Auto nº 295/20 de Corte Constitucional, 19 de Agosto de 2020

1. El 1º de octubre de 2002, las comunidades afrodescendientes aledañas al río Anchicayá instauraron acción de grupo contra la Empresa de Energía del Pacífico S.A E.S.P (en adelante EPSA) y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con el fin de obtener el pago de perjuicios generados por la realización de obras técnicas en la presa hidroeléctrica del Bajo Anchicayá, que ocasionaron un descenso en el nivel del embalse y la consecuente salida de considerables volúmenes de agua y sedimentos que afectaron la vida de la población aledaña a la central hidroeléctrica.

2. Mediante providencia de 20 de mayo de 2009, el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Buenaventura accedió parcialmente a las pretensiones. En segunda instancia, mediante sentencia del 7 de septiembre de 2009, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca modificó parcialmente el fallo, en relación con el monto de los perjuicios reconocidos.

3. El 2 de febrero de 2010, el apoderado de la EPSA elevó ante el Consejo de Estado una solicitud de revisión eventual del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de acción de grupo, la cual fue admitida por la Sección Tercera de dicha Corporación.

4. El 8 de febrero de 2010, la EPSA presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Buenaventura, al considerar que sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia fueron vulnerados por dichos despachos. Esto debido a que la prueba con base en la cual se adoptó la decisión en el trámite de la acción de grupo no sólo fue indebidamente aportada como prueba anticipada, sino que carecía del rigor científico mínimo y no pudo ser controvertida.

5. Mediante Sentencia T-274 de 2012[1], la Sala Tercera de Revisión decidió conceder el amparo solicitado por la empresa accionante y, en consecuencia, dejar sin efectos la sentencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Posteriormente, el apoderado del Consejo Mayor de la Comunidad Negra del río Anchicayá solicitó la nulidad de la referida providencia, en tanto desconoció la jurisprudencia constitucional sobre la improcedencia de la acción de tutela cuando existen otros medios de defensa judicial.

6. Paralelo a esto, la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió archivar el trámite de revisión eventual de la acción de grupo. Para tal efecto, precisó que ante la decisión proferida en la Sentencia T-274 de 2012 se configuraba una sustracción de materia.

7. La Sentencia T-274 de 2012 fue anulada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, a través de Auto 132 de 2015[2], por cuanto las consideraciones vertidas en esa providencia acerca de la procedencia de la tutela resultaban incompatibles con el principio de subsidiariedad y con el concepto de perjuicio irremediable que la jurisprudencia constitucional ha sostenido invariablemente.

8. Mediante Sentencia SU-686 de 2015[3], la Sala Plena de la Corte Constitucional dictó la sentencia de reemplazo del fallo anulado. En dicho pronunciamiento declaró la improcedencia de la acción de tutela y ordenó dejar sin efectos la decisión de archivo del trámite de eventual revisión de la acción de grupo ante el Consejo de Estado, para que continuara con dicho procedimiento.

9. En cumplimiento de la referida orden, la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de Auto de 25 de febrero de 2016 anuló la providencia que había dispuesto el archivo del trámite de revisión y, en consecuencia, ordenó continuar con dicho proceso.

10. El 30 de agosto de 2017, el apoderado del Consejo Comunitario Mayor de la Comunidad Negra del río Anchicayá solicitó a esta Corporación que asumiera la competencia para verificar el cumplimiento de la orden dictada en la Sentencia SU-686 de 2015. El apoderado fundó su solicitud en que la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia de 22 de septiembre de 2016, suspendió los efectos de la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Valle del Cauca, hasta que culminara el proceso de revisión de la acción de grupo.

11. En particular, en la providencia del 22 de septiembre de 2016, la Sala Plena del Consejo de Estado ordenó.

    “TERCERO: En cumplimiento de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-686 de 5 de noviembre de 2015, SUSPENDER los efectos de la sentencia de 7 de septiembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, hasta tanto cobre ejecutoria la providencia que ponga fin al trámite de revisión, supeditada a las eventuales modificaciones que puedan tener lugar con ocasión de la aplicación de la unificación jurisprudencial al caso concreto”.

    Esa providencia se fundamentó en que “la decisión que se adopte frente a la unificación jurisprudencial tendrá repercusión en la conformación del grupo afectado y en la liquidación final de la condena, toda vez que, como ya se dijo, dentro de los aspectos que serán estudiados se encuentran los criterios para determinar el grupo y la individualización de sus miembros, situación que, a juicio de la Sala permite señalar que, en el presente caso, no resulta razonable que se prosiga con el trámite del cumplimiento del fallo”[4].

