban el Presupuesto General de la Nación. En relación con las primeras, determinó que en el ordenamiento jurídico no existe una norma que prohíba de manera general al L. presentar y tramitar proyectos de ley que decreten gasto público, al tiempo que aclaró que el límite en el ejercicio de esta facultad se encuentra en la imposibilidad de imponer u ordenar al Gobierno nacional la incorporación o traslado de determinada partida en la ley del presupuesto, pues el Ejecutivo tiene competencia exclusiva para elaborar el proyecto de ley respectivo (artículo 346 de la C.P.)[45]. En efecto, la Corte sostuvo:

   [A]nalizadas en detalle las excepciones, ninguna de estas se traduce en prohibición general para que el Congreso pueda por su propia iniciativa dictar leyes que tengan la virtualidad de generar gasto público, lo cual, de otra parte, solo será efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la respectiva partida en la ley de presupuesto. No obstante, la Corte subraya que las leyes que decreten gasto público, no pueden por sí mismas ordenar traslados presupuestales para arbitrar los respectivos recursos. Tampoco, en concepto de esta Corte, sin que se hubiere incorporado la partida necesaria en la Ley de Presupuesto, se podría pretender, en desarrollo del artículo 87 de la C.P., exigir el cumplimiento material de la ley aprobada por el Congreso que comporte gasto público.

   (…)

   Por fuera de las materias indicadas, se impone el principio de libertad en punto a la iniciativa legislativa. Las excepciones si bien cubren diversas fuentes de gasto público, no agotan el universo de situaciones que pueden ser objeto de ley y que, de manera directa o indirecta, pueden eventualmente representar gasto público, desde luego si con posterioridad se incorpora la partida necesaria en la ley de apropiaciones

   .

   En este sentido, concluyó que la Constitución reserva la iniciativa del Gobierno nacional a «las leyes a que se refieren los numerales 3, 7,9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150, así como aquellas que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales».

   6.2 Igualmente, en la Sentencia C-360 de 1996[46], este Tribunal afirmó que las leyes que establecen la obligación en cabeza del Gobierno de apropiar en el presupuesto nacional determinados recursos para la consecución de un objetivo no constituyen, en realidad, un mandato para que los mismos sean incorporados a la ley del presupuesto. Bajo esta perspectiva, «la expresión “aprópiese” debe ser entendida en el único sentido constitucionalmente legítimo, como la habilitación para que el Ejecutivo incluya el gasto en el respectivo proyecto de la ley de presupuesto». En todo caso, la Sala Plena reiteró:

   Si este error de técnica legislativa fuera valorado como la voluntad unívoca del Congreso de ordenar, a través de una ley, la inclusión perentoria de un gasto en la ley de apropiaciones, tendría que ser declarado inexequible, pues como lo ha reiterado esta Corporación, las competencias en materia de gasto público están distribuidas de manera tal que solo el Gobierno puede definir el contenido del proyecto de presupuesto que deberá ser presentado al Congreso, sin perjuicio de que a su turno, el órgano Ejecutivo deba sujetarse a las disposiciones constitucionales pertinentes

   .

   6.3 En esta misma línea, en la Sentencia C-197 de 2001[47], la Corte hizo referencia a los artículos 150, 345 y 346, que desarrollan el principio de legalidad del gasto público, en virtud del cual «corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado». Con fundamento en lo sostenido en la Sentencia C-685 de 1996[48], la Sala puso de presente que de acuerdo con lo prescrito para el efecto en la Constitución de 1991, «la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no solo deben ser previamente decretadas por la ley (CP art. 346) sino que, además, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto (CP art 345) para poder ser efectivamente realizadas». En cuanto al primer momento, añadió que las leyes de contenido presupuestal, que no fueron tramitadas a iniciativa del Gobierno, no pueden tener mayor eficacia que la de constituir títulos jurídicos, en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta, para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto, tarea que es exclusiva del Ejecutivo.

   En aplicación de esta jurisprudencia, encontró que la expresión «asignará», empleada por la norma estudiada para referirse a unos recursos que debía reconocer el Gobierno, sí imponía la obligación de incluir la partida respectiva en el Presupuesto General de la Nación, mandato que resultaba contrario a lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Presupuesto. Así lo señaló la Corte:

   El proyecto en ninguna otra parte de todo su articulado morigera el carácter imperativo de la expresión asignará, que permita deducir que la intención del L. fue simplemente la de autorizar un gasto, por lo cual a pesar de que el Congreso, al responder a las objeciones presidenciales, insiste en que “en manera alguna ha pretendido invadir la distribución de competencias constitucionales y que sobre tales materias efectuó la Ley orgánica”, ni impartir un mandato imperativo al Gobierno, la Corte encuentra que el resultado final del trabajo Legislativo constituye una orden impartida al Gobierno nacional, que como tal contradice las normas superiores sobre competencias concurrentes en materia de gasto público, así como el artículo 18 de la Ley Orgánica del Presupuesto que dispone que los gastos autorizados por leyes preexistentes, solo pueden ser incluidos en el Presupuesto General de la Nación si existe disponibilidad de recursos y si corresponden a las prioridades del Gobierno Nacional expresadas en el Plan Nacional de Inversiones (negrilla del texto original)

   .

