Auto nº 586/19 de Corte Constitucional, 29 de Octubre de 2019

1. HECHOS RELEVANTES DE LA ACCIÓN DE TUTELA

   1. El 20 de agosto de 2019, la S. Plena profirió la SU-379, mediante la cual se revocó el fallo de tutela de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, del veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete (2017), que confirmó la negación del amparo dispuesto en primera instancia por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado del dieciséis (16) de febrero del mismo año (en adelante, “DSI” o la “decisión de segunda instancia”), en los siguientes términos:

      SEGUNDO. - REVOCAR, por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia de tutela de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, del veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete (2017), que confirmó la negación del amparo dispuesto en primera instancia por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, mediante sentencia del dieciséis (16) de febrero de dos mil diecisiete (2017); y en su lugar, CONCEDER el amparo al derecho fundamental al debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia del accionante Á.E.G..

   2. Dicha sentencia fue el producto de la revisión de los fallos proferidos por el Consejo de Estado en el proceso de tutela que por medio de apoderado, interpuso el señor Á.E.G., contra la Sección Primera del Consejo de Estado[1]. Sobre el particular, es importante resaltar que el titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados presentó acción de tutela en contra de la DSI, en su concepto, al incurrir en (i) un defecto fáctico por la falta de valoración de algunas pruebas, al no enlistarse los testimonios practicados a J.U.E. y M.d.P.T.M.; y (ii) por incumplir con el deber de motivar el fallo, pues en su sentir, “la sentencia carece absolutamente de fundamentación y por ello viola flagrantemente el derecho fundamental al debido proceso del accionante”.

   3. Al dar solución a la cuestión planteada, la S. Plena de la Corte Constitucional concluyó que la acción de tutela presentada resultaba procedente, pues constató que se cumplían los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Así, le correspondió a la S. Plena determinar si incurrió la DSI en el proceso de pérdida de investidura adelantado contra el Señor Á.E.G. (i) en un defecto fáctico al no tener en cuenta los testimonios de J.U.E. y M.d.P.T.M.; y (ii) en una indebida motivación de la sentencia al no tener en cuenta el presunto desconocimiento por parte del entonces concejal de que su familiar en cuarto grado de consanguinidad era el promotor de la renovación urbanística, así como la ausencia de valoración del “interés directo” que ello podría reportarle al accionante.

   4. Señaló la Corte que, siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, la pérdida de investidura como juicio sancionatorio: (i) busca proteger el interés general frente a los intereses privados, personales o familiares que en un determinado momento puedan tener o defender las personas que ostenten un cargo de elección popular; (ii) en la aplicación del régimen de conflicto de intereses, debe verificarse la existencia de un interés directo por parte de quien participa en las etapas de la aprobación de un proyecto -debate o votación-; y (iii) la valoración que realice el juez sobre el provecho es propio o a favor de un consanguíneo u socio, no debe ser incierto, sino que requiere un nexo causal entre el beneficio y el poder de interferir en la toma de la decisión[2].

   5. En tal sentido, reconoció este Tribunal que si bien es clara la existencia de un factor objetivo, como lo es el vínculo de consanguinidad entre los señores E.G. y U.E. -primos hermanos-, así como la falta de presentación de impedimento en el trámite de aprobación del Acuerdo, es preciso señalar que la propia jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que esto no es suficiente para decretar la pérdida de investidura, pues dado el contenido indeterminado del concepto de ‘conflicto de interés’ es necesario analizar la subjetividad de la conducta que se reprocha. Lo cual, no sucedió en la DSI, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, configurándose así un defecto fáctico.

   6. Lo anterior, como consecuencia de la falta de motivación al pretermitir la valoración de la conducta subjetiva del accionante E.G., y concretamente, cómo esta dio o no lugar a la existencia de un “interés directo”, que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado -juez natural de la acción de pérdida de investidura-, debe hacerse caso a caso con el fin de dotar de contenido un concepto indeterminado como lo es el de ‘conflicto de intereses’. De esta forma, la decisión proferida por el Consejo de Estado deriva de forma errónea el conflicto de interés exclusivamente del criterio objetivo, esto es del parentesco. En este sentido, era necesario para la motivación que el juez contencioso administrativo tuviera en cuenta la necesidad de demostrar la existencia de un “interés directo”, el cual debe ser particular y actual, de carácter moral o económico, en la decisión de uno de los asuntos sometidos a su consideración y debe ser real, no hipotético o aleatorio.