12. Mediante Auto de 11 de septiembre de 2017, la Magistrada sustanciadora decidió remitir la solicitud de cumplimiento a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, pues al fungir como juez de primera instancia en el trámite de la acción de tutela, era la autoridad competente para velar por el cumplimiento del fallo.

13. A través de Auto de 9 de octubre de 2017, la Sección Cuarta del Consejo de Estado denegó la solicitud de cumplimiento[5]. Para tal efecto, señaló que la Sección Tercera de dicha Corporación dio cumplimiento a lo ordenado, en tanto mediante Auto de 25 de febrero de 2016 anuló la providencia que había dispuesto el archivo del trámite de revisión y ordenó continuar con dicho proceso.

14. Mediante escrito recibido en el despacho el 3 de agosto de 2020, las comunidades negras del río Anchicayá solicitaron la intervención de la Corte Constitucional para asegurar el cumplimiento de la Sentencia SU-686 de 2015[6]. Para fundamentar su petición, reiteraron que el Consejo de Estado mediante providencia del 22 de septiembre de 2016 suspendió el cumplimiento de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el trámite de la acción de grupo, lo cual les ha impedido recibir la indemnización de perjuicios ordenada en dicho fallo.

    Al respecto, señalaron que el Consejo de Estado no podía ordenar la suspensión de los efectos de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en tanto ello no fue ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-686 de 2015.

    Por otra parte, informaron que presentaron acción de tutela contra la decisión del Consejo de Estado de suspender los efectos del fallo indemnizatorio. Sin embargo, el amparo fue denegado, en tanto no se observó que la autoridad judicial demandada hubiese incurrido en defecto alguno al suspender los efectos de la sentencia condenatoria del 7 de septiembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. A su vez, señalaron que el asunto no fue seleccionado por esta Corporación para su eventual revisión.

15. En consecuencia y a partir de lo expuesto, las comunidades negras del río Anchicayá solicitan a la Corte Constitucional que asuma la competencia para verificar el cumplimiento de la Sentencia SU-686 de 2015.

1. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución, a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía constitucional, para lo cual cumplirá sus funciones, “en los estrictos y precisos términos” señalados en esa misma disposición. Dentro de las funciones atribuidas por la Constitución está la de “revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos fundamentales”. Sin duda, esa disposición no establece que a la Corte corresponda verificar el cumplimiento de los fallos que profiere.

2. Por su parte, el artículo 86 de la Constitución dispone que la acción de tutela tiene por objeto la protección inmediata de derechos fundamentales que han sido vulnerados o amenazados. En desarrollo de esta norma superior, el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 establece que la sentencia de tutela debe contener, entre otras cosas, la “orden y la definición precisa de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la tutela”.

3. En múltiples oportunidades esta Corporación ha señalado que mediante el cumplimiento de las decisiones judiciales, se logra la plena garantía de los derechos fundamentales de quienes acceden a la administración de justicia. Al respecto, ha precisado:

   “Las decisiones de tutela, dirigidas a la protección de los derechos, tienen que acatarse y cumplirse sin excepción. La autoridad o el particular que haya sido declarado responsable de la amenaza o violación, debe cumplir la orden encaminada a la protección de los derechos fundamentales en los términos que lo indique la sentencia y en el plazo allí señalado. El incumplimiento de la decisión conlleva una violación sistemática de la Carta. Por una parte, en cuanto frustra la consecución material de los fines esenciales del Estado, como son la realización efectiva de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, el mantenimiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (Preámbulo, arts. 1° y 2°). Y por la otra, en cuanto dicha omisión contraría, además de las normas constitucionales que regulan la acción de tutela y el derecho infringido, también aquellas que reconocen en el valor de la justicia y en los derechos al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, pilares fundamentales del modelo de Estado Social de Derecho”[7].

4. Los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, preceptúan que ante el incumplimiento de una orden emitida en un fallo de tutela, el beneficiario puede solicitar, de manera simultánea o sucesiva: (i) su cumplimiento, por medio del denominado trámite de cumplimiento, y/o (ii) la imposición de sanciones a la autoridad renuente, a través del incidente de desacato[8].

5. A partir de ello, la Corte Constitucional al interpretar los mencionados preceptos, ha considerado que, por regla general, el funcionario competente para verificar el cumplimiento de las órdenes proferidas en el fallo de amparo es el juez de primera instancia, a pesar de que la decisión provenga de segunda instancia o de revisión[9].

