Auto nº 035/20 de Corte Constitucional, 5 de Febrero de 2020

1. El ciudadano J.V.A. presentó, el veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecinueve (2019), demanda de inconstitucionalidad[1] contra el artículo 83 del Decreto Ley 020 de 2014.

   El texto del artículo 83, es el siguiente:

   “El F. General de la Nación y los Directores de las entidades adscritas a la F.ía, adoptarán el instrumento para la evaluación de los servidores de libre nombramiento y remoción y de los vinculados en provisionalidad, teniendo en cuenta parámetros objetivos, cualitativos y cuantitativos previamente señalados por el jefe del organismo respectivo y concertados entre evaluador y evaluado que den cuenta de los aportes del servidor al cumplimiento de metas y objetivos institucionales conforme al plan anual de gestión adoptado para cada una de las dependencias.

   En el instrumento se deberán definir los períodos de calificación, las escalas de valoración con su respectiva interpretación, los puntajes mínimo satisfactorio y el que indique el nivel de excelencia, para efectos de incentivos, los criterios de desempate para el otorgamiento de incentivos y el procedimiento de comunicación y notificación de la calificación.

   Contra la evaluación del desempeño de los servidores de libre nombramiento y remoción y en provisionalidad, procederá el recurso de reposición ante el responsable de evaluar y el de apelación ante el Director de Apoyo a la Gestión de la F.ía General de la Nación o ante el S. General en el caso de las entidades adscritas.

   La evaluación del desempeño de los empleados provisionales en ningún caso genera derechos de carrera y la de los empleados de libre nombramiento y remoción no origina el cambio de naturaleza del empleo”[2].

2. El accionante solicitó que se declare la inexequibilidad del artículo antes acusado, por la presunta vulneración de los artículos 1, 2, 4, 13, 40 numeral 7º, 53, 123 inciso 2, 125 y 209 de la Constitución Política.

3. Refirió que la Constitución Política consagra un modelo integral para el ingreso a los cargos de carrera o provisión definitiva, mediante el concurso público de méritos, así como la calificación en el desempeño del empleo, el cual únicamente aplica a los empleados de carrera. Por lo tanto, considera que ese sistema no se dirige a los empleados de libre nombramiento y remoción, ni a los nombramientos en provisionalidad, de modo que la norma demandada afecta los derechos constitucionales, cuando pretende asimilar el trato de la regla general del sistema de carrera, a los empleos de libre nombramiento y remoción y a los provisionales.

4. La demanda de inconstitucionalidad fue radicada bajo el consecutivo D-13610, asignada por reparto de Sala Plena del cinco (05) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) al Magistrado L.G.G.P..

5. El Magistrado sustanciador, mediante auto del trece (13) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), inadmitió la demanda y, le concedió al accionante un término de tres días, para que procediera a corregir los defectos anunciados y replanteara en su totalidad la demanda. Advirtió que “es la cuarta demanda que presenta el actor contra la misma norma[3]” puesto que en varias ocasiones han sido inadmitidas y rechazadas las demandas que el accionante ha presentado con el mismo objeto. La argumentación del actor, fue analizada en múltiples oportunidades y en cada una de ellas se puso de presente las deficiencias que a juicio del Magistrado sustanciador existían. Manifestó que la demanda no satisfizo las condiciones mínimas de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

6. El accionante presentó el trece (13) de enero de dos mil veinte (2020) escrito con corrección de la demanda[4].

7. La Secretaría General de la Corte Constitucional, a través de oficio del 15 de enero de 2020 explicó, de manera detallada el trámite que se surtió respecto del mencionado proceso[5].

8. El Magistrado sustanciador, L.G.G.P., mediante auto del dieciséis (16) de enero de dos mil veinte (2020)[6], decidió “RECHAZAR la demanda radicada con el número D-13610 presentada por el ciudadano J.A.V. contra el artículo 83 del Decreto Ley 20 de 2014”[7].