   7. De esta forma, señaló la Corte que en la valoración probatoria del interés directo del accionante debió tenerse en cuenta que el C. Municipal, del cual el accionante hacía parte, se encontraba en ejercicio de la facultad legal conferida en el artículo 64 de la Ley 388 de 1997. Asimismo, del texto del Acuerdo aprobado no se evidencia la existencia de un beneficio o interés directo, puesto que el mismo se limitó a facultar “[a]l Alcalde Municipal de P., como la autoridad competente para establecer las condiciones que autorizan la expropiación por vía administrativa de conformidad con los criterios señalados en el artículo 65 de la ley 388 de 1997, el Plan Parcial de Ciudad Victoria, hoy adoptado mediante Decreto Municipal 1301 de 2002, modificado por los Decretos 721 de 2003 y 720 de 2014 y el Plan Parcial Bulevar Victoria, adoptado mediante el Decreto 628 del 25 de junio de 2010 o las normas que los aclare o modifique”. En este sentido, resaltó la Corte que dicho Acuerdo no establece las condiciones bajo las cuales se debe ejercer dicha actuación de la administración, sino que por el contrario, define la instancia o funcionario competente para tomar una decisión reglada en la ley.

   8. Como consecuencia de lo anterior, verificó este tribunal que la decisión del C. Municipal en la que participó el tutelante no tenía la virtualidad de poner en marcha el Plan Parcial Ciudad Victoria, puesto que para que ello sucediera, debían materializarse actos posteriores, que deben ser ejecutados por autoridades diferentes al C. y cuyo ejercicio está regulado por la ley, tales como (i) la declaratoria de urgencia por parte del alcalde en los términos del artículo 64 de la Ley 388 de 1997; y (ii) que efectivamente se llevara a cabo la expropiación por la vía administrativa, siempre que la administración hubiese optado por este instrumento cuando se declarasen las condiciones de urgencia. Ambos resultados no se siguen, de manera inmediata, de la manifestación de voluntad del concejal al votar favorablemente el proyecto de Acuerdo, por lo que no es dado afirmar que con la actuación del tutelante se haya configurado la existencia del interés directo. En adición a lo anterior, señaló la Corte que de acuerdo con la normatividad aplicable, el Plan Parcial podría llevarse a cabo sin expropiación por la vía administrativa, toda vez que la autoridad facultada para ello podría adquirir los predios de manera voluntaria. Concluyó la Corte que siguiendo la caracterización del “interés directo”, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, podría afirmarse que en el presente caso este resulta hipotético y aleatorio, puesto que la construcción y en términos generales, la implementación de la renovación urbana del Plan Parcial Ciudad Victoria, no deviene automáticamente de la aprobación del Acuerdo.

   9. De todo lo expuesto, la S. Plena de la Corte Constitucional, concluyó que la Sección Primera del Consejo de Estado, al proferir la DSI y confirmar la pérdida de investidura de Á.E.G., incurrió en un defecto fáctico y de forma inescindible en un defecto por indebida motivación al no valorar debidamente el elemento subjetivo en el marco del conflicto de interés por parte del Concejal Á.E.G., en el trámite y aprobación del Acuerdo 1 de 2015, a la luz del constructo jurisprudencial del Consejo de Estado en la materia. En consecuencia, se revocaron las sentencias de tutela que negaron el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y el derecho al acceso a la administración de justicia y, se concedió el amparo judicial de dichos derechos. Asimismo, se dejaron sin efectos las decisiones proferidas en el proceso de pérdida de investidura contra el señor Á.E.G., y se ordenó a la Sección Primera del Consejo de Estado para que, en el marco de sus competencias, en el término de 30 días hábiles, contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiriese una nueva decisión, de conformidad con las consideraciones consignadas en la parte motiva de la SU-379.

2. LA SOLICITUD DE ACLARACIÓN

   10. El 19 de septiembre 2019, fue remitido al despacho del Magistrado sustanciador un escrito en el que la Sección Primera de la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[3], solicita la “aclaración”, pues, según los Magistrados, existe una duda en la orden judicial derivada del hecho que en “La sentencia SU-379 de 20 de agosto de 2019, en su parte motiva y resolutiva contiene conceptos o frases que ofrecen verdadero motivo de duda para los suscritos magistrados de cara al cumplimiento de lo orden impartida…”. Específicamente, sostienen que la orden contenida en el ordinal tercero de la sentencia en mención genera confusión en la medida en que:

       “[…] la Sección Primera del Consejo de Estado se encontraría imposibilitada para darle cumplimiento, en el sentido de proferir una ‘nueva decisión’ en el proceso de desinvestidura identificada con el número único de radicación 660012333000201500177-07 en la medida en que esta sentencia de reemplazo se debe proferir ‘[…] en el marco de sus competencias [entiéndase las competencias constitucionales, legales y reglamentarias del Consejo de Estado] […] y conforme a la normativa aplicable que no faculta al Consejo de Estado para resolver esta clase de procesos en única instancia, sino en segunda instancia como tribunal supremo de apelación”.