   6.4 Posteriormente, en la Sentencia C-399 de 2003[49], la Sala Plena afirmó que los proyectos de ley propuestos por el Congreso de la República que decreten gastos «solamente constituyen el título para que luego el Gobierno decida si incluye o no las apropiaciones respectivas en el proyecto de ley anual de presupuesto que se somete a consideración del Congreso». De este modo, advirtió que lo que dichos proyectos no pueden es «consagrar un mandato para la inclusión de un gasto, es decir, establecer una orden de imperativo cumplimiento». Además, resaltó que «por su parte, está vedado al Gobierno hacer gastos que no hayan sido decretados por el Congreso e incluidos previamente en una ley. En otras palabras, el Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero su incorporación en el presupuesto queda sujeta a una suerte de voluntad del Gobierno, en la medida en que tiene la facultad de proponer o no su inclusión en la Ley».

   6.5 De similar manera, en la Sentencia C-985 de 2006[50], este Tribunal reiteró la jurisprudencia hasta aquí reseñada y concluyó que el principio de legalidad del gasto público implica «la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, entre los órganos Legislativo y Ejecutivo, correspondiéndole al primero la ordenación del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y autónoma de su incorporación en el Presupuesto General de la Nación». Así, insistió en que las determinaciones que adopte el Congreso de la República en la materia no pueden entenderse como una orden dirigida al Ejecutivo para que incluya una partida en la ley anual del presupuesto.

   De este modo, la Sala precisó que la concurrencia de competencias anotada implica:

   [U]n mecanismo de balance y control recíproco entre el órgano Legislativo y el Ejecutivo, pues mientras este no puede incorporar en el proyecto de ley de presupuesto partidas que no correspondan a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de desarrollo; el Congreso no puede dar órdenes al Ejecutivo para la inclusión en el presupuesto y posterior ejecución de gastos pues a este le asiste una competencia privativa para la elaboración del proyecto de ley anual de presupuesto, es decir la Constitución le reconoce una iniciativa legislativa exclusiva respecto del proyecto correspondiente a esta ley

   .

   En esta oportunidad, la Corte también explicó que «la filosofía que subyace bajo el principio constitucional de la legalidad del gasto no es otra que la de permitir un medio de control político del órgano Legislativo sobre el Ejecutivo en materia presupuestal». Lo anterior, en la medida en que con el ejercicio de la facultad de decretar gastos y de la competencia de aprobar la ley anual de presupuesto, «el Congreso ejerce un poder de delimitación de la actividad del Ejecutivo, que es de gran trascendencia dentro del contexto de los regímenes democráticos».

   6.6 Del mismo modo que en las decisiones anteriores, en la Sentencia C-290 de 2009[51], la Corte reiteró la regla jurisprudencial desarrollada por su Sala Plena, según la cual el L. sí tiene competencia para decretar o, en otras palabras, autorizar gasto público, pero no para ordenar al Gobierno la incorporación de las partidas respectivas en la ley anual del presupuesto. De este modo, «siempre que el Congreso de la República haya incluido la autorización del gasto en una ley, el Gobierno tiene competencia para incorporar las partidas autorizadas en el proyecto de presupuesto, pero también puede abstenerse de hacerlo, pues le asiste un margen de decisión que le permite actuar en tal sentido». Por tanto, dijo esta Corporación, la asignación presupuestal para la realización de los gastos autorizados por la ley es eventual y, en consecuencia, una orden dirigida al Ejecutivo en esta materia está «afectada por un vicio de inconstitucionalidad derivado del desconocimiento del reparto de las competencias relativas al gasto público entre el L. y el Gobierno».

   6.7 Siguiendo esta línea jurisprudencial, en la Sentencia C-373 de 2010[52], la Sala insistió en la constitucionalidad de las leyes que autorizan gasto público. Para el efecto, precisó que en estos casos, el trabajo de esta Corporación «consiste en analizar si la respectiva norma consagra “un mandato imperativo dirigido al Ejecutivo”[53], caso en el cual es inexequible, “o si, por el contrario, se trata de una ley que se contrae a decretar un gasto público y, por lo tanto, a constituir un título jurídico suficiente para la eventual inclusión de la partida correspondiente, en la ley de presupuesto”[54], evento en el cual es perfectamente legítima».

   6.8. Más recientemente, en la Sentencia C-755 de 2014[55], la Corte nuevamente afirmó que conforme al principio de libertad de configuración legislativa, el Congreso puede decretar gasto público. Agregó que, de acuerdo con lo sostenido en las Sentencias C-409 de 1994, C-197 de 2001 y C-373 de 2010, el criterio determinante para establecer si el Congreso violó la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto público no es el carácter imperativo del verbo rector de la norma. Más allá de esto, indicó la Sala, «se debe establecer si a partir del análisis integral de la ley surge de manera clara e inequívoca que el Congreso está dándole una orden al Gobierno para apropiar recursos en la ley de presupuesto respectiva. Si ello es así, la disposición analizada será inconstitucional. De lo contrario, ha de entenderse que es ajustada a la Carta Política». Luego de llevar a cabo dicho análisis, esta Corporación estimó:

   [E]s preciso concluir que la disposición objetada en el presente caso no tiene el alcance de constituir una orden para que el Gobierno Nacional incluya, año tras año, una partida en las leyes de apropiaciones para “contribuir al fomento, promoción, difusión, protección, conservación y financiación del Carnaval de Riosucio” mientras se lleve a cabo dicho carnaval. La utilización del verbo imperativo “deberá” no tiene en sí misma dicho alcance. Nada en la disposición objetada indica que ese fuera el alcance que le quiso dar el Congreso. Por el contrario, como lo sostienen los informes de Senado y Cámara, y lo reitera en su concepto el Procurador, el artículo 3 del proyecto autoriza al Gobierno para efectuar las respectivas apropiaciones[56]. Esta posibilidad de que el Congreso autorice al Gobierno nacional para establecer las partidas respectivas en la ley de apropiaciones también ha sido avalada por esta Corporación[57]. Por lo tanto, en el presente caso también habrán de declararse infundadas las objeciones gubernamentales

   .