9. Dentro de los argumentos que expuso el auto de rechazo, señaló que las “modificaciones introducidas a la demanda y las reflexiones antes dichas no son suficientes para superar las falencias de la demanda”. Explicó que con anterioridad, se le indicó al actor la necesidad de replantear totalmente la demanda para tomar como punto de partida una lectura objetiva de la misma, de modo que logre plantear una incompatibilidad con la Constitución Política, al punto que pueda generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma demandada. A pesar de esta indicación, considera el auto de rechazo, que el actor mantiene su escrito de corrección la misma base argumental, al “considerar que los servidores públicos diferentes a los de carrera administrativa no son sujetos de evaluación de mérito; plantea los mismos cargos contra las mismas normas; y no ofrece ningún replanteamiento que tome como punto de partida una lectura objetiva de la norma demandada. El actor persiste en confundir la medición del desempeño con la medición del mérito, que asume exclusivamente en el contexto del régimen de carrera. Incluso llega a considerar que la integración de la unidad normativa indicada en el auto inadmisorio, es a su juicio improcedente”[8].

10. La Secretaría General de la Corte Constitucional recibió el recurso de súplica el veintiuno (21) de enero de dos mil veinte (2020), contra el rechazo de la demanda de la referencia, y procedió a remitirlo al despacho del presente Magistrado Ponente.

11. El recurso remitido pretende que se admita y se estudie de fondo la demanda de inconstitucionalidad. Indicó que, de forma oportuna, dio cumplimiento a lo dispuesto en el auto inadmisorio y que la razón de ser de la demanda, consiste en que los empleados públicos en provisionalidad no son sujetos de evaluación de mérito. Por ello considera que no es dable atribuirle a su demanda, una confusión entre la medición del desempeño, con la medición del mérito, dado que no existe. Manifestó que tanto la demanda como la corrección, son coherentes respecto de la norma demandada y en cuanto a la argumentación jurídica. Finalmente señaló que en varias demandas y correcciones ha tratado de ir respondiendo cada uno de los reparos que efectúan, pero consideró que “en el fondo subyace es el prejuicio de estimar que sí se ajusta a la Carta Constitucional la Evaluación del desempeño de los empleados en Provisionalidad”[9].

12. Esta Corte es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del reglamento interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 2 de 2015).

13. El artículo 6 ° del Decreto 2067 de 1991, por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional, prevé que, contra el auto de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad, procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional. En consecuencia, es competente para resolver el recurso interpuesto contra el auto del dieciséis (16) de enero de 2020, proferido por el Magistrado L.G.G.P..

14. En este sentido, ha reiterado la jurisprudencia de esta Corte que el recurso de súplica es un mecanismo que atribuye a los demandantes de la acción pública de inconstitucionalidad, una oportunidad para controvertir la decisión de rechazo, cuando consideran que la misma es equivocada, incurrió en un yerro, olvido u arbitrariedad. En virtud del principio dispositivo, para que el recurso de súplica pueda ser examinado de fondo, es imperativo que la parte demandante asuma la carga mínima de argumentación de precisar los aspectos del auto de rechazo que considera debatibles. La exposición debe responder a estándares mínimos de coherencia, consistencia y claridad:

    “Esta exigencia se justifica en el hecho de que el objetivo primordial de este recurso es controvertir lo expuesto por el Magistrado Sustanciador en el auto de rechazo de la demanda, por lo cual la argumentación debe estar orientada a atacar las motivaciones expresadas en el auto y no a corregir o modificar la demanda interpuesta originariamente.”[10]

    “Como quiera que el objetivo primordial de este recurso es controvertir lo expuesto por el Magistrado Sustanciador en el auto de rechazo de la demanda, la argumentación debe estar orientada a atacar las motivaciones expresadas en el auto y no a corregir o modificar la demanda interpuesta originariamente”[11].

