Auto nº 171/20 de Corte Constitucional, 20 de Mayo de 2020

1. El señor W.V.D., a través de apoderado judicial, formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución 01517 de 10 de agosto de 2017 por medio de la cual el C. General del Ejército Nacional dispuso la ejecución de la sanción disciplinaria a él impuesta por la Procuraduría General de la Nación. Además, solicitó el reintegro al servicio activo y el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir.

   La sanción consistió en destitución e inhabilidad por el término de quince años por la comisión de la falta gravísima consagrada en el artículo 49.7 de la Ley 734 de 2002[1], relacionada con la participación en un homicidio en persona protegida en calidad de miembro del Ejército Nacional.

   La parte demandante adujo que los hechos que dieron lugar a la referida sanción “indudablemente guardan una relación directa con el conflicto armado, de manera tal que la acción disciplinaria surge como consecuencia de estos hechos queda subsumida, absorbida, cobijada por la acción penal que se adelantará en la Jurisdicción Especial de Paz”[2]. Agregó que la expedición de la Ley 1820 de 2016 impide que las autoridades administrativas apliquen sanciones disciplinarias “respecto de aquellos procesos en donde la relación de los hechos con el conflicto armado resultan evidentes”[3].

2. El conocimiento de este asunto fue asumido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de G. bajo el radicado número 25307-3333001-2018-00037-00.

3. El 4 de junio de 2019, en audiencia inicial, el referido despacho judicial declaró probada la excepción de “inepta demanda por no ser susceptible de control judicial el acto administrativo”, teniendo en cuenta que la resolución sobre la cual se predica la nulidad no corresponde a un acto administrativo definitivo, sino que se refiere a un acto de cumplimiento o ejecución puesto que no define una situación jurídica diferente a la que ya fue resuelta por la Procuraduría General de la Nación mediante decisión de 27 de diciembre de 2013 confirmada el 30 de noviembre de 2016.

   En tal sentido, declaró terminado el proceso, dispuso la liquidación de gastos procesales y el archivo del expediente. El apoderado del señor V.D. interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, el cual fue concedido en efecto suspensivo ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[4].

4. Mediante auto de 25 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, declaró que carecía de competencia para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que a partir de la demanda “infiere la S. que lo pretendido por el demandante es que se revise la sanción disciplinaria que le impuso el Ministerio Público, (…) de conformidad con los artículos transitorios 5, 6, 15, 17 y 21 del Acto Legislativo 1 de 2017 y los artículos 6, 7, 9 y parágrafo 1º del artículo 48 de la Ley 1820 de 30 de diciembre de 2016”[5].

   Por tanto, dispuso la remisión del expediente a la Jurisdicción Especial para la Paz y propuso conflicto negativo de competencia si esa autoridad judicial no asumía el conocimiento del presente asunto.

5. Recibido el asunto en la Jurisdicción Especial para la Paz fue repartido a la Sección de Revisión que, mediante auto de 27 de septiembre de 2019, requirió al señor V.D. para que “precise por escrito si es su voluntad que se resuelva el recurso que interpuso en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado en la Jurisdicción Contencioso Administrativa o si lo que se pretende es que la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz revise la sanción disciplinaria que pesa en su contra, en los términos previstos en la presente decisión y en el artículo 10º transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, el literal b del artículo 97 de la Ley 1957 de 2019 Estatutaria de la Administración de Justicia de la JEP y el artículo 52A de la Ley 1922 de 2018”[6].

   Aunado a lo anterior, señaló que si el demandante manifestaba su interés en promover la acción de revisión debía presentar la solicitud correspondiente con el lleno de los requisitos necesarios y le solicitó que indicara cuánto tiempo requería para tal efecto.

6. En escrito radicado el 8 de octubre de 2019, el apoderado judicial del señor W.V.D. manifestó que “en el presente medio de control se pretende que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 01517 de 10 de agosto de 2017, expedido por el C. General del Ejército Nacional, por medio de la cual se ordenó el retiro del suboficial, en cumplimiento de una orden emanada de la Procuraduría General de la Nación”[7].

   Por tanto, solicitó que se “resuelva el recurso de apelación interpuesto el cuatro (04) de junio de dos mil diecinueve (2019) ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, revocando la decisión proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de G. y se asuma la competencia para conocer del mismo por parte de esta Jurisdicción”[8].

7. En providencia de 29 de enero de 2020, la Sección de Revisión de la Jurisdicción Especial para la Paz declaró que no era competente para resolver el recurso de apelación presentado contra la decisión proferida el 4 de junio de 2019 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de G..