   6.9 En virtud de lo expuesto, en jurisprudencia pacífica y reiterada esta Corporación ha sostenido que la Constitución no exige que todas las leyes que decreten gasto sean de iniciativa gubernamental. Para el efecto, ha precisado que el texto superior prevé la existencia de competencias concurrentes en la materia, entre los órganos Legislativo y Ejecutivo, las cuales tienen lugar en dos momentos legislativos diferentes. Así, mientras el Legislativo puede aprobar leyes que autoricen gasto público, con fundamento en el principio de legalidad del mismo, al Gobierno le corresponde, posteriormente, decidir si en consonancia con esa autorización, incorpora la partida respectiva en la ley anual del presupuesto. En este contexto, la labor de la Corte consiste en determinar si la norma simplemente autoriza un gasto o si lo que hace realmente es ordenar una asignación específica en el Presupuesto General de la Nación. En el primer evento, deberá declarar la constitucionalidad de la medida, conforme al principio de libertad de configuración legislativa; en el segundo, declarar su inexequibilidad, por violación de la reserva de iniciativa gubernamental para elaborar el proyecto de ley del presupuesto (artículos 154 y 346 de la C.P.).

7. El artículo 3 del proyecto de ley desborda los límites de la competencia del Congreso de la República para la definición del gasto público

   7.1 De la lectura del artículo 3 del proyecto ley es posible diferenciar dos contenidos normativos. El primero dispone que el Gobierno incluirá en el Presupuesto Nacional las partidas o apropiaciones necesarias para el funcionamiento y dotación de la Universidad de La Guajira. El segundo prevé que dichas partidas o apropiaciones «no podrán ser inferiores a las que en la actualidad le asigna la Nación a la Universidad, más un monto adicional de veinticuatro mil millones de pesos ($24.000.000.000) o su equivalente en salarios mínimos legales mensuales vigentes».

   7.2 La Corte constata que una interpretación armónica del proyecto de ley permite concluir que el primer contenido solo tiene sentido en el contexto de los artículos 1 y 2, es decir, en el marco de la nacionalización de la Universidad de La Guajira. Esto es así, porque, de hecho, de acuerdo con lo sostenido en páginas anteriores, la Ley 30 de 1992 ya contiene preceptos que establecen que las universidades estatales del orden departamental, como es el caso de la Universidad de La Guajira, recibirán anualmente aportes del Presupuesto Nacional (artículos 86 y 87).

   De este modo, en aplicación del principio hermenéutico del efecto útil, el cual implica elegir aquella interpretación que dote de consecuencias jurídicas al ordenamiento, y desechar aquellas que tengan el resultado contrario[58], es claro que el primer contenido normativo del artículo 3 del proyecto de ley se refiere a las nuevas partidas y apropiaciones que debe garantizar el Gobierno nacional a favor de la Universidad de La Guajira como resultado de la nacionalización prevista en los artículos 1 y 2.

   Ahora bien, dado que, como ya se explicó, tales artículos vulneran el principio de autonomía territorial, la inconstitucionalidad de los mismos, en tanto son la causa o el fundamento del primer contenido normativo del artículo 3, conduce a que la disposición jurídica en comento carezca de sentido, aplicabilidad y estructura lógica. Por tanto, la Corte considera innecesario adelantar un estudio de fondo sobre el particular.

   7.3 En relación con el segundo contenido, la Sala Plena estima que el mismo sí resulta contrario a las normas constitucionales que, en razón del reparto de competencias en materia presupuestal, establecen que al L. le está vedado ordenar al Gobierno realizar una asignación específica en el Presupuesto General de la Nación. Lo anterior, en la medida en que, de manera imperativa, exigen al Ejecutivo que (i) las partidas presupuestales apropiadas no sean inferiores a las actualmente reconocidas a la Universidad de La Guajira y, además, (ii) adicione a su presupuesto la suma de $24.000 millones de pesos o su equivalente en salarios mínimos.

   En criterio de la Sala, estos mandatos desbordan la competencia constitucional del Congreso para decretar gasto público, por cuanto limitan de forma absoluta la capacidad del Gobierno para decidir las partidas presupuestales que deberá incluir en proyecto de la ley anual del presupuesto. Es evidente que el segundo apartado normativo del artículo 3 no es una autorización de gasto, sino una orden particular y concreta, que anula la facultad del Gobierno antes anotada, toda vez que impone, por un lado, que la partida presupuestal «no podrá ser inferior» a los montos actualmente girados y, por otro, el monto de los recursos adicionales que deben ser apropiados.

   Estos dos mandatos no pueden ser válidamente interpretados como una previsión que permita al Gobierno definir y apropiar la partida presupuestal correspondiente, ya que tienen un carácter específico y absoluto, lo cual demuestra que eliminan el margen de maniobra que la Carta Política confiere al Ejecutivo sobre esta materia.

   7.4 En consecuencia, la Corte concluye que la objeción planteada resulta fundada, por lo que también corresponde declarar la inconstitucionalidad del artículo 3 del proyecto de ley de la referencia.

   7.5 Dado que como resultado del análisis de esta objeción, la Sala encuentra que los artículos 1, 2 y 3 son inconstitucionales, se abstendrá estudiar el tercer problema jurídico planteado, relativo a la presunta vulneración del principio de igualdad.

8. Conclusión y decisión a adoptar

   8.1 La Corte se ocupó de estudiar las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno nacional contra el Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones».