6. No obstante, en casos excepcionales, esta Corporación ha indicado que conserva una potestad excepcional, tanto para promover el cumplimiento de sus sentencias como para dar trámite al incidente de desacato, y que dicha facultad se presenta en las siguientes situaciones:

   “(i)Cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes;[10] (ii) Cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces;[11] (iii)Cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste;[12] (iv) Cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato;[13] (v)Cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional;[14] (vi) Cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados;[15] (vii)Cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.[16]”[17]

   En otras palabras, en ciertas circunstancias particulares, la Corte conserva la competencia preferente, de forma tal que se encuentra habilitada para intervenir en el cumplimiento de sus propias decisiones, bien sea porque a quien compete pronunciarse no adopta las medidas conducentes, o porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste.

   En conclusión, conforme a la normativa y a la jurisprudencia, en principio, la Corte Constitucional no es competente para verificar el cumplimiento de las decisiones de tutela, con las excepciones señaladas. Por tanto, la competencia respecto del seguimiento le corresponde al juez de primera instancia.

7. Ahora bien, al estudiar el escrito presentado por las comunidades afrodescendientes del río Anchicayá, la Sala Plena no advierte la presencia de alguna de las causales de excepción, que le permiten a esta Corporación tener competencia para verificar el cumplimiento de la providencia de la referencia, pues en este caso no está acreditado un manifiesto incumplimiento de la orden de tutela. Por ello, el juez de primera instancia verificó que la orden fue observada, en debida forma, por la Sección Tercera del Consejo de Estado. Una situación distinta es que los peticionarios se muestren inconformes con la decisión del Consejo de Estado de suspender los efectos de la sentencia de 7 de septiembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, lo cual escapa al ámbito de competencia de verificación del cumplimiento de la Sentencia SU-686 de 2015, pues la Corte Constitucional en dicha providencia no emitió ninguna orden relacionada con ese asunto.

8. En efecto, la parte resolutiva de la Sentencia SU-686 de 2015 ordenó:

   “PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en este proceso.

   SEGUNDO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2010, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que a su vez confirmó la del 20 de mayo de 2010, de la Sección Cuarta del Consejo de Estado; que había denegado la acción de tutela interpuesta por la Empresa de Energía del Pacífico, EPSA E.S.P., en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Buenaventura.

   TERCERO.- ORDENAR a la Sección Tercera del Consejo de Estado anular el Auto del 24 de octubre de 2012, proferido por dicha sección mediante el cual archivó el expediente de la acción de grupo 2002-04564-01, en la revisión de la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En consecuencia, continuar con el proceso en el presente caso.

   CUARTO.- ORDENAR al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la devolución del expediente de la acción de grupo 2002-04564-01 a la Sección Tercera del Consejo de Estado, para efectos de darle cumplimiento a la orden contenida en la presente providencia, dentro de los precisos términos establecidos en la Ley 472 de 1998.”

9. En consecuencia, se observa que la Corte nunca hizo mención a la necesidad de dar cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y mucho menos dispuso el pago de las indemnizaciones reconocidas mediante la acción de grupo, pues dichos asuntos escapaban del ámbito de decisión de la Corte al circunscribirse al cumplimiento de los requisitos de procedibilidad formal de la acción constitucional. Por ello, la solicitud de cumplimiento presentada por los peticionarios escapa ostensiblemente a las órdenes proferidas por la Sala Plena en la Sentencia SU-686 de 2015.

10. Con base en lo anterior, la Sala Plena no advierte razones dirigidas a cuestionar el incumplimiento de la referida providencia, sino a reiterar una vez más la necesidad de obtener el pago de las indemnizaciones reconocidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el trámite de la acción de grupo.

11. Por último, si bien podría afirmarse que el Consejo de Estado en la parte resolutiva del Auto de 22 de septiembre de 2016, técnicamente es impreciso al señalar que, en cumplimiento de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-686 de 2015, suspendía los efectos del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, es claro que dicha decisión se profirió con base en un fundamento jurídico autónomo y propio de sus competencias, que no fue objeto de análisis en el fallo de unificación, consistente en que la decisión que se profiera en el trámite de revisión eventual “tendrá repercusión en la conformación del grupo afectado y en la liquidación final de la condena, toda vez que, como ya se dijo, dentro de los aspectos que serán estudiados se encuentran los criterios para determinar el grupo y la individualización de sus miembros, situación que, a juicio de la Sala permite señalar que, en el presente caso, no resulta razonable que se prosiga con el trámite del cumplimiento del fallo”[18].

12. Así las cosas, esta Sala Plena se abstendrá de asumir la competencia para verificar el cumplimiento de la orden impartida por medio de la Sentencia SU-686 de 2015.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,