   11. Debido a lo anterior la entidad accionada solicita que se aclare el fallo, en el sentido de determinar qué acciones debe seguir esa entidad, con el fin de “determinar si la orden contenida en el ordinal tercero de la parte resolutiva de dicha providencia –en cuanto que se profiera una nueva decisión-, debe ser cumplida de manera directa por la Sección Primer del Consejo de Estado –en única instancia- o, en segunda instancia, “en el marco de sus competencias, con ocasión del recurso de apelación que interpuso la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal el 6 de julio de 2015, en primera instancia, poniendo de presente que esta última decisión se dejó sin efectos en la sentencia unificación proferida por la Corte Constitucional objeto de esta solicitud”.

1. PROCEDENCIA DE LAS SOLICITUDES DE ACLARACIÓN DE LAS SENTENCIAS EMITIDAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL

   12. La Corte Constitucional en repetidas ocasiones ha manifestado que, por regla general, no es procedente la aclaración de sentencias, ya que esa figura, en principio, desconoce la intangibilidad de la cosa juzgada y da lugar a un exceso en el ámbito de competencias de la Corte en los términos del artículo 241 de la Constitución[4].

   13. Sin embargo, excepcionalmente, es posible que esta Corporación acceda a este tipo de solicitudes, siempre y cuando se cumpla con los requisitos previstos en el artículo 285 del Código General del Proceso, que establece:

       “ARTÍCULO 285. ACLARACIÓN. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella.

       En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto. La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia.

       La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración.”

   14. En lo que atañe a la procedencia de la aclaración, específicamente esta Corporación ha determinado que: “(…) se aclara lo que ofrece duda, lo que es ambiguo, lo que es susceptible de ocasionar perplejidad en su intelección y, solamente respecto de la parte resolutiva de los fallos o cuando lo expuesto en la parte motiva influye en aquella. Es decir, mientras esa hipótesis no se encuentre establecida a plenitud, se mantiene incólume la prohibición al juzgador de pronunciarse de nuevo sobre la sentencia ya proferida, pues, se repite, ella es intangible para el juez que la hubiere dictado, a quien le está vedado revocarla o reformarla, aún a pretexto de aclararla”[5].

   15. De lo anterior se desprende que la Corte Constitucional puede conocer de una solicitud de aclaración cuando, primero, verse sobre la parte resolutiva de la sentencia o sobre la parte motiva siempre y cuando influya de forma directa en la decisión[6], de manera que únicamente se aclara lo que ofrece una duda objetiva y razonable y, segundo, cuando el solicitante la presente, teniendo legitimación en la causa, dentro del término de ejecutoria de la providencia[7].

   16. De otra parte, la Corte Constitucional ha reiterado que, de acuerdo al Artículo 241 Constitucional, es un cuerpo jurisdiccional y no consultivo, en consecuencia, carece de competencia para resolver dudas o interrogatorios que formulen los ciudadanos o para esclarecer el sentido de las sentencias que profiera[8].

2. SOBRE LA SOLICITUD DE ACLARACIÓN PRESENTADA POR LA SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO

   17. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, es claro para esta S. que la petición presentada por los Magistrados de la Sección Primera del Consejo de Estado está dentro del término de ejecutoria[9] y esa entidad está legitimada por activa. Ahora bien, como quiera que se encuentran satisfechos los presupuestos generales para la procedencia de la solicitud, la S. reitera que, como se indicó en la parte considerativa de esta providencia, la aclaración de una sentencia procede cuando algún concepto o frase genere verdadero motivo de duda. En este sentido, debe reiterarse lo señalado por esta Corte, en el sentido que la Corte Constitucional es un órgano jurisdiccional y no consultivo; es decir, no cualquier tipo de duda es susceptible de aclaración por parte del juez[10], más aún cuando una lectura sistemática de la decisión permite aclarar la supuesta duda que originó la presente solicitud de aclaración.