   8.2 Luego de constatar que el trámite legislativo cumplió las reglas de procedimiento previstas para el efecto, la Sala Plena de esta Corporación resolvió dos problemas jurídicos: (i) el presunto desconocimiento del principio de autonomía territorial por parte de los artículos 1 y 2 del proyecto de ley, que transforman la Universidad de La Guajira –ente autónomo del orden departamental, creado por un decreto expedido por el Gobernador, previa autorización de la Asamblea Departamental– en un ente autónomo del orden nacional; y (ii) la posible infracción de la reserva de iniciativa gubernamental en materia presupuestal y los límites del Congreso de la República para decretar gasto público, en la medida en que el artículo 3 dispone que el Gobierno incluya en el Presupuesto Nacional partidas específicas y concretas para el funcionamiento y dotación de esa institución de educación superior.

   8.3 En relación con los artículos 1 y 2 del proyecto, encontró que las objeciones gubernamentales presentadas son fundadas, por cuanto vulneran el principio de autonomía territorial. Lo anterior, en la medida en que transforman de manera unilateral la naturaleza jurídica de la Universidad de La Guajira, sin el aval o aquiescencia de los órganos de gobierno departamental que participaron en su creación y definición como un ente autónomo del orden territorial.

   Respecto del artículo 3, este Tribunal estimó que esta disposición tiene dos contenidos normativos. Frente al primero, observó que, al tratarse de una consecuencia de lo preceptuado en los artículos 1 y 2 del proyecto, la inexequibilidad de estos implica que aquel pierda sentido y aplicabilidad. En cuanto al segundo contenido normativo, verificó que prevé una orden específica y directa de gasto, la cual quebranta la competencia del Ejecutivo para determinar las partidas que se deben incluir en la ley anual del presupuesto.

   8.4 Comoquiera que los artículos 1, 2 y 3 son inconstitucionales, la Sala optó por abstenerse de estudiar el tercer problema jurídico planteado, relativo a la presunta vulneración del principio de igualdad.

   8.5 Con fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas, la Corte declarará la inexequibilidad del Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones».

   En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

Primero.- DECLARAR FUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno nacional contra el Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones».

Segundo.- En consecuencia, declarar INEXEQUIBLE el Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones».

Tercero.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución, ordenar el ARCHIVO del Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones».

N., comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Presidenta

Con salvamento de voto

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Con aclaración de voto

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con aclaración de voto

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con aclaración de voto

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Folio 3. Cuaderno 1.

[2] Folio 285 del cuaderno 3

[3] Folio 27 (reverso) del cuaderno 1.

[4] Folio 3 del cuaderno 1.

[5] Folios 3 (reverso) a 15 (reverso) del cuaderno 1.

[6] Gaceta del Congreso n.º 64 de 2018, pp. 19–32.

[7] Gaceta del Congreso n.º 395 de 2018, pp. 8–18.

[8] Al respecto, en el Acta se encuentra lo siguiente: «Dirección de Presidencia, R.L.R.: (…) Muy bien señor S., anuncie los proyectos por favor. || (…) Auxiliar de Secretaría General, C.E.R.G.: Con gusto señor P., se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del miércoles 13 de junio de 2018 o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos. || Informe de objeciones presidenciales: Proyecto de ley número 058 de 2016 Cámara, 128 de 2017 Senado. || (…) Señor P. han sido anunciados los proyectos para la sesión plenaria del día miércoles 13 de junio de 2018 a las 12:00 del día. || Dirección de Presidencia, R.L.R.: Muy bien, ha sido anunciado el orden del día de mañana y se cita para las 12:00 del día, se levanta la sesión señor S.» (Gaceta del Congreso n.º 700 de 2018, pp. 59–60).

[9] La votación se realizó de la siguiente manera: «Dirección de la Presidencia, L.M.B. Rueda: S.S., sírvase abrir el registro para votar este informe de objeciones. || S. General, J.H.M.S.: Se abre el registro para votar el informe leído. Si votan SÍ se aprueba el informe. || Intervención del honorable R.A.R.D.Z.: A.D. vota SÍ, señor S.. || S. General, J.H.M.S.: Negando las objeciones del P., a excepción del artículo cuarto como fue leído, se abre el registro. || A.D. vota SÍ. H.G. vota SÍ. C.R. vota SÍ. F.P. vota SÍ. || (…) Jefe de Relatoría, R.E.Á.H.N.M. vota SÍ. || Dirección de la Presidencia, L.M.B. Rueda: S.S., cierre el registro y anuncie el resultado de la votación. || S. General, J.H.M.S.: Se cierra el registro, la votación es como sigue: Por el SÍ 79 votos electrónicos y 5 manuales, para un total por el SÍ de 84 votos. Por el NO 2 votos electrónicos, ninguno manual, para un total por el NO de 2 votos. || Ha sido aprobado el informe de objeciones presidenciales. || [Se incluye el listado de los congresistas que contiene la votación nominal]» (Gaceta del Congreso n.º 737 de 2018, pp. 27 a 29).

[10] Gaceta del Congreso n.º 434 de 2018, pp. 24–44.

[11] Sobre el particular, en el acta se encuentra lo siguiente: «Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. || Sí, señor P., con informe de conciliación, constancia del retiro del Senador Antonio Guerra de la Espriella. || (…) Con informe de objeciones: Proyecto de ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara: por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones. Están complementados los anuncios, señor P.» (Gaceta del Congreso n.º 962 de 2018, p. 45).

[12] Gaceta del Congreso n.º 962 de 2018, p. 76.