   Adujo que “es clara la pretensión del apoderado del señor V. en el sentido de que sea esta Sección la que resuelva el recurso de apelación interpuesto en la Jurisdicción de lo Contencioso. También es claro que no presentó ninguna demanda de revisión de la sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación, la cual fue el fundamento de la resolución administrativa del C. del Ejército”[9].

   De igual forma, aclaró que si bien la JEP cuenta con una competencia prevalente, preferente y absorbente frente a las conductas ocurridas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, ello no supone el completo vaciamiento de las competencias que la ley le confiere a la jurisdicción ordinaria para resolver asuntos que no se relacionan orgánica o funcionalmente con la justicia transicional.

   Destacó que ninguna norma atribuye a la Jurisdicción Especial para la Paz, el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de manera que en esta materia no desplaza a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Aunado a ello, señaló que no está llamada a resolver los recursos que se interponen ante la justicia ordinaria debido a que la JEP no “tiene que alterar su diseño institucional y su naturaleza especial para fungir como superior funcional de los jueces ordinarios cuando, por ejemplo, sus decisiones no han cobrado firmeza porque existen recursos pendientes por resolver[10]”[11].

   Sin perjuicio de lo anterior, afirmó que sí tiene competencia para revisar la sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación que dio lugar a la resolución demandada, únicamente a petición del compareciente conforme al artículo transitorio 10 del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017,“por lo que el inicio de ese trámite depende de que el interesado así lo solicite y no puede darse con la sola interpretación y remisión efectuadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca”[12].

   Frente al asunto en concreto señaló que el señor V.D.: i) es un compareciente obligatorio ante la JEP por su calidad de miembro de la Fuerza Pública; ii) está en situación de libertad (pues no ha sido condenado penalmente) y; iii) no obtenido beneficios provisionales de la Ley 1820 de 2016, ni ha suscrito acta de compromiso. Adicionalmente, tiene dos decisiones abiertamente contradictorias por los mismos hechos (disciplinaria y penal), las cuales no pueden ser analizadas principio de integralidad al que debe sujetarse la JEP. Así, por una parte, la Procuraduría General de la Nación lo encontró responsable por una infracción grave al Derecho Internacional Humanitario cometida en el marco del conflicto armado interno (muerte ilegítimamente presentada como una baja en combate); por otra, el Juzgado 56 de Instrucción Penal Militar de P. decidió decretar la cesación de procedimiento en su favor por los mismos hechos.

   No obstante, aseguró que en este caso, el apoderado del señor V. no presentó la acción de revisión sino que insistió en que la JEP resuelva el recurso de apelación presentado en contra de la decisión proferida en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, razón por la cual carece de competencia para pronunciarse y, por consiguiente, remitió el expediente a la Corte Constitucional para que resolviera el presente conflicto de jurisdicciones.

Competencia

8. La S. Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de jurisdicciones en los que esté involucrado algún órgano de la Jurisdicción Especial para la Paz[13], de conformidad con los artículos 241.11 de la Carta Política[14] y 70 de la Ley 1957 de 2019[15].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[16].

   Sobre el particular, en el Auto 155 de 2019, esta S. precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones, a saber:

   i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[17].

   ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[18].

   iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[19].

10. En el caso de la referencia, se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

    i) El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Especial para la Paz (Sección de Revisión), y otra de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D).

    ii) Analizados los antecedentes, la S. observa que la controversia se enmarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa bajo el número 25307-3333001-2018-00037-00 y, se relaciona concretamente con el conocimiento y resolución del recurso de apelación formulado en contra de la decisión adoptada en la audiencia inicial adelantada el 4 de junio de 2019 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de G., en la cual se declaró probada la excepción de “inepta demanda por no ser susceptible de control judicial el acto administrativo”.

    iii) Del recuento antes expuesto, se desprende que ambas autoridades judiciales enuncian razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia.

    La competencia de la Sección de Revisión de la Jurisdicción Especial para la Paz en materia de decisiones sancionatorias

11. El Acto Legislativo 01 de 2017 por medio del cual se crea el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, estatuyó la posibilidad de que la Jurisdicción Especial para la Paz revise decisiones sancionatorias emitidas por los entes de control disciplinario y fiscal, así como las sentencias proferidas por otras jurisdicciones. En efecto, el artículo 6º transitorio del artículo 1º asignó su conocimiento a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz[20]. A su turno, el artículo 10º transitorio ejusdem dispone:

    “Artículo transitorio 10. Revisión de sentencias y providencias. A petición del condenado la JEP podrá revisar las decisiones sancionatorias de la Procuraduría General de la Nación o de la Contraloría General de la República y las sentencias proferidas por otra jurisdicción por: variación de la calificación jurídica conforme al artículo transitorio 5o y al inciso primero del artículo transitorio 22; por aparición de nuevos hechos que no pudieron ser tenidos en cuenta con anterioridad; o cuando surjan pruebas no conocidas o sobrevinientes no conocidas al tiempo de la condena, todo lo anterior por conductas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto, o con la protesta social, siempre que se cumplan las condiciones del Sistema.