   18. En el presente caso, el peticionario solicita que se aclare el resolutivo tercero, por considerar que a raíz de la orden de dictar una sentencia de reemplazo, dejando sin efectos ambas instancias, se impone una duda razonable sobre si se ha convertido el proceso de pérdida de investidura en uno de única instancia, lo que tendría como consecuencia que el Consejo de Estado careciera de competencia para proferir tal sentencia, pues de acuerdo con la ley solo puede proferir sentencias de segunda instancia en tales procesos.

   19. Una vez revisada dicha solicitud, la S. encuentra que en el ordinal tercero de la sentencia SU-379 se incurrió en un error al dejar sin efecto la sentencia proferida en primera instancia, dentro del proceso de pérdida de investidura[11].

   20. En este sentido, a lo largo de la sentencia SU-379, la S. Plena se limitó a determinar si la decisión de segunda instancia proferida en el proceso de pérdida de investidura adelantado contra el S.Á.E.G. incurría: (i) en un defecto fáctico al no tener en cuenta los testimonios de J.U.E. y M.d.P.T.M.; y (ii) en una indebida motivación de la sentencia al no tener en cuenta el presunto desconocimiento por parte del entonces concejal de que su familiar en cuarto grado de consanguinidad era el promotor de la renovación urbanística, así como la ausencia de valoración del “interés directo” que ello podría reportarle al accionante.

   21. Es decir, el juez constitucional se limitó a hacer un control, por demás excepcional, del ejercicio del poder judicial, en sede de revisión, al emitir una sentencia, cotejando los posibles derechos constitucionales que se alegaron vulnerados, a la luz del sentido y alcance que se les ha dado a tales derechos tanto por parte de la jurisprudencia del Consejo de Estado, como de la Corte Constitucional. Fue así, como determinó que “[l]a Sección Primera del Consejo de Estado, al proferir la sentencia de 2 de junio de 2016 y confirmar la pérdida de investidura de Á.E.G., incurrió en un defecto fáctico y de forma inescindible en un defecto por indebida motivación al no valorar debidamente el elemento subjetivo en el marco del conflicto de interés por parte del Concejal Á.E.G., en el trámite y aprobación del Acuerdo 1 de 2015, a la luz del constructo jurisprudencial del Consejo de Estado en la materia” (subrayado fuera de texto original).

   22. Ahora bien, una lectura integral de la providencia cuestionada demuestra que los argumentos desarrollados en los que se basa el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia SU-379, están dirigidos a explicar a la Sección Primera del Consejo de Estado que al proferir la decisión de segunda instancia, se verificó la existencia de una violación del derecho constitucional al debido proceso, por lo cual le ordena proferir una sentencia que reemplace aquella que fue dejada sin efectos, en los términos de la sentencia SU-379, la cual, se limita a reiterar la pacífica jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, relacionada con la valoración de la causal “conflicto de interés” en el marco de procesos de pérdida de investidura. Por consiguiente, tal orden no se basa en una reforma al procedimiento aplicable sobre pérdida de investidura, pues es claro que escapa al alcance de las competencias constitucionales que esta Corte ejerce en los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Carta Política.

   23. No obstante lo anterior, resulta prudente que se proceda a hacer la aclaración pues, la aclaración solicitada se corresponde directamente con el sentido de la decisión, ya que con la misma no se modificó el procedimiento aplicable sobre pérdida de investidura, pues es claro que escapa al alcance de las competencias constitucionales que esta Corte ejerce en los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Carta Política, y permite garantizar la efectividad del amparo al derecho fundamental[12] concedido en el resolutivo segundo de la sentencia SU-379. Con fundamento en lo anterior, se aclarará la sentencia mencionada para dejar sin efectos únicamente la decisión proferida dentro del proceso de pérdida de investidura contra el señor Á.E.G., en segunda instancia, por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 2 de junio de 2016, dejando en lo demás inalterada la sentencia SU-379. De cualquier forma, esta Corporación reitera a la Sección Primera del Consejo de Estado que el plazo de 30 días hábiles para dar cumplimiento a la orden tercera, se debe regir por lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 302 del Código General del Proceso[13].