[13] «La Presidencia manifiesta: Muy bien. Con la recomendación del señor miembro de la comisión accidental, S.J.S.M. y los miembros de la mesa directiva, de impartirle su aprobación unánime a este proyecto tan importante para la Universidad de La Guajira, pero ¿el Senador Honorio quiere intervenir antes o después de la aprobación? Un minuto para el Senador Honorio. || Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador H.M.H.P.: Muy cortico señor P.. Acompañamos, obviamente, la iniciativa, y lo que quiero es felicitar a los autores de este proyecto de ley, al honorable R.D. y a los demás Representantes. Este proyecto es vital y fundamental para la educación del pueblo guajiro. Muchas gracias señor P.. || Por Secretaría se da lectura al Informe para segundo debate, presentado por la Comisión Accidental designada por la Presidencia, para estudiar las objeciones formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, “por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones”. || La Presidencia somete a consideración de la plenaria el Informe en el cual se declaran infundadas e (sic) fundadas las Objeciones al Proyecto de ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, y cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación» (Gaceta del Congreso n.º 963 de 2018, p. 74).

[14] El documento en mención señala lo siguiente: «Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. || Sí señor P.. Anuncios de proyectos de ley y de actos legislativos que serán considerados y eventualmente votados en la sesión plenaria del honorable Senado de la República siguiente a la del día martes 26 de marzo de 2019. || Para corrección de vicios subsanables artículo 202 de la Ley 5ª de 1992. Según auto número 797 de 2018 de la Sala plena de la honorable Corte Constitucional al Proyecto de ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, por el cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones» (Gaceta del Congreso n.º 583 de 2019, p. 17).

[15] Gaceta del Congreso n.º 583 de 2019, p. 71.

[16] La Gaceta 584 del 21 de junio de 2019 señala lo siguiente: «La Presidencia somete a consideración de la plenaria el informe de Corrección de vicios al Proyecto de ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, remitido por la honorable Corte Constitucional y, cerrada su discusión, abre la votación e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por Secretaría se informa el siguiente resultado: Por el Sí: 64. TOTAL: 64 Votos. || Votación nominal a la corrección de vicios Auto 797 de 2018, Informe de Objeciones Al Proyecto de ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, “Por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones”. || Honorables Senadores Por el Sí [Se incluye la lista de los senadores que votaron de forma nominal] 27. III. 2018. En consecuencia, ha sido aprobado el informe de Corrección de vicios al Proyecto de ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, remitido por la honorable Corte Constitucional» (Gaceta del Congreso n.º 584 de 2019, pp. 23–2).

[17] Una reiteración reciente de esta regla se encuentra en la Sentencia C-432 de 2017.

[18] En cuanto a las condiciones en comento, la Sentencia C-408 de 2017 reiteró las reglas contenidas en el precedente respectivo, del modo siguiente: «No exige el uso de fórmulas sacramentales: No se impone el uso de expresiones lingüísticas determinadas, lo importante es que tengan la entidad suficiente para transmitir inequívocamente la intención de someter a votación un determinado proyecto. La Corte ha aceptado el uso de expresiones como “anunciar”, “discutirán” y “aprobarán”. || Determinación de la sesión futura en que tendrá lugar la votación del proyecto, pues, lo contrario, hace de aquel un anuncio no determinado ni determinable, que no cumple con la exigencia constitucional: Si bien esta exigencia parte de que en una deliberación anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, no es necesario indicar la fecha exacta en que habrá de realizarse la votación, siempre que sea determinable. En ese orden de ideas, la Corte ha avalado expresiones como: “próximo martes”, “próxima sesión”, “próxima semana”, “siguiente sesión” y “día de mañana”, cuando en el contexto de la sesión correspondiente sea posible inferir, con suficiente claridad, a qué sesión futura se hace referencia. || Continuación de la cadena de anuncios por aplazamiento de la votación. Sin embargo ante su ruptura, no existe vicio de procedimiento cuando el proyecto hubiere sido anunciado para debate en sesión anterior a la aprobación: frente al aplazamiento indefinido de la votación debe continuarse la sucesión de anuncios a fin de evitar el rompimiento de la secuencia temporal del aviso. Sin embargo, no se desconoce la exigencia constitucional cuando a pesar de presentarse dicha ruptura, existió claridad de que se realizaría el debate en la sesión en que efectivamente se debatió y aprobó el proyecto de ley. || Se cumple con el requisito de anuncio previo del debate cuando a pesar de no efectuarse la votación en la fecha prevista, finalmente ésta se realiza en la primera ocasión en que vuelve a sesionarse, lo cual puede corroborarse atendiendo el orden sucesivo de las actas de comisión o plenaria de cada cámara legislativa».

[19] La definición de los límites recíprocos entre la Nación y las entidades territoriales exige un amplio margen de la libertad de configuración legislativa por parte del Congreso. En la Sentencia C-072 de 2014, la Corte señaló: «Comoquiera que el contenido mínimo de la autonomía territorial del artículo 287 Constitucional determina el alcance con el que las entidades territoriales gestionan autónomamente sus intereses, entonces la labor del L. resulta de gran importancia para la implementación de medidas que desarrollen el escueto pero contundente marco constitucional». En esta sentencia, la Sala Plena analizó la constitucionalidad del literal g) del artículo 8° de la Ley 1625 de 2013, el cual dispone que para constituir un área metropolitana, antes de la radicación del proyecto ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, los promotores deben remitir el proyecto a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. A juicio del demandante, esta norma contrariaba las garantías de descentralización y autonomía territorial. La Corte encontró que la interpretación de la norma que más se ajusta a la Constitución y que salvaguarda la autonomía territorial es que el concepto al que alude la norma no es vinculante.