15. En este sentido, como ha señalado esta corporación en sus providencias[12], se debe hacer una distinción entre la etapa procesal de admisión de la acción de inconstitucionalidad, cuya finalidad es determinar si la acción cumple con los requisitos formales y materiales de procedencia establecidos por el ordenamiento jurídico, y la etapa procesal que activa el recurso de súplica, en la cual, se le brinda al demandante un mecanismo para controvertir los fundamentos jurídicos y la estructura argumentativa expuesta por el Magistrado sustanciador, al rechazar la demanda.

16. Por lo tanto, el recurso de súplica es una oportunidad procesal destinada a que el demandante controvierta, bien por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. En consecuencia, el carácter excepcional y estricto de este recurso, impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corrijan los yerros cometidos en la demanda o adicionen nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el Magistrado sustanciador[13].

17. De acuerdo con el expediente y al revisar el recurso de súplica, se advierte que el accionante expuso motivos mínimos de inconformidad frente al auto de rechazo de la demanda. Consideró que el escrito ofrece una lectura objetiva de la norma demandada, así como una argumentación que determina por qué resulta incompatible con la Constitución Política. Reafirmó que la razón de ser de la demanda, consiste en que los empleados públicos en provisionalidad no son sujetos de evaluación de mérito. Refirió una diferencia de interpretación con el auto de rechazo, cuando le atribuye una confusión entre la medición del desempeño, con la medición del mérito, la cual considera que no existe. Manifestó que tanto la demanda, como la corrección, son coherentes respecto de la norma demandada y en cuanto a la argumentación jurídica expuesta la que, a su juicio, es suficiente para que la Corte examine la constitucionalidad de la norma cuestionada.

18. Frente a la argumentación expuesta por el recurrente y en atención a las consideraciones del auto recurrido, considera la Sala Plena de la Corte Constitucional que no existen los yerros imputados al rechazo de la demanda de la referencia y, por lo tanto, este deberá confirmarse, como se explica a continuación:

19. El auto inadmisorio emitido el trece (13) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) expuso de manera clara y concreta los puntos que debían ser corregidos a fin de cumplir con las cargas mínimas establecidas para la admisión de la demanda[14]; tanto es así, que de forma detallada explicó el contenido de las anteriores decisiones y las falencias que debían ser subsanadas. No obstante, el actor mantuvo la estructura y el razonamiento del escrito inicialmente presentado, conservando los defectos argumentativos puestos de presente.

20. El Magistrado sustanciador, por medio del auto del dieciséis (16) de enero de dos mil veinte (2020), rechazó la demanda de la referencia, al encontrar que “Las modificaciones introducidas a la demanda y las reflexiones antes dichas no son suficientes para superar las falencias de la demanda. En efecto en el proveído en comento se indicó al actor que la demanda debe replantearse en su totalidad, para tomar como punto de partida una lectura objetiva de la norma demandada y, sobre esta base argumentar de qué modo ésta resulta incompatible con la Carta, al punto de generar siquiera una duda mínima sobre su constitucionalidad. A pesar de esta indicación el actor mantiene en su escrito de corrección la misma base argumental: considerar que los servidores públicos diferentes a los de carrera administrativa no son sujetos de evaluación de mérito; plantea los mismos cargos contra las misma normas; y no ofrece ningún replanteamiento, que tome como punto de partida una lectura objetiva de la norma demandada. El actor persiste en confundir la medición del desempeño con la medición del mérito que asume exclusivamente en el contexto del régimen de carrera. Incluso llega a considerar que la integración de la unida normativa indicada en el auto inadmisorio es, a su juicio improcedente”[15].