   24. Por lo demás, cabe resaltar que la orden relacionada con que la Sección Primera del Consejo de Estado, en segunda instancia, profiera una sentencia de reemplazo se deriva de la posibilidad que tiene el juez constitucional, dentro de su independencia y autonomía, de tomar aquellas decisiones que mejor satisfagan el derecho fundamental vulnerado. Adicionalmente, en materia de tutela contra providencias judiciales, no es ajeno a la jurisprudencia constitucional, el ordenar al juez que emitió la sentencia que se deja sin efectos, solicitar que dicte una que la reemplace, teniendo en cuenta las consideraciones del fallo. En este sentido, ha señalado la jurisprudencia constitucional que cuando los jueces ordinarios desconocen el precedente constitucional, pueden darse dos hipótesis “(i) La primera hipótesis se presenta cuando en el proceso ordinario o ante la jurisdicción contencioso administrativa uno de los fallos de instancia ha sido conforme a la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional. En tal caso, el juez de tutela debe dejar sin efecto la sentencia contraria al precedente y, en su lugar, confirmar el fallo de instancia que se ajusta a la jurisprudencia constitucional y (ii) “La segunda hipótesis se presenta cuando no es posible dejar en firme ninguna decisión de instancia porque todas van en contravía de la jurisprudencia constitucional. En tal caso corresponderá al juez de tutela dejar sin efecto el fallo de última instancia y ordenar que se dicte uno nuevo ajustado al precedente constitucional”[14] (negrillas fuera de texto original). Así, una vez aclarado el error en que incurrió esta Corporación, se hace palmario que la orden proferida en nada modifica el proceso legal de pérdida de investidura, y en su lugar profiere una orden que no es novedosa a la jurisprudencia constitucional, y que se enmarca dentro de las competencias que poseen jueces de la República al fungir como jueces de tutela.

   En mérito de lo expuesto, la S. Plena de la Corte Constitucional,

Primero.- ACLARAR la orden proferida en el resolutivo tercero de la sentencia SU-379 de 2019, la cual en adelante se leerá así: “TERCERO. - DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida dentro del proceso de pérdida de investidura contra el señor Á.E.G., en segunda instancia, por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 2 de junio de 2016. En su lugar, ORDENAR a la Sección Primera del Consejo de Estado para que, en el marco de sus competencias, en el término de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión, de conformidad con las consideraciones consignadas en la parte motiva de esta providencia”.

Segundo.- Contra esta providencia no procede ningún recurso.

N., comuníquese y cúmplase.

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Presidenta

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

Ausente con excusa

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Específicamente por considerar que en las sentencias proferidas dentro del proceso de pérdida de investidura contra el señor Á.E.G., en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 6 de julio de 2015 y, en segunda instancia, por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 2 de junio de 2016, se habían vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

[2] Sentencia del 5 de febrero de 2009, radicado 05001-23-31-000-2008-00937-01(PI), Sección Primera del Consejo de Estado. Posición reiterada por nota de relatoría de la mencionada sentencia, en las siguientes providencias: de 31 de agosto de 2006 (Expediente 2006-00033); de 23 de noviembre de 2006 (Expediente 2006-00035) y de 30 de noviembre de 2006 (Expediente 2006-00031).

[3] Suscrito por los Magistrados O.G.L.(., N.M.P.G., H.S.S. y R.A.S.V..

[4] Mediante sentencia C-113 de 1993, esta Corporación declaró inexequible el inciso tercero del Artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 que contemplaba la posibilidad de solicitar la aclaración de las sentencias dictadas por la Corte Constitucional.

[5] Corte Constitucional, auto 344 de 2014.

[6] I..

[7] Corte Constitucional, auto 276 de 2011. Al respecto ver también autos 147 de 2004, 001 de 2005, entre otros.

[8] Corte Constitucional, autos 026 de 2003, 276 de 2011 y sentencia C-113 de 1993.

[9] La sentencia SU-379 de 2019 fue notificada a los Magistrados que presentaron la Solicitud de Aclaración, el día 13 de septiembre de 2019. La mencionada solicitud se presentó el 18 de septiembre de 2019, por lo cual, es claro que la misma fue presentada dentro del término de ejecutoria de la sentencia, esto es, en el plazo de tres días siguientes a su notificación. Folio 2 del escrito de aclaración.

[10] Corte Constitucional, auto 187 de 2018.

[11] Corte Constitucional, auto 167 de 2012, auto 205 de 2012, auto 550 de 2015.

[12] Corte Constitucional, auto 197 de 2012, auto 355 de 2016.

[13] “No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud”. Por lo cual, dicho plazo empezará a contarse a partir de la fecha de ejecutoria del presente Auto.

[14] Corte Constitucional, sentencia SU-917 de 2010.