[20] Sentencia C-579 de 2001, en la cual la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra a Ley 617 de 2000. Los cargos apuntaban, esencialmente, a demostrar que varios artículos de la Ley, al haber sido adoptados por el Congreso para intervenir sobre el manejo financiero y presupuestal de las entidades territoriales, lesionaban la autonomía que el artículo 287 superior le garantiza a estos entes descentralizados. La Sala encontró que la estabilidad financiera del país «no es un asunto que concierna exclusivamente a ninguna de las subdivisiones territoriales de la República, sino a todas en común, por lo cual es el L. nacional quien está llamado a tomar las medidas pertinentes». Por ello, declaró la exequibilidad de las normas demandadas.

[21] El artículo 287 de la Constitución prevé que los límites del ejercicio de la autonomía territorial los determina la Constitución y la ley. En similar sentido, el artículo 288 superior dispone: «La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. || Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley».

[22] Así, por ejemplo, el artículo 296 de la Constitución preceptúa: «Para la conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del P. de la República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes».

[23] Sentencias C-937 de 2010, C-579 de 2001 y C-535 de 1996. También se puede consultar la Sentencia C-284 de 1997, en la cual la Corte indicó: «no le es posible en consecuencia al L. dictar normas que restrinjan o lesionen el núcleo esencial de la referida autonomía [territorial] y, por lo tanto, las limitaciones que eventualmente establezca deben ser las necesarias, proporcionadas a los hechos que les sirven de causa y a la finalidad que se pretenda alcanzar en un momento dado». Sentencias C-078 de 2018, C-035 de 2016, C-306 de 2009 y C-756 de 2006.

[24] Sentencia C-535 de 1996, reiterada en la Sentencia C-035 de 2016.

[25] Sentencia C-1258 de 2001, oportunidad en la que la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 49 (parcial) de la Ley 617 de 2000, conforme al siguiente problema jurídico «¿Es constitucional la prohibición legal a gobernadores y alcaldes para nombrar, ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades del sector central o descentralizado de la correspondiente entidad territorial y de juntas directivas de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio?». La Sala encontró que este es un asunto que pertenece a la órbita de configuración legislativa, por lo que declaró la exequibilidad de la disposición.

[26] Sentencia C-535 de 1996, la cual decidió la demanda de inconstitucionalidad dirigida contra varios artículos de la Ley 140 de 1994, que establecen una regulación general para todo el país sobre la manera en que puede realizarse la publicidad exterior visual. En sentir de la demandante, estas normas vulneraban la autonomía de las entidades territoriales para regular esta materia, por cuanto corresponde a los concejos municipales y a las autoridades de los territorios indígenas dictar normas contra la contaminación visual. La Sala encontró que esta es una materia del resorte de L.. Sin embargo, declaró la exequibilidad de los preceptos acusados con varios condicionamientos.

[27] Sentencia C-1258 de 2001.

[28] En la Sentencia C-1187 de 2000, reiterada en la Sentencia C-306 de 2009, la Corte aseguró que «la Carta Política no definió el grado de autonomía que le atribuyó a las entidades territoriales, delegando en el L. tal competencia. Así las cosas, el grado de autonomía que tienen los entes territoriales en el Estado Colombiano, lo califica directamente la ley. Dicho en otros términos, la autonomía territorial es relativa, puesto que se concibe dentro de un estado unitario».

[29] Sentencia C-535 de 1996.

[30] Ibidem.

[31] Sentencia C-931 de 2006. En esta oportunidad, la Sala Plena analizó la demanda instaurada contra el artículo 18 (parcial) de la Ley 1005 de 2006. En opinión del demandante, la disposición acusada resultaba contraria a la autonomía de las entidades territoriales, al permitir una interferencia indebida del Ministerio de Transporte en la determinación de la estructura orgánica de las mismas. La Corte concluyó que los organismos territoriales de tránsito son entidades del orden municipal, distrital o departamental, por lo que su creación y supresión corresponde a los concejos municipales y distritales y a las asambleas departamentales. En consecuencia, declaró la inexequibilidad parcial del precepto.

[32] Sentencias y C-1258 y C-738 de 2001, C-643 de 1999 y C-004 de 1993.

[33] Sentencia C-284 de 1997. En esta sentencia, la Corte se ocupó de resolver la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra los artículos 6 y 182 de la Ley 142 de 1994. Para el demandante, el L., al expedir las normas acusadas, violó la autonomía que la Constitución le otorga a los municipios en lo relativo a las atribuciones para prestar servicios públicos y crear, según lo demanden las necesidades locales, empresas que se encarguen de su gestión. No obstante, la Corte estimó que «el L. sí está autorizado para regular la materia a la que aluden las normas acusadas, pues ello hace parte del régimen jurídico general del servicio público que le corresponde diseñar y, además, percibe que con las disposiciones demandadas no se afecta la autonomía que constitucionalmente se reconoce a los municipios».

[34] Sentencias C-149 de 2010 y C-497A de 1994.

[35] Sentencia C-894 de 2003, reiterada en la Sentencia C-978 de 2010.

[36] Artículo modificado por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015, «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”».

[37] Ley 30 de 1992, artículo 111, modificado por el artículo 1 de la Ley 1012 de 2005: «Con el fin de facilitar el ingreso y permanencia en las instituciones de educación superior a las personas de escasos ingresos económicos, la Nación, las entidades territoriales y las propias instituciones de este nivel de educación, establecerán una política general de ayudas y créditos para los mencionados estudiantes. Su ejecución le corresponderá al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Icetex, y a los Fondos Educativos Departamentales y Municipales que para tales fines se creen. Estas entidades determinarán las modalidades o parámetros para el pago que por concepto de derechos pecuniarios hagan efectivas las instituciones de educación superior».