21. En esa medida, se encuentra que aunque el escrito es extenso, no mantiene un hilo conductor que contribuya a la claridad del cuestionamiento e insiste en afirmar que “los empleados públicos en provisionalidad no son sujetos de evaluación de mérito”, sin explicar suficientemente cómo esta afirmación resulta de normas, principios u otros contenidos constitucionales, que impliquen que el Legislador ordinario u extraordinario, carezca de facultad para imponer la evaluación de desempeño, la que de ordinario se predica de quienes se encuentran en el sistema de carrera, a los servidores públicos en provisionalidad o de libre nombramiento y remoción. Adicionalmente, carece de certeza al efectuar una interpretación subjetiva que presupone que son equiparables los empleados de carrera, con los designados en provisionalidad. Igualmente, la demanda no especifica una posible contradicción entre normas constitucionales y las normas legales cuestionadas, porque no evidencia, de manera concreta, de qué contenido constitucional se prohíbe la evaluación de desempeño de servidores públicos no inscritos en el sistema de carrera. Aunque el accionante acude a referencias jurisprudenciales que señalan la evaluación como un elemento de la carrera, este argumento es impertinente en la demostración de la inconstitucionalidad de normas legales. En razón de todo lo anterior, el accionante propone un problema que es insuficiente para generar, al menos, una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma. Al respecto, precisa la Sala Plena de la Corte Constitucional que las inadmisiones y rechazos de las demandas de inconstitucionalidad no obedecen a prejuicios en cuanto a la exequibilidad de la norma, sino responden a constatar que el escrito ciudadano no despierta mínimamente dudas respecto de la compatibilidad de la norma con la Constitución. Lo anterior se explica por el carácter limitado de las competencias de este tribunal, que se materializan en la regla de la justicia rogada según la cual, es el accionante y no la Corte, quien debe proponer cómo se estaría desconociendo la norma suprema.

22. De modo que, la demanda no logra identificar de qué manera la norma demandada afecta algún contenido constitucional, puesto que no basta con efectuar una afirmación genérica relativa a una supuesta vulneración resultante de calificar a quienes ostentan cargos en provisionalidad, para configurar un cargo de constitucionalidad. La demanda no expone en qué forma evaluar el desempeño de empleados libre nombramiento y remoción y en provisionalidad, desconoce un cierto mandato constitucional. Adicionalmente, no logra exponer cuál es el precepto constitucional que impide que el legislador regule la forma de evaluar el desempeño de los funcionarios en provisionalidad o de libre nombramiento y remoción.

23. En la sentencia C-1052 de 2001, esta corporación precisó que las razones en que se basa la acusación deben ser claras, pertinentes, suficientes y específicas. Se trata de una carga mínima que debe cumplir el accionante al momento de formular una acusación de inconstitucionalidad en el concepto de la violación, a pesar de la naturaleza pública e informal que caracteriza la acción pública de inconstitucionalidad.

24. Por su parte, la sentencia C-202 de 2019 precisó el fundamento constitucional de cada una de las características argumentativas que debe reunir el concepto de la violación: “La claridad de la argumentación se fundamenta en que es necesario que la acusación provenga del raciocinio del ciudadano, titular de la facultad de activar el control de constitucionalidad y no sea deducida libremente por este tribunal. Por esta razón, la demanda debe ser inteligible y construida a través de un mismo hilo argumental, que no se contradiga entre sí y permita entender de qué manera la norma demandada sería contraria a la Constitución. La certeza implica que el accionante cuestione una norma real o existente, cuyo alcance puesto de presente, se desprenda lógicamente de su tenor literal. Por lo tanto, las interpretaciones subjetivas de la norma demandada, dadas por el accionante, que no surjan de la misma, no permiten el control de constitucionalidad. La exigencia de certeza de la acusación se deriva de la competencia de este tribunal, para juzgar la constitucionalidad de normas con fuerza y rango de ley (numerales 4 y 5 del artículo 241 de la Constitución). La especificidad implica que la acusación no sea genérica o vaga, sino que, de manera concreta explique cómo la norma demandada vulnera o desconoce determinado contenido constitucional[1]. Se trata del elemento argumental de la demanda que busca que sea el accionante quien formule la acusación de inconstitucionalidad, tal como lo exige la Constitución, al disponer que este tribunal debe “Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos” (numerales 4 y 5 del artículo 241 de la Constitución). Sin especificar la manera como se estaría desconociendo la Constitución, no existe, en sentido estricto, una demanda de inconstitucionalidad, sino una remisión para control. Es en la exigencia de especificidad, donde la jurisprudencia varía las exigencias, dependiendo de la acusación de inconstitucionalidad formulada, por ejemplo, cargos por desconocimiento del principio de igualdad o por una posible omisión legislativa relativa. Los argumentos utilizados deben ser pertinentes, teniendo en cuenta que la función confiada a la Corte Constitucional consiste en “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, razón por la que únicamente son admisibles argumentos de constitucionalidad. Escapan a la competencia de este tribunal las razones de mera oportunidad, conveniencia o mérito de la norma, así como los argumentos de rango infraconstitucional, tales como la ilegalidad de la ley (antinomias) o extraídos de la doctrina, pero sin asidero constitucional. Finalmente, la demanda debe ser persuasiva, por lo que el análisis conjunto del escrito debe ser suficiente para generar, al menos, una duda mínima en cuanto a la constitucionalidad de la norma atacada”[16].