    La revisión de sentencias por la JEP no tendrá nunca como consecuencia la exigencia de responsabilidad de ningún tipo a los jueces que las hubieran proferido como consecuencia del contenido de las mismas, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.

    La Corte Suprema de Justicia será la competente para la revisión de las sentencias que haya proferido. Únicamente para quienes hubieran sido condenados teniendo en cuenta su condición de combatientes podrá solicitarse la revisión de las anteriores sentencias ante la Sección de Revisión de la JEP. Para los solos efectos de la revisión de sentencias por parte de la Sección de Revisión de la JEP, se entenderá por combatiente a todos los miembros de la Fuerza Pública y a los miembros de las FARC-EP conforme a los listados entregados por dicho grupo y verificados según lo establecido en el Acuerdo Final o a quien haya sido señalado como tal en una sentencia en firme.”

    Entonces, la norma referida señala que: i) debe efectuarse la manifestación expresa de la voluntad del interesado para iniciar el trámite ante la JEP, ii) procede únicamente en los tres supuestos transcritos, iii) la decisión debe versar sobre hechos relacionados con el conflicto armado o con la protesta social, iv) deben cumplirse las condiciones del Sistema y, v) la revisión de sentencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia deberá ser adelantada por esa misma Corporación, excepto tratándose de combatientes.

12. Conforme a lo anterior, el artículo 32 de la Ley 1957 de 2019 -estatutaria de la JEP- reiteró que la revisión de las sanciones disciplinarias, fiscales o administrativas deben adelantarse a petición del interesado. Aunado a ello, el literal b del artículo 97 de la misma ley replicó el contenido del artículo 10º transitorio del artículo 1º de Acto Legislativo 01 de 2017. Sobre el particular, la Corte consideró en sentencia C-080 de 2019 que esta disposición se encontraba ajustada a la Constitución al tratarse de una reproducción textual de la reforma constitucional integrada mediante el mencionado acto.

13. En concreto, la regulación procedimental de la Jurisdicción Especial para la Paz estableció las actuaciones y términos para el desarrollo de dicho trámite, al tiempo que fijó los requisitos puntuales que debe reunir la solicitud de parte entre los que se destacan la identificación de la decisión sancionatoria, la conducta endilgada, la causal de revisión y las pruebas que la sustentan. Al respecto, el artículo 52A de la Ley 1922 de 2018 indica:

    “Artículo 52. A.T. de la revisión. A petición del compareciente, la Sección de Revisión revisará las decisiones sancionatorias o sentencias condenatorias proferidas por otra jurisdicción, conforme a lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017 y al artículo 97 de la Ley Estatutaria de la JEP.

    La solicitud de revisión se promoverá por medio de escrito que se radicará ante la JEP, quien realizará el reparto al Magistrado de la Sección de Revisión que actuará como ponente, y deberá contener:

    a) La determinación de la decisión sancionatoria, sentencia o providencia que será objeto de revisión, con la identificación de la autoridad que la profirió.

    b) El delito o conducta que dio lugar a la investigación y la decisión.

    c) La causal invocada y su justificación.

    d) Las pruebas que el solicitante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las pruebas documentales que se encuentren en su poder.

    e) El escrito se acompañará de copia de la decisión de única, primera o segunda instancia, según el caso, cuya revisión se solicita, con la constancia de su ejecutoria si la hubiere.

    La Sección revisará si la solicitud reúne los requisitos y se pronunciará sobre su admisión dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de reparto, mediante auto que se notificará por estado. En caso de admitir la solicitud, el Magistrado solicitará el expediente del proceso en el cual se produjo la decisión, a la autoridad judicial o administrativa correspondiente, según el caso, la cual deberá enviarlo dentro de los diez (10) días siguientes.

    En el supuesto de que la solicitud carezca de alguno de los requisitos señalados en este artículo, será inadmitida mediante auto que será proferido por la Sección y se le otorgará al solicitante, un término de cinco (5) días para que haga las subsanaciones pertinentes. Si no lo hiciere, se rechazará la solicitud, sin perjuicio de que pueda presentarla de nuevo. En todo caso, no se podrá rechazar la solicitud por aspectos meramente de forma que no impidan estudiarla de fondo.