[38] El Gobierno nacional formuló cuatro objeciones de inconstitucionalidad. En primer lugar, advirtió la falta de consonancia entre el título del proyecto de ley y su contenido, por cuanto en el primero se anuncia que se establecerá la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, mientras que con el articulado se busca otorgar herramientas jurídicas para transformar la naturaleza, el carácter académico y el régimen jurídico de la Institución. En segundo lugar, subrayó que según el artículo 2 del proyecto de ley, la oficialización e incorporación de la Fundación Internacional del Trópico Americano a la estructura administrativa del Departamento de Casanare se llevará a cabo previa renuncia o donación a la entidad territorial de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o bienes de entidades públicas y particulares en el patrimonio de la Institución, si así lo establecen sus estatutos internos. Esta previsión, aseguraron el P. y el Ministerio de Educación, era jurídicamente imposible de cumplir. En tercer lugar, afirmaron que se desconocieron los artículos 334 de la Constitución y 7 de la Ley 819 de 2003, debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida, pese a que genera un impacto considerable en las finanzas públicas. Finalmente, el Gobierno señaló que el proyecto de ley quebranta el derecho a la igualdad, en razón de que establece un trato diferente, un procedimiento especial y único para crear una nueva institución de educación superior, sin existir razones suficientes que lo justifiquen.

[39] Según el artículo 16 de la Ley 30 de 1992, «[s]on instituciones de Educación Superior: a) Instituciones Técnicas Profesionales. b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas. c) Universidades».

[40] Artículo 27 de la Ley 1454 de 2011, «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones»: «Principios del ejercicio de competencias. Además de los que el artículo 209 de la Constitución Política contempla como comunes de la función administrativa, son principios rectores del ejercicio de competencias, los siguientes: || 1. Coordinación. La Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y armónica. En desarrollo de este principio, las entidades territoriales y demás esquemas asociativos se articularán, con las autoridades nacionales y regionales, con el propósito especial de garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos como individuos, los derechos colectivos y del medio ambiente establecidos en la Constitución Política. || 2. Concurrencia. La Nación y las entidades territoriales desarrollarán oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto de su autonomía. || (…)».

[41] Folio 110. Cuaderno 1.

[42] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-1019 de 2012, C-121 de 2003, C-053 de 1998 y C-220 de 1997.

[43] Este apartado es un resumen de la línea jurisprudencial contenida en la ponencia original del proyecto de sentencia, que discutió la Sala Plena el 21 de agosto de 2019.

[44] En esta oportunidad, la Sala Plena estudió las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 48 de 1993 Cámara – 154 de 1993 Senado, «Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto». Una de las objeciones consistía en que las leyes que decretan gasto público son de iniciativa exclusiva del Gobierno. La Corte declaró infundada esta objeción, al considerar que el Congreso tiene la facultad de presentar proyectos de ley que impliquen gasto público, más no imponer la inclusión de este en una partida presupuestal.

[45] Artículo 346 de la Constitución: «El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura. || En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. || Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones».

[46] En esta sentencia, la Corte resolvió las objeciones gubernamentales presentadas contra el artículo 2 del Proyecto de Ley 162 de 1994 del Senado – 186 de 1995 Cámara, «Por medio de la cual la Nación se asocia a los cincuenta años de la fundación de la Universidad del Valle y se dictan otras disposiciones». La norma establecía la obligación de apropiar en el presupuesto nacional la suma de $11.000 millones, para la financiación de proyectos vinculados a la infraestructura de esa institución. En opinión del Gobierno, la norma objetada vulneraba el artículo 18 de la Ley 179 de 1994, según el cual los gastos autorizados por leyes preexistentes solo podían ser incluidos en el Presupuesto General de la Nación si existe disponibilidad de recursos y si corresponden a las prioridades del Gobierno nacional expresadas en el Plan Nacional de Inversiones. La Sala encontró que esta objeción era infundada porque las «leyes que decretan gasto público -de funcionamiento o de inversión- no se encuentran constitucionalmente atadas a la iniciativa gubernamental y, por lo tanto, no resulta legítimo restringir la facultad del Congreso y de sus miembros, de proponer proyectos sobre las referidas materias, con la obvia salvedad de que la iniciativa de su inclusión en el proyecto de presupuesto corresponde exclusiva y discrecionalmente al Gobierno».

[47] En esta providencia, la Corte analizó las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 22 de 1998 Senado – 242 de 1999 Cámara, «Mediante la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los 250 años de fundación del municipio de Chimichagua, Departamento del Cesar y se ordena la realización de obras de infraestructura e interés social». El Gobierno nacional se opuso a este proyecto bajo el argumento de que el Congreso no podía imponerle la obligación de apoyar financieramente proyectos de inversión que son de competencia de los municipios. La Sala encontró fundada la objeción referente al desconocimiento de la iniciativa gubernamental en materia presupuestal, en la medida en que el proyecto de ley conllevaba una obligación destinada al Gobierno para incluir dichos gastos en el presupuesto nacional.

[48] En la Sentencia C-685 de 1996, la Sala Plena de la Corte Constitucional anotó: «El principio de legalidad del gasto constituye uno de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales. Según tal principio, corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana de gobierno (CP art. 1)».

