Auto nº 065/20 de Corte Constitucional, 25 de Febrero de 2020

1. Que respecto del expediente T-7.616.782, se tiene que el 8 de abril de 2002, L.C.O.I., en ejercicio de sus funciones como F. General de la Nación[3], por medio de las Resoluciones 0-0607 y 0-0890 de 2002, declaró insubsistente a J.E.A.S., funcionario de la entidad que había sido suspendido de su cargo por encontrarse bajo detención domiciliaria[4], sin derecho a la libertad provisional, debido a una investigación seguida en su contra por la presunta autoría en delitos contra la administración, concierto para delinquir y cohecho por dar u ofrecer[5].

2. Que el 24 de septiembre de 2002, el señor A.S. instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación -Rama Judicial y la F.ía General de la Nación-, esta última representada por L.C.O.I., en la que solicitó que se decretase la nulidad de las resoluciones que habían declarado su insubsistencia, ordenar su reintegro y pagar los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde que fue separado del cargo hasta el momento de su reintegro.

3. Que mediante sentencia del 7 de octubre de 2010, el Tribunal Administrativo del Quindío declaró la nulidad de las Resoluciones 0-0607 y 0-0890 de 2002 y, en consecuencia, ordenó el reintegro del demandante[6]. La F.ía General de la Nación optó por celebrar un acuerdo conciliatorio de pago[7] que fue aceptado por el demandante y aprobado por el Tribunal mediante providencia del 25 de marzo de 2011[8]. Por tal motivo, la F.ía ordenó el reconocimiento y pago de la suma de trescientos dieciocho millones ochocientos treinta y nueve mil ochocientos veintiún pesos $318.839.821 a J.E.A.S., a través de la Resolución 0721 del 20 de diciembre de 2011[9].

4. Que el 29 de julio de 2013, la F.ía General de la Nación inició acción de repetición contra L.C.O.I., con el fin de reclamar lo pagado al señor A.S.. La Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, en sentencia de única instancia del 13 de noviembre de 2018[10], declaró a L.C.O.I. responsable, a título de dolo, por expedir, con desviación de poder, las Resoluciones 0-0607 y 0-0890 de 2002, a través de las cuales se declaró insubsistente al señor A.S., y lo condenó a pagar a la entidad la suma de $156.641.784 millones de pesos, dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia[11].

5. Que, contra esta decisión y por intermedio de apoderado judicial, L.C.O.I. interpuso acción de tutela, habida cuenta de la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, y bajo la consideración de que la mentada providencia incurrió en defectos fácticos y sustanciales[12]. Concretamente, el actor pidió dejar sin efectos la sentencia proferida por el Consejo de Estado y que, en su lugar, se expida un nuevo fallo. Igualmente, como medida provisional, solicitó que se ordene la suspensión de la orden de pago con relación a la subrogación de la obligación de la F.ía General de la Nación, dictada en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia, mientras concluye el trámite tutelar. Lo anterior, teniendo en cuenta los efectos confiscatorios de dicha providencia, ya que representan una amenaza de daño irreparable que amerita la adopción de medidas de carácter urgente[13].

6. Que, mediante sentencia del 30 de mayo de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidió amparar los derechos al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia de L.C.O.I.. Al efecto, la Sala encontró que la sentencia objeto de tutela incurrió en los defectos sustantivo, procedimental e indebida aplicación del precedente, por lo que, en consecuencia, dejó sin valor ni efecto la providencia del 13 de noviembre de 2018 y, al mismo tiempo, ordenó al Consejo de Estado reemplazar su decisión conforme con las consideraciones allí expuestas.

7. Que la Consejera de Estado M.N.V.R., en calidad de ponente de la sentencia cuestionada, impugnó el fallo de tutela. La Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, le dio la razón y procedió a revocar el fallo de primera instancia por considerar improcedente la solicitud de amparo.

8. Que el 26 de septiembre de 2019, el apoderado del accionante dirigió escrito de solicitud de selección para revisión del caso por parte de la Corte Constitucional. En auto del 18 de octubre de 2019, la Sala de Selección de Tutelas Número Diez seleccionó para revisión el expediente T-7.616.782 y lo repartió al Magistrado Ponente[14].