    Recibida la información, la Sección resolverá en un término no superior a treinta (30) días, el cual podrá duplicarse por decisión motivada del M.P., teniendo en cuenta la naturaleza y complejidad del asunto. Si la Sección encuentra fundada la causal invocada, dejará sin efecto la sentencia, providencia o decisión objeto de revisión y emitirá la sentencia que en derecho corresponda.”

14. De conformidad con lo expuesto, se evidencia que el SIVJRNR dispone de un mecanismo de revisión de sanciones disciplinarias proferidas por conductas relacionadas con el conflicto armado o la protesta social, el cual debe acatar unos presupuestos fijados en el acto legislativo, la ley estatutaria y las normas adjetivas que regulan la actividad de la JEP, entre los cuales se destaca la necesidad de contar con una solicitud expresa por parte del interesado del asunto, lo cual implica la imposibilidad de iniciar este trámite de oficio o por requerimiento de otra autoridad judicial.

15. Atendiendo a las consideraciones precedentes, la S. Plena de la Corte Constitucional advierte que:

    i) Se configuró un conflicto negativo entre la Sección de Revisión de la Jurisdicción Especial para la Paz y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en los términos explicados con anterioridad (supra f.j. 10).

    ii) En virtud del Acto Legislativo 01 de 2017, la Ley 1957 de 2019 y la Ley 1922 de 2019, la revisión de una sanción disciplinaria por la Jurisdicción Especial para la Paz está supeditada a la solicitud expresa del inicio de tal procedimiento por la parte interesada; en consecuencia, no se puede promover de oficio. En esa medida, la Sección de Revisión indagó al demandante sobre su interés de formular la acción de revisión correspondiente en el marco del presente asunto.

    iii) Sin embargo, ante la manifestación del apoderado del señor V.D. de insistir en que se resuelva el recurso de apelación presentado contra la decisión de declarar probada la excepción de “inepta demanda por no ser susceptible de control judicial el acto administrativo” adoptada en el 4 de junio de 2019 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de G., en el proceso bajo radicado número 25307-3333001-2018-00037-00; se descarta la posibilidad de que el interesado pretendiera la revisión de la sanción disciplinaria en contra de su representado, lo cual conlleva que la Jurisdicción Especial para la Paz no se encontraba habilitada para dar trámite a la acción de revisión ante la ausencia de la solicitud expresa requerida para tal efecto.

    Bajo tal contexto, corresponde a la S. definir la autoridad competente para la resolución del recurso de alzada.

16. En primer lugar, es preciso aclarar que la Jurisdicción Especial para la Paz no funge como superior jerárquico de las autoridades pertenecientes a la Rama Judicial, comoquiera que la función jurisdiccional desarrollada por la JEP se ejerce de manera separada y autónoma de la institucionalidad ordinaria, de manera que no comparte la misma estructura, objetivos y principios con el poder judicial, puntualmente en este caso frente a la jurisdicción contencioso administrativa[21].

    Ahora bien, este caso tampoco se encuadra en el supuesto excepcional en que la Corte ha admitido que la JEP asuma la segunda instancia de una determinación adoptada por la justicia ordinaria en primer nivel sobre el acceso a amnistías de iure y libertades condicionadas[22].

    En esos términos, el presente asunto se concreta en la decisión de un recurso de apelación interpuesto contra la decisión de declarar probada la excepción previa de inepta demanda en el ámbito del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual se encuentra regulado en los artículo 153[23] y 180[24] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

17. Así, la providencia de 29 de enero de 2020 proferida por la Sección de Revisión[25], en la que declaró que carecía de competencia para decidir el recurso de alzada formulado en el proceso con radicado número 25307-3333001-2018-00037-00, atiende a lo dispuesto en las normas adjetivas aplicables al trámite de la acción de revisión y la legislación procedimental de la jurisdicción contenciosa.

    Por su parte, el auto de auto de 25 de julio de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D[26], mediante el cual se abstuvo de asumir conocimiento del recurso de apelación presentado contra la decisión emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de G., no es acorde con el ordenamiento jurídico vigente, puesto que no se trata de una acción de revisión como la parte interesada lo confirmó ante la JEP[27], sino que consiste en un trámite procesal al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el demandante.

18. Por lo anterior, este Tribunal dirimirá el conflicto de la referencia declarando que le corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, resolver el recurso deapelación interpuesto por el apoderado judicial del señor W.V.D. en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 25307-3333001-2018-00037-00, y, en consecuencia, dispondrá:

    i) Dejar sin efectos el auto de 25 de julio de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D.

    ii) Remitir el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el expediente contentivo del proceso número 25307-3333001-2018-00037-00, para que proceda con lo de su competencia.

En mérito de lo expuesto, la S. Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,