[49] Ocasión en la que la Corte estudió las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 211 de 2001 Senado – 142 de 2001 Cámara, «Por el cual se autorizan obras de infraestructura de interés social en el municipio de Sevilla, departamento del Valle del Cauca, con motivo del centenario de su fundación». Al adelantar el estudio del proyecto, la Sala no encontró fundada la objeción presidencial relativa a la extralimitación del Congreso en sus facultades en materia de gasto público. Lo anterior, al constatar que las normas objetadas se limitaban a autorizar al Gobierno para incluir un gasto, pero de ninguna manera establecían la obligación de realizarlo, lo cual respetaba la reserva de la iniciativa del Ejecutivo en materia presupuestal.

[50] En la sentencia citada esta Corporación estudió las objeciones presidenciales al Proyecto de ley 144 de 2005 Senado – 194 de 2004 Cámara, «Por medio del cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Andalucía en sus 121 años de haber sido creado jurídicamente como entidad territorial del Departamento del Valle del Cauca». En opinión del Gobierno nacional, el artículo 4 del proyecto de ley era inconstitucional, dado que autorizaba la incorporación en el Presupuesto General de la Nación de apropiaciones para el diseño y realización de obras que eran de competencia de la entidad territorial, sin prever un sistema de cofinanciación entre aquella y la Nación. La Corte estimó que la norma objetada se limitaba a facultar al Gobierno para incorporar en el presupuesto nacional un gasto, por lo que concluyó que el Congreso obró dentro de la órbita de sus facultades constitucionales.

[51] Mediante esta sentencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió las objeciones gubernamentales contra el artículo 2 del Proyecto de Ley 120 de 2006 - 163 de 2007 Cámara de «Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná, Departamento de Boyacá». En opinión del Gobierno, la iniciativa no realizaba proyección alguna de los recursos requeridos para financiar la implementación de las obras allí previstas, ni señalaba la fuente alternativa de recursos para los efectos de dicha financiación. La Corte estimó que el proyecto de ley solo autorizaba la realización de un gasto, más no lo ordenaba: «La Corte observa que en el artículo objetado nada hay que permita asimilar sus enunciados a una orden dotada de carácter imperativo y de conformidad con la cual se pretenda privar al Gobierno Nacional de la facultad de decidir si incorpora o no el gasto autorizado dentro del presupuesto, pues, al contrario de lo que sostiene el ejecutivo, en los términos utilizados por el legislador no se avizora presión alguna sobre el gasto público, sino el respeto del ámbito competencial que corresponde al Gobierno, al cual se le reconoce la posibilidad de considerar la incorporación de las partidas presupuestales y de hacerlo de acuerdo con los recursos disponibles y con los lineamientos del marco fiscal de mediado plazo. No se configura, pues, por el aspecto que se acaba de examinar, motivo de inconstitucionalidad que conduzca a la invalidación del artículo objetado».

[52] La Corte conoció las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 253 de 2009 Senado - 374 de 2009 Cámara, «Por la cual se modifica la Ley 75 de 1989 “por la cual la Nación rinde honores a la memoria del doctor L.C.G.S., con ocasión del vigésimo aniversario de su fallecimiento». Este proyecto cambiaba el nombre del aeropuerto de Bogotá a «Aeropuerto Internacional L.C.G.S.. Al respecto, el Gobierno argumentaba que el proyecto vulneraba los artículos 345 y 346 constitucionales, al establecer una orden imperativa para el Ejecutivo de incluir un gasto en el presupuesto de la Nación, pues el cambio de nombre del aeropuerto generaría costosas actualizaciones de las cartas de navegación, la información aeronáutica y de otros instrumentos. Este Tribunal consideró que el proyecto de ley era respetuoso de la competencia del Gobierno nacional para decidir si incorporaba o no en la ley anual del presupuesto el gasto allí autorizado.

[53] Sentencia C-490 de 1994.

[54] Sentencia C-360 de 1994.

[55] En esta providencia la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 2 del Proyecto de Ley 143 de 2012 Senado – 331 de 2013 Cámara, «Por medio de la cual se declara Patrimonio Cultural y Artístico de la Nación al Carnaval de Riosucio, C. y se dictan otras disposiciones», en virtud de las objeciones formuladas por el Gobierno nacional. A juicio del Ejecutivo, la expresión «deberá», contenida en el artículo en comento no le otorgaba una facultad al Gobierno. Por el contrario, lo obligaba a asumir los gastos necesarios para «el fomento, promoción, difusión, protección y financiación del Carnaval de Riosucio». La Corte observó que nada en la disposición objetada indicaba que el Congreso hubiese pretendido darle una orden al Gobierno nacional para la apropiación de recursos en la ley anual del presupuesto.

[56] El artículo 3 del Proyecto dispone: «Autorícese al Gobierno Nacional para efectuar asignaciones presupuestales del orden de cuatrocientos millones de pesos ($400.000.000), a fin de contribuir a la financiación del Carnaval de Riosucio».

[57] Sentencias C-057 de 1993, C-360 de 2004, C-490 de 2004, C-343 de 1995, C-360 de 1996, C-324 de 1997, C-197 de 2001, C-782 de 2001, C-486 de 2002, C-399 de 2003, C-1047 de 2004, C-1113 de 2004, C-500 de 2005, C-729 de 2005, C-874 de 2005, C-072 de 2006, C-856 de 2006, C-929 de 2006, C-502 de 2007, C-315 de 2008, C-616 de 2008, C-731 de 2008, C-1197 de 2008, C-1200 de 2008, C-015A de 2009, C-286 de 2009, C-290 de 2009, C-373 de 2009, C-441 de 2009, C-506 de 2009, C-662 de 2009, C-850 de 2009, C-238 de 2010, C-373 de 2010, C-325 de 2010, C-700 de 2010, C-767 de 2010, y C-866 de 2010.

[58] Sentencias C-583 de 2016, C-154 de 2016 y C-784 de 2014, entre otras.