9. Que, por otra parte, respecto del expediente T-7.629.189, se tiene que la E.S.E. Hospital Regional de Duitama, Boyacá, en ejercicio del medio de control de repetición, demandó a L.M.P.R., quien fuera gerente de dicho hospital, con el fin de que se la condenara a reintegrar $714.276.727 millones de pesos. La entidad tuvo que pagar esa suma de dinero a N.H.G.C. en cumplimiento de una sentencia judicial que decretó la nulidad de la Resolución No. 023 de 20 de enero de 2006, a través de la cual se declaró la insubsistencia de su nombramiento como subgerente administrativo de la ESE, y ordenó su reintegro y el pago de salarios y prestaciones sociales desde la desvinculación[15].

10. Que mediante sentencia del 28 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró responsable a la señora P.R. por haber obrado con culpa grave al expedir la resolución de insubsistencia del señor G.C. y, por lo mismo, la condenó a pagar la suma de dinero antes referida junto con los intereses moratorios[16]. El Tribunal encontró demostrado que la insubsistencia se produjo dentro del término de cuatro meses anteriores a las elecciones del Congreso de la República, actuación que estaba prohibida por el artículo 38 de la Ley 996 de 2005.

11. Que la señora P.R., por medio de apoderado judicial, apeló el fallo de instancia, el cual fue confirmado por la Subsección A, de la Sección Tercera, del Consejo de Estado, en sentencia del 3 de enero de 2019. La recurrente solicitó aclaración del fallo pero esta le fue negada.

12. Que la señora P.R., a través de su abogado, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Consejo de Estado para que se revoquen las sentencias dictadas dentro del proceso de repetición seguido en su contra por haber incurrido en los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, presuntamente vulnerados por dichas autoridades judiciales. Como medida provisional solicitó la suspensión de las sentencias de primera y segunda instancia proferidas dentro del proceso de repetición.

13. Que, mediante sentencia del 6 de junio de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo solicitado al considerar que, pese a cumplirse con requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, no se configuraron los defectos específicos alegados.

14. Que, ante la impugnación presentada por la accionante, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de agosto de 2019, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional.

15. Que el 7 de octubre de 2019, el apoderado de la accionante dirigió escrito de solicitud de selección para revisión del caso por parte de la Corte Constitucional. En auto del 30 de octubre de 2019, la Sala de Selección de Tutelas Número Diez seleccionó para revisión el expediente T-7.629.189 y lo acumuló al expediente T-7.616.782, igualmente asignado al Magistrado Sustanciador.

16. Que el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991[17] faculta a los jueces de tutela para decretar medidas provisionales, a solicitud de parte o de oficio, con el fin de “ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante”. Este Tribunal ha considerado que dichas medidas “constituyen una herramienta adecuada para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva”, pues aseguran las prerrogativas fundamentales de las partes y el cumplimiento de la futura decisión que se profiera en el proceso[18].

17. Que, en relación con la adopción de medidas provisionales que pueden suspender los efectos de providencias judiciales, la Corte ha estimado que resultan pertinentes cuando se demuestre que la ejecución de estas: (i) agotaría, en todo o en una parte significativa, el objeto de la protección que se solicita en el proceso de tutela[19], o (ii) pueda generar la afectación grave (a) de algún derecho fundamental de las partes[20] o (b) del interés público[21].

18. Que esta Corporación también ha explicado que la suspensión de los efectos de las providencias judiciales es solo una medida excepcional, ya que una determinación en dicho sentido tiene que ser una decisión “razonada, sopesada y proporcionada a la situación planteada”[22]. Y como su nombre lo indica, la medida es provisional mientras se emite el fallo de tutela, lo cual no implica prejuzgamiento alguno, toda vez que su aplicación es independiente de la decisión final y, por ello, el juez al dictar sentencia debe resolver si esta se torna definitiva o si, por el contrario, debe ser revocada.[23]