25. Así las cosas, considera la Sala Plena que acertó el Magistrado sustanciador en el rechazo de la demanda, dado que carece de certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia y el escrito de súplica no logró desvirtuar las razones que se presentaron al rechazar la demanda de inconstitucionalidad de la referencia y que fueron consignadas en el auto del dieciséis (16) de enero de dos mil veinte (2020), de modo que, se confirmará la mencionada providencia.

26. La Sala Plena reitera que con las decisiones de inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad, no se persigue impedir el ejercicio del derecho de acción. Por el contrario, lo que se pretende es garantizar el debido proceso constitucional, para que los ciudadanos participen adecuadamente en el debate entendiendo el problema jurídico, al tiempo que se protegen las expectativas de que se profiera una decisión de fondo en los asuntos que se presentan ante la Corte Constitucional, en lugar de un fallo inhibitorio.

27. Finalmente, se recuerda que estas decisiones no hacen tránsito a cosa juzgada, de manera que el recurrente, bien podría reformular su demanda y volverla a presentar ante esta corporación, pero tomando en cuenta los autos de inadmisión y rechazo, y el cumplimiento de las exigencias establecidas en los artículos 40-6 y 241 de la Constitución Política, en concordancia con los requisitos señalados en el Decreto 2067 de 1991[17] y en la jurisprudencia de este tribunal.

    En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

Primero. CONFIRMAR en todas sus partes el auto del dieciséis (16) de enero de dos mil veinte (2020), proferido por el Magistrado L.G.G.P., que rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano J.V.A., en contra del artículo 83 del Decreto Ley 020 de 2014, con radicado D-13610, por las razones anteriormente señaladas.

Segundo.-COMUNICAR, a través de la Secretaría General de la Corte, el contenido de esta decisión a la parte demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

Tercero.- ARCHIVAR el expediente.

-Impedimento aceptado-

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Presidenta

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

-Ausente con excusa-

D.F.R.

Magistrada

(No participa)

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

-Impedimento aceptado-

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Folios 1 a 35.

[2] Folio 1.

[3] Se tiene noticia de los expedientes D-13034, D-13130 y D-13328.

[4] Folios 53 a 78.

[5] Folio 79.

[6] Folios 80 y 81.

[7] Auto notificado por estado número 006 del 20 de enero de 2020.

[8] Auto de rechazo del 16 de enero de 2020.

[9] Folio 83.

[10] Corte Constitucional, auto 121/10.

[11] Corte Constitucional, auto 044/04.

[12] Corte Constitucional, auto 027/09.

[13] Corte Constitucional, autos 024/97, 061/03, 129/05 y 164/06.

[14] Requisitos establecidos en la sentencia C-1052/01.

[15] Folio 80.

[16] Corte Constitucional, sentencia C-202/19.

[17] Corte Constitucional, auto 006/19.