19. Que una vez efectuado el examen preliminar de la documentación que reposa en los expedientes acumulados, la Sala Tercera de Revisión advierte que, tal como lo manifestaron en su momento los accionantes, el cumplimiento de las órdenes de pago dictadas en los procesos de repetición resueltos en su contra podría llegar a constituir una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad de los accionantes. En efecto, la Sala encuentra que los fundamentos en los que estos sustentan las solicitudes de amparo son suficientes para considerar que es necesario y urgente, a efectos de proteger sus derechos fundamentales, suspender las órdenes de pago proferidas en las sentencias censuradas mientras se surte el trámite de la presente acción de tutela, ya que: (i) la inminencia del perjuicio es real por cuanto se han proferido decisiones definitivas por parte del Consejo de Estado que afectan los derechos de los accionantes; y (ii) lo irremediable del perjuicio también es comprobable teniendo en cuenta los efectos confiscatorios que conlleva el pago de las condenas impuestas en dichas providencias, dada la aparente desproporción de las mismas (($156’641.784 dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia en el primer caso, y ($714’276.027 ajustados al IPC más intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, en el segundo caso) y considerando que, eventualmente, pueden existir otros procesos en curso con similares pretensiones, situación que afectaría grave y ostensiblemente el patrimonio de los accionantes[24].

20. Que, adicionalmente, la Sala observa que, en caso de cumplirse el plazo otorgado para efectuar el pago[25] o de iniciarse los procesos ejecutivos para el cobro de las sumas de dinero decretadas en las sentencias de repetición por parte de la F.ía General de la Nación y la ESE Hospital Regional de Duitama, Boyacá, mientras se desarrolla el presente trámite de revisión, podría ocurrir que las ejecuciones finalicen y que, en caso de accederse a la protección deprecada, la misma resulte inocua.

21. Que, en razón de lo anterior, esta Sala de Revisión considera necesario y urgente, como medida provisional, suspender las órdenes de pago decretadas en contra de los accionantes con ocasión de las sentencias dictadas en los procesos de repetición en las que se declaró su responsabilidad. En concreto, suspenderá los efectos de: i) el numeral SEGUNDO de la sentencia de única instancia del 13 de noviembre de 2018, proferida por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado; y ii) los numerales TERCERO, CUARTO y QUINTO de la sentencia del 28 de septiembre de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá y confirmada por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante sentencia del 3 de enero de 2019.

22. Que, en consecuencia, la Sala Tercera de Revisión

PRIMERO.- Como medida provisional para proteger los derechos invocados por L.C.O.I., en el expediente T-7.616.782, SUSPENDER los efectos del numeral SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia de única instancia del 13 de noviembre de 2018, proferida por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, mientras se surte el trámite de la presente acción de tutela, para que la decisión que le corresponde adoptar a esta Corporación resulte eficaz en caso de resultar favorable a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO.- Con fundamento en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991 y en el interés de garantizar la eficacia de la medida provisional adoptada en el presente asunto, por conducto de la Secretaría General de esta Corporación, ORDENAR, en el expediente T-7.616.782, que se notifique por el medio más expedito posible esta providencia a L.C.O.I., a la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, y a la F.ía General de la Nación.

TERCERO.- Como medida provisional para proteger los derechos invocados por L.M.P.R., en el expediente T-7.629.189, SUSPENDER los efectos de los numerales TERCERO, CUARTO Y QUINTO de la sentencia del 28 de septiembre de 2017 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, confirmada mediante sentencia del 3 de enero de 2019 por parte de la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, mientras se surte el trámite de la presente acción de tutela, para que la decisión que le corresponde adoptar a esta Corporación resulte eficaz en caso de resultar favorable a las pretensiones de la demanda.

CUARTO.- Con fundamento en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991 y en el interés de garantizar la eficacia de la medida provisional adoptada en el presente asunto, por conducto de la Secretaría General de esta Corporación, ORDENAR, en el expediente T-7.629.189, que se notifique por el medio más expedito posible esta providencia a L.M.P.R., a la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, al Tribunal Administrativo de Boyacá y a la E.S.E. Hospital Regional de Duitama, Boyacá.

N., comuníquese, publíquese y cúmplase.

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con impedimento aceptado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

[2] “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”.

[3] El señor O.I. se desempeñó como F. General de la Nación entre los años 2001 y 2005.

[4] J.E.A.S. ocupaba en provisionalidad el cargo de Técnico Judicial II en la F.ía Segunda Delegada ante el Tribunal Superior de Armenia.

[5] F. 17 del cuaderno uno del expediente.

[6] F. 24 del cuaderno uno.

[7] El acuerdo de pago se propuso por el 80% de la suma establecida en dicha sentencia, sin reintegro del demandante al cargo que desempeñaba al momento de su desvinculación. F. 135 del anexo 1 cuaderno uno.

[8] F. 26 del cuaderno uno

[9] F.s 147 – 151 del anexo 1 cuaderno uno.

[10] Esta sentencia tuvo aclaración de voto de la C.M.A.M.. Ver folios 89 y 90 anexo uno cuaderno uno.

[11] F. 81 del anexo 1 cuaderno uno. El contenido literal de la parte resolutiva de la providencia en cuanto a la atribución de responsabilidad y condena del demandado es el siguiente: “PRIMERO: DECLARAR responsable, a título de dolo, al señor L.C.O.I., identificado con cédula de ciudadanía No. 17.126.289, por expedir, con desviación de poder, las Resoluciones No. 0-0607 del 8 de abril de 2002 y 0-0890 del 16 de mayo del mismo año, que declararon insubsistente el empleo del señor J.E.A.S., hechos por los cuales la F.ía General de la Nación pagó una indemnización. // SEGUNDO: CONDENAR al señor L.C.O.I. a pagar a la F.ía General de la Nación la suma de CIENTO CINCUENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y UN MIL SETECIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS ($156’641.784), la mencionada suma de dinero deberá pagarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia. // TERCERO: CONDENAR al señor L.C.O.I. a pagar las costas que se hubieren causado. // Para lo anterior, la Secretaría de la Sección Tercera de la Corporación deberá dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 366 del Código General del Proceso. // Se fija por agencias en derecho la suma correspondiente al cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones de la demanda. (…)”

[12] F. 1 del cuaderno uno de revisión.

[13] F. 57, cuaderno uno.

[14] F.s 7 a 23 del cuaderno uno.

[15] Se trata de la sentencia del 31 de mayo de 2012, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Santa Rosa de Viterbo, Boyacá. Este fallo fue confirmado por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia del 8 de julio de 2014.

[16] El contenido literal de la parte resolutiva de la providencia en cuanto a la atribución de responsabilidad y condena de la demandada es el siguiente: “PRIMERO: No prosperan las excepciones denominadas inexistencia de culpa grave, inexistencia de material probatorio que sustente la culpa grave, causal de exoneración de responsabilidad frente a la acción de repetición y carencia de derecho para iniciar la acción propuestas por L.M.P.R., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. // SEGUNDO:

Declarar responsable a L.M.P.R. identificada con cédula de ciudadanía No 46.670.758 de Duitama, por haber obrado con culpa grave al expedir la Resolución No 023 de 20 de enero de 2006, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. // TERCERO: CONDENAR a la señora L.M.P.R. identificada con cédula de ciudadanía No 46.670.758 de D.L.C.O.I. a pagar a la E.S.E Hospital regional de Duitama la suma de setecientos catorce millones doscientos setenta y seis mil veintisiete pesos ($714’276.027). // CUARTO: Las sumas que resulten a favor del demandante se ajustarán tomando como base el IPC como lo prevé el inciso 4º del artículo 187 del CPACA. // QUINTO: La condena devengará intereses moratorios a partir de la ejecutoria de esta sentencia, tal como lo prevé el artículo 192 de la Ley 1437 de 2001. (…)”

[17] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

[18] Auto 259 de 2013 (M.A.R.R.).

[19] Cfr. Autos 035 de 2007 (M.H.A.S.P., 207 de 2012 (M.L.G.G.P.) y 251 de 2016 (M.J.I.P.P.).

[20] Cfr. Autos 207 de 2010 (M.L.E.V.S., 259 de 2013 (M.A.R.R., 142A de 2014 (M.A.R.R.) y Auto 294 de 2014 (M.V.S.M..

[21] Cfr. Autos 241 de 2010 (M.M.V.C. Correa), 105 de 2011 (M.M.V.C.C.) y 202 de 2014 (M.L.G.G.P..

[22] Auto 049 de 1995 (M.C.G.D.. Respecto de la adopción de medidas provisionales en tutela ver, entre otros, los autos: 039 de 1995 (M.A.M.C., 035 de 2007 (M.H.A.S.P., 222 de 2009 (M.L.E.V.S.) y 202 de 2014 (M.L.G.G.P..

[23] Auto 202 de 2014 (M.L.G.G.P..

[24] Sentencia SU-695 de 2015.

[25] Expediente T-7.616.782: seis meses.